全民所有自然资源资产负债表编制中土地资源价值核算体系构建

王艳利，杜春苗，宁卫远

(1.河南省地球物理空间信息研究院，河南 郑州 450009； 2.河南省地质物探工程技术研究中心，河南 郑州 450009)

改革开放以来，城市化、工业化的快速发展带来了自然资源被过度消耗和损害，自然资源过度消耗和生态环境的破坏已经严重制约着中国经济的可持续发展。除了企业环境责任缺失，我国政府对自然资源管理不善，一味以地方GDP衡量政府工作绩效，必然带来政府自然资源管理的失灵，自然资源和环境保护成效较差。在此背景下，2013年11月，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计”。《深化党和国家机构改革方案》提出，由自然资源部统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，是国有自然资源资产的“看门人”，且赋予“编制全民所有自然资源资产负债表，拟定考核标准”的职责，对我国资源环境保护和社会经济发展将产生深远影响。

自然资源资产的价值核算是自然资源负债表编制的一个重要环节，只有厘清全民所有自然资源的数量、质量、价值及其变化情况，才能履行好“看门人”职责，保障全民所有自然资源所有者权益的有效实现。土地资源是自然资源最基础、最重要的类型之一，具有自然功能属性和社会功能属性。本文以M县全民所有土地资源资产价值核算体系构建为切入点，探索在县级层面开展全民所有土地资源资产价值核算的可行性。

1 自然资源资产负债表中的土地资源价值核算体系构建思路

1.1 概念界定

(1)全民所有土地资源范围界定。“三定方案”规定，自然资源部履行全民所有土地、矿产、森林、草原、水、湿地、海洋等自然资源的所有者职责。因此，全民所有自然资源资产负债表核算内容主要包括以上7类自然资源资产。土地资源是其他自然资源的重要载体，在空间上与其他自然资源存在交叉。因此在进行各类资源的核算前，需界定好各类资源的核算范围，以避免空间交叉重叠引起的重复核算。全民所有土地资源首先从权属性质上限定了核算对象，为避免重复核算，全民所有土地资源主要指地面尺度上的各土地利用类型，而不包含地上尺度的林木、草等空间物质资源及地下的矿产资产等。

(2)全民所有土地资源资产的概念界定。土地资源是地球表面的陆地部分，全民所有土地资源是经人类发现、确定所有权归属为全民所有的部分。资源要转化为资产，必须要实现其价值。土地资源转化为土地资源资产的过程，也是其价值实现过程。随着人类社会的不断进步，市场交易的频繁，土地的资产属性日益显著。土地资源资产价值主要包含经济、社会和生态三方面价值。

1.2 全民所有土地资源资产核算思路

自然资源资产核算主要分为实物量和价值量的核算。先分类后综合，先实物后价值、先存量后流量，已成为国内外自然资源资产评估和自然资源核算的共识[1]。关于实物量与价值量的核算原则，朱道林认为自然资源资产核算的内容应以实物量核算为主、价值量核算为辅[2]，自然资源资产的价值量核算应遵循可市场化的原则。国内对土地资源资产的研究相对较多，主要集中在具有自然、经济、社会等多重属性[3-4]。此次研究核算思路如图1所示。

图1 全民所有土地资源价值核算体系构建思路Fig.1 Thoughts on constructing the value accounting system of land resources owned by the whole people

(1)土地资源经济价值核算。市场比较法、收益还原法、成本逼近法、剩余法、基准地价系数修正法等均是较为成熟的土地经济价值评估方法，在具体核算过程中应充分考虑数据获取的难易程度。对于土地市场活跃、交易数据易获取的情况多选用市场比较法，对于租赁市场活跃且租赁收益易于获取的情况选用成本逼近法。我国目前土地市场的价格体系主要有基准地价、交易地价、监测地价等。基准地价反映区域平均价格；交易地价最能反映土地实际的价值，但以县级作为核算单元，存在年度交易样点较少的问题；监测地价目前仅覆盖全国106个主要城市的国家监测和多个省份的省级监测。综上，就我国目前的地价体系情况而言，基准地价覆盖面最广、最易获取，若进行大范围的价值核算，基准地价更具有可行性。

