耕地后备资源调查与评价的思考

李 先

吉林省国土资源调查规划研究院，吉林 长春 130061

0 引言

耕地后备资源是耕地的重要储备，全面查清耕地后备资源，可以摸清家底，对于粮食生产、耕地保护、生态文明建设，具有非常重要的现实意义。

1 耕地后备资源现状

我国未利用地资源丰富，但作为耕地后备资源，适宜开发的土地却非常稀少。在土地很少的开发过程中，由于缺乏相应的保护措施，生态环境保护意识薄弱，部分未利用地土地资源被大量盲目开发利用、过度开发，导致生态环境遭到破坏，严重影响土地可持续利用,耕地后备资源开发压力很大。

2 耕地后备资源调查评价的原则

耕地后备资源调查评价对象不是区域内所有土地，只是研究区域内的耕地后备资源，然后依据原则进行宜耕土地等级划分。

为科学、准确地评价耕地后备资源，应遵循以下三条原则：

第一限制性：根据《全国耕地后备资源调查评价技术方案》，结合本地区耕地资源基本情况，从生态环境、立地条件、气候条件、区位指标等4个方面选择评价指标，具体11项评价指标。详见表1。

采取此种方法进行评价，11项参评指标中有任一指标项不满足宜耕条件，将该单元划分为不宜耕的耕地后备资源。参评指标都适宜耕种，划分为耕地后备资源。

第二适宜性：在保护和改善环境的前提下，充分考虑适宜性，注重生态效益、经济效益和社会效益，根据区域特点，有针对性地选择开发和利用，满足生产建设和国家级耕地后备资源开发的需要。

第三便利性：应该考虑目前开垦技术条件下是否具有经济可行性，开发中水源状况、地质状况、改造难易程度、水源情况等，均对开垦及建成后的耕地产生影响。

3 耕地后备资源调查评价的技术方法

按照自然资源部《全国耕地后备资源调查评价技术规定》、《全国耕地后备资源调查评价工作方案》、《农用地质量分等规程》和《全国耕地后备资源调查评价技术方案》和各地区具体实施细则(吉林省自然资源厅《吉林省土地资源调查评价实施细则》)要求，根据已掌握的土地资源利用状况和水资源供给的情况，内外业结合，以年度土地变更调查后数据库中的土地利用现状图为工作底图，先在室内根据土地详查及土地变更调查资料在工作底图上勾绘图斑并填写可开垦土地和可复垦土地调查表格，再进行实地调查，最后将调查表的内容输入计算机并进行汇总。调查的同时，根据耕地后备资源所处位置和环境状况、供水情况及土壤条件等因素，进行土地适宜性综合评价。耕地后备资源调查评价技术路线见图1。

图1 耕地后备资源调查评价技术路线图Fig.1 Technical roadmap for investigation and evaluation of cultivated land reserve resources

4 耕地后备资源开发利用的思路

4.1 梯次开发，系统规划

应站在国家粮食安全、生态安全和生产安全的角度，依据耕地后备资源的质量、开发的难易程度和开发的经济、技术投入和成本回收的年限及基层的参与积极性，梯性、有序开发，在土地利用总体规划中明确土地开发的目标和项目区，编制土地整治规划，详细设计项目区、开发的重点工程及生态效益、社会效益和经济效益分析，科学引导耕地后备资源的开发 。

4.2 立足地方，分而治之

耕地后备资源开发应因地制宜。

耕地后备资源重点开发区应是区域内部最适宜进行耕地后备资源开发的重点区域，生态环境现状良好，开发基础与开发条件好，开发优势度好，开发强度高，耕地后备资源的开发不影响区域生态功能与生态环境质量。

耕地后备资源允许开发区是区域内部较适宜进行耕地后备资源开发的区域，生态环境现状稳定，没有明显的生态环境问题，开发基础与开发条件较好，开发优势度相对较好，开发强度适中，耕地后备资源的开发对区域主体生态功能的发挥没有明显的负面影响。

耕地后备资源限制开发区是区域内部勉强可以进行耕地后备资源开发的区域，具备必要的开发基础与开发条件，但是这些区域生态环境具有一定的敏感性与脆弱性，其开发易导致生态环境退化。因此这类地区可以进行耕地后备资源的开发，但是需要对开发方向和开发强度进行限制，以防出现生态环境退化问题。

耕地后备资源禁止开发区是区域内部不适宜进行耕地后备资源开发的区域，主要包括具有重要生态功能的区域、对区域生态安全格局具有关键作用的区域、生态环境非常敏感或脆弱的区域等。

4.3 适时监测，信息管理

为适时适地对耕地后备资源进行监管，应建立定点采样监测制度，监测耕地后备资源的质量变化，落实到具体地块和图斑上，对已开发、已复垦和待开发、待复垦的土地建立空间数据库和属性数据库，构建耕地后备资源管理数据库，利用数据库的数据，分析其质量变化、对周边生态环境的影响、土地经营规模、对粮食产量的影响、不同经营规模对土地整治的要求和不同土地流转对耕地经营模式的影响，进而提出适合区域耕地后备资源管理的模式。

4.4 适时监测，信息管理

一些地区生态环境相对脆弱，年际降雨分配不均，水土流失仍是威胁耕地后备资源开发的主要限制因素。为适时适地对耕地后备资源进行监管，应建立定点采样监测制度，监测耕地后备资源的质量变化，落实到具体地块和图斑上，对已开发、已复垦和待开发、待复垦的土地建立空间数据库和属性数据库，构建耕地后备资源管理数据库，利用数据库的数据，分析其质量变化、对周边生态环境的影响、土地经营规模、对粮食产量的影响、不同经营规模对土地整治的要求和不同土地流转对耕地经营模式的影响，进而提出适合区域耕地后备资源管理的模式。

4.5 创新模式，提高质量

耕地后备资源的开发是实现耕地总量动态平衡的一项重要措施，根据县域内的地域差异，存在限制因素的差异，研发、创新开发模式，比如经济相对落后的乡镇，应属于“农业生产条件与扶贫开发”区域，申报重大项目区，争取国家资金、地方配套和民间投资共同开发，研创耕地后备资源开发的新模式，实现生态安全和生产安全。在经济相对发达、耕地后备资源类型开发难度相对小的乡镇，开发的主要任务是建设高产稳产基本农田，确保粮食安全，提高县域粮食主产区的质量，发展农副产业，延长产业链条，提高本地区的经济发展质量和城镇化水平。