全过程人民民主的理论基础、国家制度支撑与实践体系

秦德君

这里“建立新的民主形式”“运用民主的新条件的新机构”，是列宁的明确主张。1921年，列宁在《十月革命四周年》中谈及苏维埃民主制：“苏维埃制度是供工人和农民享受的最高限度的民主制，同时它又意味着与资产阶级民主制的决裂，意味着具有世界历史意义的新型民主制即无产阶级民主制或无产阶级专政的产生。”^[11]566那么，如何“建立新的民主形式”？1917年，列宁在《国家与革命》中指出：“摆脱议会制的出路，当然不在于取消代表机构和选举制，而在于把代表机构由清谈馆变为‘实干的机构。”^[10]151列宁强调：“在这里，‘量转化为质，因为这样高度的民主制度，是同越出资产阶级社会的框子、开始对社会进行社会主义的改造相联系的。”^[10]201列宁强调了三个方面：一是工人阶级的国家政权不是简单地废除旧的代议制机制和选举制，而是要把代议制机构变为有效率的“工作机构”;二是建立新型民主制，必须有“最急剧的转变”，必须“越出资产阶级社会的框子”;三是要“建立新的民主形式”，建立“高度的民主”，建立相关的机关，因为它们是“运用民主的新条件”。

自1848年《共产党宣言》发表以来，马克思恩格斯一直认为无产阶级国家的政权组织形式应该建立巴黎公社式的无产阶级民主共和国政体。列宁认为，由于历史条件的不同和各个国家各个民族之间存在的差别，会出现丰富多彩的具有民族特点的政治形式，并认为苏维埃共和国是俄国最好的政治形式。以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人采取了更为结合国情的做法^[12]。中国特色社会主义全过程人民民主，就是“具有世界历史意义的新型民主制”和“新的民主形式”，是马克思主义国家学说在中国民主实践和国家政治建设上的创造，凸显了“以人民为中心”的国家性质。

全过程人民民主的一个重要特性，是它广泛的人民性和“民主共和”特质，体现了包括工人、农民、知识分子等在内的广大劳动者的最大政治包容性。早在1939年5月，毛泽东在延安青年群众纪念五四运动20周年大会上作的《青年运动的方向》演讲中，就提出“建立一个人民民主的共和国”和“建立人民民主主义的制度”^[13]构想。1940年，毛泽东在《新民主主义论》中提出“民主共和国”的政治概念，认为中国民主建设应采用包容性更大的政治形式，而不宜照搬仅由工农阶级享有政治权利的苏维埃制度，因为“中国无产阶级、农民、知识分子和其他小资产阶级，乃是决定国家命运的基本势力”^[13]674。“他们必然要成为中华民主共和国的国家构成和政权构成的基本部分”，由此“现在所要建立的中华民主共和国，只能是在无产阶级领导下的一切反帝反封建的人们联合专政的民主共和国”^[13]675。1945年4月，毛泽东在《论联合政府》中，提出中国应当建立以绝大多数人民为基础的“民主联盟”制度，并强调“没有人民的自由，就没有真正民选的国民大会，就没有真正的民选政府”，而“人民的言论、出版、集会、结社、思想、信仰和身体这几项自由，是最重要的自由”，“自由是人民争来的，不是什么人恩赐的”^[14]。

1949年6月，毛泽东在《论人民民主专政》一文中指出“总结我们的经验，集中到一点，就是工人阶级（经过共产党）领导的以工农联盟为基础的人民民主专政”^[15]，“对人民内部的民主方面和对反动派的专政方面，互相结合起来，就是人民民主专政”^[15]1475。1949年9月，毛泽东在中央政治局九月会议上，完整地提出“建立无产阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政”的主张。同年12月，他在《将革命进行到底》一文中提出“在全国范围内建立无产阶级领导的以工农联盟为主体的人民民主专政的共和国”^[15]1375，而“无产阶级专政对于人民来说就是社会主义民主”^[16]。

全过程人民民主是在中国这个以农民为主体的社会中形成的，是由虽在人口数量上占少数却代表着社会化大生产发展方向的无产阶级，遵循马克思主义基本原理在20世纪建立的新型中国国家民主。它强调国家权力的人民性归属，基础是工农联盟;而“人民”这个范畴，在当时包括了工人階级、农民阶级、城市小资产阶级和民族资产阶级在内的最大范围的社会阶层。在这个意义上，发展全过程人民民主也是党领导的统一战线过程。在实际运行中，人民民主经历了民主革命和社会主义两个历史阶段：在民主革命阶段，是中国共产党领导下的各革命阶级的联合专政;在社会主义阶段，是无产阶级专政，但两个阶段的实质是相同的。