(2)土地资源生态价值核算。土地生态价值的核算主要包括土壤保肥、防风固沙、固碳释氧、维护生物多样性、调节气候等方面。目前已有较多分别针对耕地、森林、草地等具有高生态价值的地类生态价值核算的研究。

在耕地生态价值核算方面，多数评估方法都是借用资源环境价值核算的方法，如成本替代法、旅行成本法、意愿评估法等多种评价公共品属性、环境价值的方法[5]。森林生态价值核算较耕地方面更为成熟，林业部门制定了行业标准《森林生态系统服务功能评估规范》(LY/T 1721—2008)。赵同谦等[6]建立了13项功能指标构成的森林生态系统评价指标体系；肖强等[7]利用市场价值法和生产成本法等，定量评价重庆市森林生态系统服务功能的经济价值。草地生态价值核算方面，除常用的成本替代法、市场价值法，也有利用遥感数据进行定量分析并利用GIS进行估算[8-9]。

耕地、森林、草地均有相关的核算方法，但在全民所有土地资产生态价值核算过程中，为了各生态地类能够统一量化，相互比较，需构建统一的生态服务评价体系，并在同一方法下进行核算。目前使用较多的是谢高地根据我国实际情况制定的生态服务价值当量因子法[10]。

(3)土地资源社会价值核算。各个地类的土地资源均有其社会价值，如耕地保障粮食安全、保障农民就业等，林地提供旅游观光娱乐价值，工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、交通运输用地这四类建设用地提供就业机会，水域及水利设施用地提供防洪抗旱价值等。目前针对各地类均有相应的社会价值量化方法的研究，如以城镇居民养老保险金作参考，对城乡居民收入进行修正，用耕地还原率还原耕地对农户的社会保障价值，以林业在岗职工年平均收入及参照已有研究成果中林业单位面积提供的就业机会数对林地的社会价值进行估算等。现有研究对于各个地类社会价值难以用统一的标准进行衡量。因此，全民所有自然资源资产负债表中的社会价值核算应以定性化指标为主，定量化计算仅作为探索研究。

2 实证研究

M县位于河南省东部，地处豫东平原东北部，黄河大冲积扇南翼。近几年经济社会发展较快，土地变化迅速，土地资产升值较快，而且兼有矿产资源和森林湿地资源，适合作为典型研究区。在以上分析的基础上，本文以M县实际情况为例，构建M县全民所有土地资源资产负债表价值核算体系。

根据全民所有自然资源资产负债表编制的需求，前往M县自然资源局、统计局、人社局、房管局、农业农村局等部门搜集相关数据。根据资料收集情况，M县可收集到的与全民所有土地资源价值核算相关的数据包括：年度土地变更调查数据库成果、城镇建设用地基准地价成果、社会经济数据、主要农产品单位面积产量数据、社会保障数据、公租房人均年住房租金补贴数据及农产品成本收益资料。基于可收集资料与现有各类价值核算方法，对各类用地的价值水平进行合理评估并进行相关价值量的核算。M县全民所有土地资源价值核算构建的方法体系见表1。

表1 M县全民所有土地资源价值核算体系Tab.1 Value accounting system of land resources owned by the people in M County

2.1 M县全民所有土地经济价值核算

M县农用地基准地价评估工作尚未开展，农用地暂选用收益还原法进行价值核算。以统计年鉴中的农业总产值中分离出耕地、园地、林地的总产值作为其总收益值。耕地以青苗费、机械费用、农药费、人工费等作为总支出；林地以人工费作为总支出；园地以化肥费、农药费、人工费等作为总支出。农用地土地还原率的取值采用经济合作与发展组织(OECD)提出的复合贴现率通常确定为80%[11]。

M县全民所有建设用地采用基准地价修正法进行核算，主要进行期日修正、区域修正及用途修正。期日修正采用社会经济数据中的居民消费价格指数进行修正；区域修正主要根据具体用地类型选用相应的区域修正因素进行修正，如人口密度、道路通达度、配套设施条件、周围土地利用类型等指标；用途修正主要针对基准地价没有覆盖的用地类型，根据相应用途进行系数转换修正。

