合规管理：现代公司治理内在需求

◎ 文 《法人》特约撰稿 赵瑜

“法治是最好的营商环境。”在合规的法律日趋严格、政府执法力度明显加大的情况下，合规管理不仅是依法治国方略、依法治企的要求，也是企业自身的内需。

国务院国有资产监督管理委员会（以下称“国资委”）要求企业着力强化依法合规经营，健全依法决策机制，防范法律风险，确保各项改革措施于法有据；同时要求合规工作纳入法治央企建设总体战略，紧密围绕央企经营活动重点，依托法律工作管理体系，协调现有企业管理机制。近些年，中国企业特别是国企的法律合规工作在不断地探索，稳步推进。

合规管理的本质

合规管理是企业通过相关的管理制度，使企业达到合规状态的过程。具体到合规管理制度中，表达的是企业对法律、规则或准则的遵守。在我国确立合规管理制度较早的是证券、金融和保险行业。

合规管理最本质的特征在于其是企业针对规制行为发展出来的管理制度。从公司经营管理制度角度而言，在公司内建立合规管理制度的首要出发点是为了提升公司治理水平、规避经营风险和提高管理绩效等内生的原因。然而，实践中合规管理被不同主体赋予了不同的功能。对国际、国内的公司合规管理现状进行考察后发现，虽然我国公司全面合规管理的制度路径尚不明确，但各行业、各类型的公司客观上已面临着来自行业监管机构、行政执法机关、司法机关等多主体的直接强制性要求、间接的执法压力或激励措施，迫使其不得不考虑建立相应的合规管理制度。

企业逐步认识到合规管理作为一种公司治理工具，不仅是应对外部监管所必须采取的措施，同时，更可以适用于大公司模式下公司的管理。二十国集团（G20）/经合组织（OECD）制定的《公司治理原则》就在公司董事会应当履行的关键职能中，明确要求“确保适当的管理控制系统到位，特别是风险管理系统、财务和经营控制系统，以及合规系统”。其中，合规计划须涵盖反贿赂、反腐败、证券法、竞争法和安全工作条件的法律，以及其他可能适用的法律，包括有关税收、人权、环境、欺诈和洗钱的法律。《OECD跨国企业准则》中也要求跨国企业制定和采取适当的内部控制、道德与合规方案或措施，以打击行贿、索贿和敲诈勒索行为。其中，合规方案又包括了制度建设、企业宣传、信息披露等要求。合规管理已成为世界范围内各国企业普遍采用的经营管理制度的一部分。

合规管理的政策体系

合规管理体系是公司开展合规管理工作的基础和起点。合规管理所面对的规制行为多样性，导致了不同行业、不同时期的公司合规管理体系要求不完全一样，有时差异甚至很大。但各国际组织、各国政府仍尝试就不同类型的合规管理体系归纳出其最普遍性要素，使不同公司可以根据自身需要进行合规管理体系建设。

1997年，经济合作与发展组织（OECD）成员国达成了《OECD反对国际商业活动中向海外政府官员行贿行为公约》。此公约的附件二《内控、道德与合规最佳实践指南》，从合规管理的授权、适用、审查、评估等方面，对公司防止海外贿赂的合规管理体系提出12条要求。该指南成为发达国家大型跨国企业在商务活动中共同遵守的合规管理标准，各国均在此基础上制定各自的合规指引或指南。

亚太经济合作组织（APEC）的《亚太经合组织高效率公司合规项目基本要素》则将反腐败的合规项目基本要素归纳为11项，包括“开展风险评估”“管理层的全力支持和参与”“制定和遵守书面的公司行为准则”“建立合规管理组织架构”以及尽职调查、激励、惩罚等。

此外，标准化组织针对反贿赂出台了专门的合规管理体系标准。如国际标准化组织的《反贿赂管理体系要求及使用指南》，以及深圳市标准技术研究院在此基础上起草，并由深圳市市场监督管理局于2017年6月12日发布的《反贿赂管理体系》。