二、全过程人民民主的国家制度支撑

制度是一个社会结构的灵魂，民主制度是国家制度的核心。建设全过程人民民主的国家制度，是中国共产党人经过长期探索思考选择的国家制度建设方向，体现中国共产党人的国家制度建设初心。1940年，毛泽东在《新民主主义论》中，就提出以民主制度为核心的国家制度“建立一个新中国”^[13]663的总体思路。《新民主主义论》是毛泽东1940年1月9日在陕甘宁边区文化协会第一次代表大会上的演讲，原题为《新民主主义的政治与新民主主义的文化》（刊载于1940年2月15日在延安出版的《中国文化》创刊号）。2月20日，在延安出版的《解放》第九十八、九十九期合刊登载该文时，将题目改为《新民主主义论》。毛泽东在文中提出：“在一定历史时期中所采取的国家形式，只能是第三种形式，这就是所谓新民主主义共和国。”^[13]675这个“新民主主义共和国”具有什么样的形貌特点呢？毛泽东对此描述道：这种新民主主义共和国，一方面和旧形式的、欧美式的、资产阶级专政的、资本主义的共和国相区别，那是旧民主主义的共和国，那种共和国已经过时了;另一方面，也和苏联式的、无产阶级专政的、社会主义的共和国相区别^[13]675。

这里涉及“国体”（Form of State）和“政体”（Form of Government）的问题。广义的国家制度可以从这两方面来认识。国体反映国家的性质，同一类型的国家可以有不同的国体。政体体现一个国家的政权方式。亚里士多德在谈到古希腊城邦政制时说：“政体可以说是一个城邦的职能组织，由以确定最高统治机构和政权的安排。”^[17]毛泽东指出，国体问题从清末起，闹了几十年还没有闹清楚。关于政体，毛泽东提出用人民代表大会这种体制来建设民主国家，“如果没有真正的民主制度，就不能达到这个目的，就叫做政体和国体不相适应”^[13]677。

毛泽东关于民主共和国的政治设计立足中国国情，充满中国特色。“在这个新社会和新国家中，不但有新政治、新经济，而且有新文化。这就是说，我们不但要把一个政治上受压迫、经济上受剥削的中国，变为一个政治上自由和经济上繁荣的中国，而且要把一个被旧文化统治因而愚昧落后的中国，变为一个被新文化统治因而文明先进的中国。一句话，我们要建立一个新中国。”^[13]663这样一个翻天覆地的全过程人民民主的建设目标，包含诸多结构性民主政治建设内容。

其一，提出“新政治、新经济、新文化”三位一体建设。毛泽东系统指出：“所谓中华民族的新政治，就是新民主主义的政治;所谓中华民族的新经济，就是新民主主义的经济;所谓中华民族的新文化，就是新民主主义的文化。”^[13]665今天的“五位一体”总体布局强调经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的联动，是对新民主主义“新政治、新经济、新文化”一体建设思想的继承和发展。

其二，提出“政治上自由”和“经济上繁荣”双位建设目标。1985年4月15日，邓小平在会见坦桑尼亚联合共和国副总统姆维尼时谈到：“就国内政策而言，最重大的有两条，一条是政治上发展民主，一条是经济上进行改革，同时相应地进行社会其他领域的改革。”^[18]邓小平强调改革开放首先要推进“政治上发展民主”和“经济上进行改革”这两条。在1980年8月18日《党和国家领导制度的改革》的讲话中，邓小平详尽分析了政治上发展民主、经济上进行改革这两大方面任务的紧迫性。这与毛泽东《新民主主义论》中提出的“政治上自由”和“经济上繁荣”两大方面目标一脉相承，反映出中国共产党人在国家制度建设上的一贯理念和思路。

其三，提出建设新文化统治的“文明先进的中国”。这是中国共产党最早系统地提出在政治、经济变革的同时，进行文化变革和文化建设的主张。毛泽东在《新民主主义论》中分析了政治、经济、文化三者联动变革的关系。“问题是很清楚的，我们要革除的那种中华民族旧文化中的反动成分，它是不能离开中华民族的旧政治和旧经济的;而我们要建立的这种中华民族的新文化，它也不能离开中华民族的新政治和新经济。中华民族的旧政治和旧经济，乃是中华民族的旧文化的根据;而中华民族的新政治和新经济，乃是中华民族的新文化的根据。”^[13]664

