关于排污许可制度发展现状及与环保相关管理制度有效衔接的能效探讨

华淑艳

（广东智环创新环境科技有限公司，广东 广州 510045）

1 前言

建设项目从投产前、建设期、运营期、退役期整个生命周期依据不同法律、法规需执行多项环保管理制度，如图所示，其中环境影响评价、竣工环境保护验收、排污许可制度、环保税等几项环保管理制度较为重要。但是目前建设项目各项环保制度相对独立，为企业提供的环保管理信息片段化。本文结合近几年出台排污许可相关环保制度、规范文件，简述排污许可制度的历史沿革及发展现状，并总结了近几年排污许可制度落实情况，分析与其他主要环保管理制度的有效衔接情况，并研究环保“放管服”环境下，多项环保制度相互融合后对企业环保管理的整体能效。总体而言，各项制度融合衔接减轻了企业负担，是完善污染源管理的重要举措。

2 排污许可制度历史沿革

排污许可制起源于欧美国家，在我国也已有三十多年的发展历史[1]，是我国环境管理中的重要制度。排污许可证制度于1989年出现在第三次全国环境保护会议上，且在当时被确定为环境管理的基本制度之一[2]。排污许可证制度建立以来，我国开始实施排污许可证试点工作，经验的积累使排污许可证制度不断完善和优化。早期实践结果表明，还存在许多问题，比如制度定位不明确、责任落实不到位、监管效果不明显等，导致排污许可制度在环境管理中发挥的能效作用不明显[3]。

“完善污染物排放许可制”在十八届三中全会上被纳入到《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，在不断发展过程中，不同的规章制度得到了明确与完善，并提出排污许可制覆盖的排污单位全部固定污染源排放管理的许可制理念，同时再次明确“排污许可制度”在改革生态环境保护管理体制中重要地位。

2014年4月24日，我国修订了《中华人民共和国环境保护法》（2014年修正版）并提出，国家依照法律规定实行排污许可管理制度，同时排污单位运营过程中涉及排放污染物的，需要进行排污许可管理，严格按照国家及地方规范开展申报工作，持证排污。排污许可制正式在环境领域法律中确立其行政许可制，推动企业从被动治理，转向主动防范。

2015年，完善污染物排放许可制被正式载入《生态文明体制改革总体方案》中，旨在全国建立起行之有效的企业排放许可制，对排污单位的全部固定污染源进行全覆盖，严禁排污单位不按照证排污、无证排污。同时，确定环境管理制度改革的核心是排污许可制度的完善，建立统一管理平台，一证式管理。

2016年11月10日，国务院办公厅制定《国务院办公厅

4.2 与总量控制制度有效衔接

4.2.1 许可排放量、总量控制指标方面做到两者统一

颁布的各行业排污许可申请与核发技术规范中均规定，根据国家或地方污染物排放标准按照从严原则确定许可排放浓度。依据总量控制指标及排污许可申请与核发技术规范规定的方法从严确定许可排放量，排污单位如果是在2015年1月1日（含）后取得环境影响评价审批意见的，申请排污许可证时需要考虑环境影响评价文件和审批意见要求。综上，排污单位的许可排放量需结合环评、总量、排污许可核算三者取其严。

4.2.2 健全排污单位总量控制制度

第一，总量控制指标不断扩展到影响环境质量的主要污染物，如COD、氨氮、重金属、颗粒物、SO2、NOX、VOCs。第二，通过排污单位申请排污许可证污染物排放许可量控制污染物排放总量。第三，已将污染类的各行业纳入排污许可范围，许可的范围覆盖所有固定污染源。通过实施排污许可制，落实排污单位总量控制要求，调整了单纯以行政区域为单元分解总量指标的方式，改变了总量减排核算考核办法，逐步向排污单位总量控制调整，建立由下向上的排污单位总量控制制度，由排污许可证确定排污单位总量控制指标，使总量控制的责任回归到排污单位，由排污单位承担对其排放行为后果。

