有轨电车安全监管对策探讨—以上海松江为例

巢志红，丁霄霄

（1.上海市交通发展研究中心，2.上海交通规划设计研究院有限公司）

0 引 言

近年来，我国有轨电车发展迅速。截至2019年年底，我国内地包括沈阳、大连、长春、天津、上海等在内的16个城市的有轨电车已投入运营，共计30条线路，总运营里程417.4km。安全是发展的基础。现代有轨电车兼具城市轨道交通和地面常规公交的运行特点，该特点决定了有关普通机动车以及关于轨道交通的安全管理规定不能完全适用于有轨电车，政府部门需要根据有轨电车的运营特点开展针对性的监管。本文以上海松江有轨电车为例，在梳理松江有轨电车安全运行现状及安全管理现况的基础上，分析有轨电车安全监管的难题，同时借鉴其他城市有轨电车安全监管的经验，提出建设松江有轨电车安全监管体系的相关建议，为提升上海市乃至我国现代有轨电车安全监管工作水平提供参考。

1 松江有轨电车安全运行现状分析

1.1线路基本情况

松江区现代有轨电车示范线（以下简称“示范线”）由T1和T2两条线路组成，总长30.67km，设有46个车站。示范线基本采用路中敷设方式，采用半独立路权模式，仅部分路段预留混行方式。T1线、T2线初、近、远期均采用5模块车辆，最高运行速度为70km/h。

1.2安全运营现状

2019年，松江有轨电车共发生81起安全事件，其中，交通事故类34起，护栏物损类41起，冒进信号类2起，环境类3起，设备故障类1起。

① 事故（事件）类型分析。松江有轨电车目前发生最多的事故类型为有轨电车与第三方交通参与者碰撞的交通事故，其次是异物侵入有轨电车限界事故，最后是车辆与设备故障事故。2019年松江有轨电车共发生81起安全事故，其中异物侵入有轨电车限界事故占比42%，车辆与设备故障事故占比4%，有轨电车与第三方交通参与者碰撞交通事故占54%，见图1。

② 事故发生地点分析。目前，松江有轨电车事故的发生地点主要为道路交叉口、岔区及有轨电车正线区间。据统计，在2019年松江有轨电车发生的34起交通事故、41起轨道护栏被撞事件和3起社会车辆侵线事件中，有48%的事故的发生在交叉路口处，3%的事故发生在岔区，49%的事故发生在正线区间，见图2。

图2 松江有轨电车事故发生区域占比

③ 有轨电车系统安全性主要影响因素。有轨电车系统具有开放性，影响其安全性的因素大致分为四类，包括技术因素、人的因素、管理因素和环境因素[1-4]。在松江有轨电车2019年发生的81起安全事故中，由于人的因素导致的有78起、由于技术因素导致的有3起，分别占96%、4%，见图3。

图3 松江有轨电车事故影响因素

1.3 安全管理现况

上海申凯公共交通运营管理有限公司（简称“申凯公司”）是松江有轨电车的运营主体，承担松江有轨电车运营安全生产主体责任。松江区对松江有轨电车负有属地监管责任。

2 松江区有轨电车安全监管难题分析

2.1 政府安全监管缺乏针对性规定

目前，针对有轨电车的安全监管，国家、市、区层面均未出台专门的法规政策，有轨电车安全监管缺乏明确规定[5-6]。现阶段，针对有轨电车安全监管的主要做法是参照城市轨道交通或城市公共汽（电）车的既有管理规范执行。但不同文件之间，对于有轨电车的性质定位不统一，各层面现有相关规定对有轨电车安全监管工作的适用性不一。