上述三大方面构成人民民主共和国建设的结构性方案。至于它的实现过程，毛泽东强调采取两大步骤：“第一步，改变这个殖民地、半殖民地、半封建的社会形态，使之变成一个独立的民主主义的社会。第二步，使革命向前发展，建立一个社会主义的社会。中国现时的革命，是在走第一步。”^[13]6661945年4月，毛澤东在七大所作的政治报告《论联合政府》中，更具体地提出以全过程人民民主为特征的国家政权建设方案（包括政府产生方案）。“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。它是民主的，又是集中的，就是说，在民主基础上的集中，在集中指导下的民主。只有这个制度，才既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力;又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动。”^[14]1057

1945年7月1日，国民参政员黄炎培、褚辅成、冷遹、左舜生、傅斯年、章伯钧六人到访延安。根据黄炎培《延安五日记》记载，在六人将返重庆的前一天（7月4日），毛泽东邀请黄炎培、冷遹到他住所长谈，问黄炎培在延安所见所闻感觉如何。黄炎培发表了一个具有深刻历史概括力的“周期率”说：“我生六十多年，耳闻的不说，所亲眼看到的，真所谓‘其兴也浡焉，其亡也忽焉，一人，一家，一团体，一地方，乃至一国，不少单位都没有能跳出这周期率的支配力……中共诸君从过去到现在，我略略了解的了。就是希望找出一条新路，来跳出这周期率的支配。”^[19]对于黄炎培这一感言，毛泽东作了简明的回答：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”^[19]61这非常明白地表达了全过程人民民主的建设意向：“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈”，是一种全过程监督公共政权的取向;“只有人人起来负责，才不会人亡政息”，是一种人民全过程参与国家治理的取向。用民主来打破“历史周期率”，充分反映了中国共产党人国家制度建设的基本取向，表达了用“民主”的办法来解决历史上不断出现的“人亡政息”周期率的基本思路。据有关记载，“窑洞对”当天晚上，中央五大书记专门开会讨论研究“周期率”问题。

毛泽东在《新民主主义论》《论联合政府》和“窑洞对”中，比较完整地提出了国家民主制度建设的构想和实施步骤。新民主主义共和国的政治建设方案，成为我国全过程人民民主建设的理论起点。全过程人民民主首先是关于国家性质的一种界定，反映出“社会各阶级在国家中的地位”^[13]676;其次是对国家制度的一种选择，回答了“政权构成的形式问题”^[13]677。一国政治发展最为显性的地带，是其所形成的国家制度体系。全过程人民民主通过相应的国家制度型构获得支撑。

其一，全过程人民民主的政权制度——人民代表大会制度。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。这一制度是在长期革命斗争中根据巴黎公社和苏维埃制度原则，总结了革命根据地政权建设经验，又结合了现实情况后形成的。人民代表大会制度的重要特性是“人民性”，即“民主共和”的性质和全过程民主性，体现了包括工人、农民、知识分子等在内的广大劳动者的最大包容性，凸显了“以人民为中心”的国家性质。正如恩格斯在谈到工人阶级的国家形式时指出的：“如果说有什么是毋庸置疑的，那就是，我们的党和工人阶级只有在民主共和国这种形式下，才能取得统治。民主共和国甚至是无产阶级专政的特殊形式。”^[8]294

其二，全过程人民民主的政党制度——中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。中国共产党同各民主党派长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共，共同治理国家。中国新型政党制度孕育于民主革命时期，确立于中华人民共和国成立后，发展于党的十一届三中全会后的改革开放进程中，创新发展于中国特色社会主义新时代。“政党是现代政治特有的组织形式，但从另一种意义上说它又不是完全现代的制度。”^[20]自17世纪第一个政党产生算起，全球政党政治已有300多年历史。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是一种多个政党民主参政的全过程民主型政党制度。各民主党派、无党派人士通过不同渠道和平台，开展政治协商、民主监督和参政议政，在世界范围内提供了一种党际关系的新范式。

其三，全过程人民民主的其他制度——民族区域自治制度和基层群众自治制度。民族区域自治制度是在统一的祖国大家庭里，在国家的统一领导下，以少数民族聚居的地区为基础，建立相应的自治地方，设立自治机关，行使自治权，自主地管理本民族、本地区的内部事务，行使当家作主的权利。这一制度型构也是对单一制条件下我国国家幅员辽阔、政策效能存在实际落差这一客观现状的裨补。基层群众自治制度包括农村社区村民自治制度（建立村民委员会）、城市社区居民自治制度（建立居民委员会）和企事业单位民主管理制度（建立职工代表大会），这一制度型构最大的特点是尊重基层群众的首创精神，维护人民群众自治、参与民主治理的法理地位，容纳广泛的公民有序政治参与，成为实现全过程人民民主最为重要的基层制度支撑。