2.2 M县全民所有土地生态价值核算

M县全民所有土地生态价值核算主要参照谢高地等的研究成果。将单位面积农田生态系统粮食生产的净利润作为1个标准当量因子的生态系统服务价值量，其他生态系统的服务价值以此为参照标准。在无人力投入条件下，自然生态系统提供的经济价值是单位面积农田生产服务价值的1/7[12]。此次以M县主要农作物小麦、玉米、大豆的播种面积、产量以及相对应各作物全国平均价为基准价，确定研究区农田生态系统单位面积生产生态服务功能的经济价值。结合中国不同陆地生态系统生态服务价值当量因子表和土地利用类型面积，对M县生态服务价值进行核算计量。

2.3 M县全民所有土地社会价值核算

对M县全民所有土地的社会价值核算体系构建，仅作相关探索。根据各地类实际用途，主要有粮食安全价值、就业保障价值、旅游观光价值等。

(1)粮食安全价值。粮食安全价值是保障人们温饱的，可用最低生活保障金额来衡量。依据可持续发展的观点，参考沈娜等[13]的方法，M县全民所有耕地的粮食安全价值可表示为：

(1)

式中，Ba为人均年最低生活保障金额；m为耕地资源供养的人口，即全县人口；R为土地还原率；S1为全民所有耕地面积；S为全县所有耕地面积。

(2)就业保障价值。农业人口以农业活动收入为主，农用地是农业人口的就业保障。研究参考城镇居民失业保险制度，以城乡居民收入差异为修正依据，测算耕地资源就业保障价值[14]。

(2)

式中，E为耕地资源就业保障价值；P1为农村居民农业人均年生产性纯收入；P2为城镇居民人均年可支配收入；Z为政府为城镇居民提供的年失业保险金；L为全县人均耕地面积。

(3)旅游观光娱乐价值。M县旅游观光娱乐价值主要参考王舒曼等[15]的研究成果，林地给人们提供的舒适性价值替代林地旅游观光娱乐价值，为1 520元/hm2。

(3)

式中，Y1为指林地资源的舒适性价值；Ya为全国舒适性价值的平均值，0.152元/m2；S3为全民所有林地面积。

3 结论及建议

本文主要从自然资源资产负债表编制的难点与重点问题入手，对其中的土地资源进行核算研究。在土地资源价值核算体系构建过程中，首先，充分考虑了核算内容的完整性、合理性和科学性。从完整性上来说，核算内容包括经济、社会和生态价值三类属性。从合理性上来看，经济价值通过收益还原法和基准地价修正法进行估算，生态价值从土壤保肥、防风固沙、固碳释氧、维护生物多样性、调节气候等方面来反映，社会价值通过粮食安全价值、就业保障价值和旅游观光价值体现。从科学性上来讲，在价值核算的过程中所选取的各个指标充分考虑了其与土地价值的关联程度。其次，核算过程尽量保证简单易行，能够促进大范围的复制和推广，为全省自然资源资产负债表研究提供理论基础。最后，体系构建后的核算成果可以更直观地展示自然资源家底，为政府针对自然资源、环境和经济发展制定综合决策提供参考依据。

全民所有土地资源经济价值核算方法多样，在实际应用过程中，应根据各地现有基础数据情况进行相应核算方法的选择。但各地基础数据参差不齐，各类参数设定主观性过强，缺乏统一的口径和标准，将会导致各地的价值评估结果无法纳入一致进行比较。未来应针对不同的数据基础及不同评估条件，制定较为规范的评估体系与方法并设定相关参数，以减少因主观性过强给评估结果带来的不确定性。同时，应在国家层面或省级层面统一相关数据基础，完善价格体系，使核算结果在全省范围具有可比性。

在价值核算过程中，全民所有土地资源生态价值及社会价值的内涵还没有统一的标准，需对其核算方法及在全民所有自然资源资产负债表中的具体展现形式作进一步探索。