① 国家层面。2012年12月，《城市优先发展公共交通的指导意见》对有轨电车作出明确定位：“现代有轨电车是大容量地面公共交通系统”；2015年5月，国务院新修订的《国家城市轨道交通运营突发事件应急预案》将适用对象扩大至“城市轨道交通”，包括地铁、轻轨、单轨、有轨电车、磁浮、自动导向轨道交通和市域快速轨道等；2018年7月，国务院办公厅发布《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》，将有轨电车纳入了城市轨道交通范畴；2019年5月，《城市公共交通管理条例（征求意见稿）》第二条提出：本条例所称城市公共交通，是指在城市人民政府确定的区域内，利用公共汽（电）车（含有轨电车，下同）、城市轨道交通系统和有关设施，按照核定的线路、站点、时间、票价运营，为公众提供基本出行服务的活动；2019年8月，交通运输部明确有轨电车的设施设备运行维护工作参照《城市轨道交通设施设备运行维护管理办法》执行；2019年10月16日，交通运输部印发《城市轨道交通行车组织管理办法》《城市轨道交通客运组织与服务管理办法》《城市轨道交通正式运营前和运营期间安全评估管理暂行办法》，有部分条款将有轨电车单独列出说明。此外，国家《城市轨道交通技术规范》（GB50490-2009）明确有轨电车属于城市轨道交通；《国民经济行业分类》（GB/T 4754-2017）明确城市轨道交通指城市地铁、轻轨、有轨电车等活动；中国城市轨道交通协会也将有轨电车归类为轨道交通的一种。综上，国家层面，相关文件倾向于将有轨电车的规划建设、行车管理、设施设备运行维护、突发事件应急处置工作参照轨道交通执行；强调城市公共交通发展与管理时倾向于参照公共汽（电）车进行管理。

②上海市层面。目前上海市层面虽在实际工作中倾向于将有轨电车纳入城市公共汽（电）车管理范畴，却未出台正式文件明确该定位。上海市地方标准《城市轨道交通安全运营评价标准》（DB 31/T902-2015）明确有轨电车属于城市轨道交通范畴，但上海市的政府规章《上海市轨道交通运营安全管理办法》及相关应急预案《上海市轨道交通突发事件交通保障应急预案》并未明确，两个文件的内容也较适用于全封闭轨道交通系统；同样地，《上海市公共汽车和电车客运管理条例》《上海市公共汽电车运营突发事件应急处置预案》也未明确有轨电车的适用性。

③ 松江区层面。就松江区层面而言，目前主要依据《松江区有轨电车管理暂行办法》及《松江区有轨电车营运服务规范（试行）》对有轨电车安全生产工作开展监督检查。《松江区有轨电车管理暂行办法》明确了安全保护区、运营服务、交通安全等管理规范以及相应的法律责任。《松江区有轨电车营运服务规范（试行）》包含了营运服务管理、营运设施管理、营运车辆和车载服务设施、从业人员服务要求、安全应急管理等内容。但松江区为行政区不具备立法权，无法形成具有法律效应的文件。目前松江有轨电车的相关管理工作均通过市交通委、市交警、区政府的协调会达成共识，相关文件以类似政府规章的形式出台，相比法制手段，该方式强制性、稳定性和明晰性存在较大差距，导致松江有轨电车安全监管工作在贯彻实施方面存在一定的局限性。