4.3 与竣工环保验收制度有效衔接

4.3.1 排污许可证是竣工环保验收工作的前提

《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》（国环规环评[2017]4号）中规定，排污许可证分类管理名录规定应当取得排污许可证的排污单位未取得的，不得对其项目配套的环保设施进行调试，进而不能对其项目进行环保设施竣工环保验收工作。

4.3.2 环保验收为排污许可后续监管提供基础信息

《排污许可管理办法（试行）》中提到，竣工验收报告中与污染物相关的主要内容，应当记载在当年排污许可证年度执行报告中。

4.4 排污权交易的有效衔接

《国家环境保护“十二五”规划》明确要求“健全排污权有偿取得和使用制度，发展排污权交易市场”。排污单位申请的排污许可证中载明主要污染物排放总量，排污单位取得的合法排污总量若超出其排放总量可通过交易获取指标量，这就使得其成为排污许可证与排污权交易两项管理工作的交叉点。企业通过交易获取的指标量是预期排放量，目前，尚无健全法律法规将其纳入企业排放污染物的合法依据，行政许可排放量与交易指标量如何衔接，有待国家进一步出台管理文件明确其细则。

4.5 与环保税的有效衔接

4.5.1 环保主管部门和税务机关建立涉税信息共享平台和工作配合机制

自2018年环保部颁布并实施《中华人民共和国环境保护税法实施条例》，实行环境保护费改税，进一步强化环境保护制度建设，强制征收产生大气污染物、水污染物、固体废物和噪声的企业环境保护税。税务部门登陆排污企业全国排污许可证管理信息平台，共享主要在排放大气污染物、水污染物的企业排污数据，为环保税的征收奠定基础。

4.5.2 有效衔接，促进企业环保制度有效落实

企业申请的排污许可制载明自行监测、许可排放浓度、排放总量等信息，能起到引导企业诚信申报、诚信纳税的作用；而环境保护税对应税水、大气污染物主动减排情形的税收设计减或免税费，纳税人排放应税水污染物、大气污染物的浓度值低于地方、国家规定的排放标准限值30%的，按75%征收环境保护税；纳税人排放应税水、大气污染物的浓度值低于地方、国家规定的排放标准限值50%的，按50%征收环境保护税，以上两项规定也会激励企业主动防治和减排，客观上助力于排污许可制度“按证排污”的落实。

4.6 与环境统计有效衔接

环境统计数据是客观反应环境状况及环境保护工作情况的基础数据，为环境决策、规划和管理提供科学依据，是环境管理的基础工作。随着环境管理精细化程度的提高，环境统计的作用也越来越明显。

在全国排污许可证管理信息平台投入使用前，环境污染底数和环境容量基数不清，有些地区的环境统计数据与排污收费等其他环境数据存在不一致，甚至差异很大。自排污许可管理平台建成并逐步完善，全国实行统一收集、存储、管理基础信息、数据，核发全国统一的排污许可证编码，实现各级联网、数据集成、信息共享，汇总一个企业一套固定源污染物排放数据，作为环境统计、环保竣工验收、环境保护税、排污权交易等环境管理制度的统一数据来源。排污许可制度的落实，加上相关法律制度保障，会使固定污染源污染物排放数据真实、及时，这将成为环境统计等环境制度的统一基础数据。

5 结论

总之，排污许可制度的申请与核发、平台创建等前期工作相对完善，衔接了前期的环境影响评价制度，中期融合了竣工环保验收、总量控制制度，后期为环保税、排污权交易、环境统计等环境管理提供统一的排污数据，减少排污单位重复申报，减轻排污单位负担，提高管理效能。但是后续排污许可制度事中事后监管还需各地出台实施细则，指导环保执法部门加大执法力度，根据环保部门技术力量及人员配置情况适当引入第三方技术机构，协同定期或不定期开展线上与线下排污许可执行报告抽检，为固定污染源与重点排污单位后评价管理制度进一步协同融合奠定基础。