三、全过程人民民主的实践体系

全过程人民民主是一种发展型民主，本身具有建设发展的全过程性。全过程人民民主也是新时代我国政治发展的主要目标，它随着现代化建设的发展而发展。在全面建设社会主义现代化国家新征程上，践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主，要重点拓展其实践体系。

其一，推进全过程人民民主的民主制度建设。“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化。”^[16]168民主本质上是一种一定历史条件下的历史活动，它有两个发展难点：一是民主在空间和地域上的延展;二是民主在时间和不同环节上的贯穿，即实现其全过程性。正如列宁在《国家与革命》中谈到的：“在实际生活中民主制度永远不会是‘单独存在，而总是‘共同存在的，它也会影响经济，推动经济的改造，受经济发展的影响等等。”^[10]181全过程人民民主是以相应的制度体系作为功能性支撑条件的。全过程人民民主的实际效能，取决于具体民主制度体系的健全和发展水平。习近平总书记指出，要“用制度体系保证人民当家作主”^[21]。因此，健全民主制度体系是发展全过程人民民主的重要任务。在全面建设社会主义现代化国家新征程上，要进一步完善民主制度建设，维护和实现社会公平正义，推动和确保全过程人民民主在新时代的新发展。

其二，推进全过程人民民主的民主参与建设。没有参与，就没有民主。人民当家作主是全过程人民民主的本质。民主进入“代议”模式后出现的普遍现象，是轻则偏离人民的意愿，重则造成人民地位的实际旁落。中国特色社会主义全过程人民民主通过扩大公民有序政治参与，有效解决了民主“代议”模式本身存在的历史性难题。人民群众通过各种方式参与国家公共事务管理，成为全过程人民民主的一个重要特征。习近平总书记指出：“社会主义民主不仅需要完整的制度程序，而且需要完整的参与实践。”发展全过程人民民主是贯彻新发展理念，构建新发展格局，推动高质量发展，实现2035年远景目标的重要保证。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出：“保障人民依法通过各种途径和形式管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务”，“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”^[22]。这是全过程人民民主在公民参与上的要求。体现人民权力归属的民主参与和民主管理不应是间歇性的，而应是全过程性的。在全面建设社会主义现代化国家新征程上，要在各个领域进一步提升全过程民主参与、民主管理的质量，这是新时代我国民主政治建设的重要方面。

其三，推进全过程人民民主的民主协商建设。协商民主作为中国特色民主政治的重要形式，是“解决人民要解决的问题”的一种办法。中国特色民主协商的全过程性，弥补了人类远程民主的缺陷。古罗马政治家西塞罗在《论共和国》一书中谈到：“如果在一个国家里，同一事物对大家都有利，在这样的国家里最容易达到协和一致。由于利益的差异，某事物只对一些人有利，这便产生不协和。”^[23]这就产生了民主协商的需求。习近平总书记在中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话中指出：“协商民主应该是实实在在的、而不是做样子的，应该是全方位的、而不是局限在某個方面的，应该是全国上上下下都要做的、而不是局限在某一级的。”^[24]要推动协商民主广泛多层制度化发展，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商^[24]。推进民主协商的全过程建设，实现全领域、全过程覆盖，也是新时代推进全过程人民民主建设的一个重要方面。

其四，推进全过程人民民主的民主监督建设。全方位的民主监督，是发展全过程人民民主的内在要求。毛泽东在“窑洞对”中提出“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈”，就是一种全过程民主监督的视角。党的十八大以来，习近平总书记在许多场合强调“把权力关进制度的笼子”。习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话中强调：“坚决清除一切损害党的先进性和纯洁性的因素，清除一切侵蚀党的健康肌体的病毒，确保党不变质、不变色、不变味。”^[1]19-20实现这一目标，根本上是要强化对权力的全方位、全过程性监督。要“使监督体系契合党的领导体制，融入国家治理体系，推动制度优势更好地转化为治理效能”^[25]。没有监督，便没有正义。无论在维护社会公平正义方面，在着力解决发展不平衡不充分问题和人民群众急难愁盼问题方面，还是在推动人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展方面，都需通过强化人民民主监督，为实现第二个百年奋斗目标提供良好的政策环境和更强有力的制度保障。