2.2 市、区两级安全监管工作衔接不畅

当前松江有轨电车日常监管及执法监管等工作等均缺乏针对性规定，存在监管职责有待理清、执法依据有待明确等一系列问题。

① 监管职责有待理清，监管难题有待破解。主体清晰、权责明确、上下联动、统筹有效、执法到位、运转高效的管理体制是实现松江有轨电车安全监管工作有效推进的必要条件。目前松江有轨电车的安全监管在市级与区级两个层面上，存在上下级沟通衔接不够顺畅、责任边界不够清晰的现象。就交通系统而言，最新的上海市交通委、松江区交通委的“三定”均不包含有轨电车的管理事项。有轨电车安全监管的归口部门不明，不利于松江有轨电车安全监管体系的建设。上海市公共汽（电）车和城市轨道交通运营安全监管组织体系分别如图4和图5所示。若参照公共汽（电）车，则由市交通委（含所属单位市道路运输管理局、市交通委执法总队）负责指导松江有轨电车的安全生产监督管理工作，由松江区交通委负责组织领导本行政区域内的有轨电车安全监管工作，相关委属单位负责具体实施本行政区域内的有轨电车安全监管，并按照相关规定实施行政处罚；若参照城市轨道交通管理体制，区交通委则不具有有轨电车安全生产执法权，需由市交通委（内设机构轨道交通处）、市交通委执法总队负责监管有轨电车运营单位的安全生产。由此可见，性质界定直接影响了松江有轨电车的安全监管组织体系，明确松江有轨电车的性质定位是理顺其管理体制、搭建安全监管体系、建立市区两级交通管理部门有效的工作配合和衔接机制的前提。

图4 上海市公共汽（电）车运营安全监管组织体系

图5 上海市轨道交通运营安全监管组织体系

② 监管执法依据不明，增加行政复议与诉讼风险。经分析，城市轨道交通和公共汽（电）车的执法监管在处罚事项、处罚力度、执法主体等方面存在着较大差异[7]，有轨电车执法监管需综合考虑各方面因素，选择性地参照城市轨道交通或公共汽（电）车适用的法律法规进行执法。但相关执法清单需要以政府规章乃至法规的形式予以明确，否则将存在执法标准与尺度不统一、执法依据权威性缺失、刚性不强等问题，导致行政执法部门面临着较大的行政复议与诉讼风险。轨道交通与公共汽（电）车在执法事项、处罚力度、执法主体等方面存在的差异包括[7-9]：

一是处罚事项上。根据不同行政相对人，轨道交通行政执法一般分为企管类执法、保护区执法和运营类执法三类，公共汽（电）车行政执法一般包括企管类执法和运营类执法。相比于公共汽（电）车，轨道交通具有造价高、相关设施设备对其系统制式影响大、有独立路权等特点，因此轨道交通针对施工单位、安全保护区、行车空间专门设立了处罚事项。且由于轨道交通具有地下运营环境独特、人员流动量大、一旦发生事故社会影响较大等特点，因此轨道交通更加重视乘客管理与安全保障；相比于轨道交通，不同线路、区域的公共汽（电）车由不同公交企业经营，因此公共汽（电）车在经营权方面专门设立了处罚事项。

二是处罚力度上。轨道交通作为多专业复杂集成的联动系统，设施设备的安全可靠对于保障运营安全至关重要，因此相比于公共汽（电）车，轨道交通对于设施设备、安全保障的处罚力度更大。

三是执法主体上。本市轨道交通企管类执法、保护区执法的执法主体为市交通行政管理部门及受委托的市交通行政执法机构；运营类执法事项由被授权的轨道交通企业负责实施。本市公共汽（电）车企管类执法的执法主体为市区两级交通行政管理部门及相应的交通执法机构；运营类执法事项由公安机关负责。

3 松江有轨电车安全监管体系建设建议

3.1 转变有轨电车安全监管思路

① 从依靠行政手段向依靠法律手段转变。为规范松江有轨电车安全监管工作，切实保障运营安全，必须由从依靠行政手段向依靠法律手段转变。一是要坚持依法监管的基本原则。坚持权责法定、依法行政，法定职责必须为，法无授权不可为，严格按照法律法规规定履行监管责任，规范监管行为，推进安全监管法治化、制度化、规范化。二是要加快推动有轨电车安全监管立法。有法可依是依法行政的前提。针对当前有轨电车政府安全监管缺乏针对性规定、市区两级安全监管工作衔接不畅的现状，有必要以政府规章乃至法规的形式明确安全监管职责和监管事项、厘清监管事权。

② 从关注区级层面向构建协同监管格局转变。建立责权明确、协调一致、高效运转的市、区两级有轨电车安全监管体系是有轨电车安全监管工作有序推进的重要保障。一是要明确“市级指导、区级统筹、以区为主、单位负责”的基本原则。市层面要在明确松江有轨电车安全监管归口管理的基础上，加大对松江区有轨电车安全监管工作的指导。区层面要在市层面的指导下，加大对有轨电车安全监管的力度和深度。二是建立衔接高效、运行顺畅的工作机制。强化市、区两级、横向部门之间的沟通联系，加强“上下联动”，强化“左右协同”；强化市场主体责任，督促市场主体在安全生产方面加强自我监督、履行法定义务；发挥社会监督作用，畅通群众监督渠道。

3.2 完善有轨电车安全监管体系

① 由市层面推动全行业统一认识。针对由于现代有轨电车兼具轨道交通和地面公共汽（电）车性质，造成的实际管理中责任界定模糊问题，建议由市层面出台指导意见，推动全行业对有轨电车形成统一认识。由于有轨电车在设备制式、保护区管理、行车组织模式上与轨道交通一脉相承，而其客运组织模式、运营安全性特点则更接近于常规公交，因此，建议将有轨电车归入城市公共汽（电）车管理范畴，同时针对有轨电车具有的轨道交通系统特征，参考相关轨道交通管理规定，对有轨电车做“特别规定”。特别规定应包含：有轨电车保护区、通行规定、特殊设施设备管理规定、安全检查、法律责任等。

② 构建有轨电车安全监管责任体系。一是由市层面明确有轨电车安全监管适用的管理体制。在管理体制上，有必要由市层面明确市、区两级行政管理部门的安全监管职责，破解有轨电车安全监管权责不清的问题。二是实施松江有轨电车安全生产责任清单制管理。依据法律法规和“三定”，全面梳理各级政府、行业监管部门的有轨电车安全监管事项，明确监管主体、监管对象、监管措施、设定依据、处理方式等内容。将有轨电车安全监管责任和工作要求落实到单位及责任人，尽职照单免责、失职照单问责。同时，结合安全监管实践，发现松江有轨电车安全监管工作中有责无权的情况、权责缺失的环节，积极向上级政府部门提出权责调整的需求与建议，形成政府重视，各部门密切配合的大好形势，推动松江有轨电车安全监管责任体系的不断优化。

③ 提升安全监管规范化、法制化、专业化水平。一是编制《松江有轨电车安全监管工作责任规范》健全责任考核机制，实现安全监管工作的规范化。二是在大量积累安全监管实践经验的基础上，将其中行之有效的各项制度上升到法规层面予以认定，出台《松江区有轨电车安全监管办法》，实现安全监管工作的法制化。三是提升安全监管专业化水平。一要加强监管能力建设，加快建设高素质、职业化、专业化的监管队伍。二要强化专业力量支持，依托行业协会专家资源，建立松江有轨电车安全管理专家库，为有轨电车运营安全管理及应急管理工作提供专业技术力量支撑。三要强化机制保障。建立松江有轨电车安全联席会议制度，以联席会议为平台，定期开展工作交流。四要健全应急管理体系。搭建市级、区级、企业级三级应急预案体系，建立突发事件预警机制，通过开展有轨电车突发事件应急演练加强安全教育，构建全民应急工作格局，提高应急救援能力。

4 结 语

目前，松江有轨电车安全监管工作面临着诸多困难和问题，与有轨电车快速发展的形势不相适应。法律责任不完备，则管理制度难以有效落实；监管主体不明确，则制度落地缺乏有力抓手；管理体制机制不完善，则各层级各部门间监管联动缺乏有效依托。随着开通运营的线路增多、运营规模的增长、客运量的攀升，有轨电车安全监管的难度会越来越大。因此，建议在积累行业安全监管实践经验的基础上，从明确有轨电车安全监管的内涵、构建有轨电车安全监管责任体系、推进安全监管工作规范化、法制化、专业化等方面稳步推进构建现代有轨电车安全监管体系。