政府将合规管理作为规制政策的实施工具的典型行业是金融业。早在20世纪30年代全球性经济危机后，世界各国就对金融行业加强了监管，制定了大量的规制政策。2005年4月，巴塞尔银行监管委员会在总结各国合规实践的基础上，发布了《合规与银行内部合规部门》专门文件。文件中提出“合规”和“合规风险”的定义，成为指导各国银行乃至金融机构合规风险管理的代表性文件。

ISO 19600 合规管理体系是标准化组织对统一规范合规管理体系的另一种尝试。此标准起源可追溯至1998年出版的《澳大利亚标准AS3806》。随后在2006年对最初标准进行了修订，并于2009年被新西兰采用。到2014年年底，该标准向“ISO 19600”的转化代表了全球范围内合规最佳实践的基准。我国由中国标准化研究院牵头制定了《合规管理体系指南》。

企业竞争合规是应对特定商业行为规制的合规管理的另一个常见领域。以告知企业如何才能够有效遵守竞争法律规范（权力机关的立法）为要义的政府指引是政府推进企业竞争合规的工作核心，如欧盟在2011年颁布的《合规事宜——公司可以如何更好地遵守欧盟竞争规则》、英国在2011年新颁布的《企业如何遵守竞争法指南》、土耳其在2011年颁布的《竞争法合规计划》等。企业竞争合规指引通常都是任意性规范，竞争执法机构并不会强制要求公司根据指引建立竞争合规管理制度，但在客观上仍然会影响公司合规管理决策。

有些国家还制定了对企业所有类型合规作出通用性说明的规范性指引，如澳大利亚竞争与消费者委员会（ACCC）在《企业商业行为合规计划》中为企业如何有效遵守《1974年商业行为法》提供了必要的帮助，具体内容放眼于企业所有类型合规涉及的一般性问题。加拿大竞争局（CBC）在2010年更新发布了《企业合规计划》，该文件在特别声明部分指出：“本项公开文件为适用《竞争法》《消费者包装和标签法》《纺织标签法》和《贵重金属标记法》提供便捷和指引的基本信息。”这类指引和指南目的在于指导公司制定普遍适用的合规管理制度，而不是仅仅针对某个行业或某类商业行为。

企业合规管理实践

2017年12月，我国发布了《合规管理体系指南》的国家标准；2018年11月，国资委印发了《中央企业合规管理指引（试行）》；2018年12月，国家发展改革委等六部委联合下发了《企业境外经营合规管理指引》。我国的证券、金融和保险行业也已全面引入合规管理制度，相应的规制机关制定了合规管理指引或管理办法。

在规制政策的实施过程中，尤其执法、司法过程中，企业合规管理制度的建立通常可以作为企业法律责任减免的重要理由。早在1991年美国联邦量刑委员会颁布的《针对机构实体联邦量刑指南》就规定采取了发现和预防犯罪行为措施的公司，可以减轻处罚。2004年修订后的《针对机构实体联邦量刑指南》重申了企业建立有效合规体系可以减轻处罚的原则。2001年意大利颁布的合规管理指南，其中有“合规减免处罚”的内容。英国在2010年通过的《英国反腐败法案》也提到，充足的合规程序、合规制度可以协助公司免责。

在我国现行的法律制度中，尚未见到企业合规管理制度免责的直接规定，但与此有关的精神和原则在某些法律规定和案例中已有体现。我国《反不正当竞争法》于2017年首次修订，修订后第七条规定：“经营者的工作人员进行贿赂的，应当认定为经营者的行为；但是，经营者有证据证明该工作人员的行为与为经营者谋取交易机会或者竞争优势无关的除外。”原国家工商总局反垄断法与反不正当竞争执法局局长杨红灿在接受中国工商报记者专访时，针对前述规定表示：“有证据证明工作人员的行为与为经营者谋取交易机会或者竞争优势无关”，是指经营者已制定合法合规合理的措施，采取有效措施进行监管，不应放纵或变相放纵工作人员实行贿赂行为。这在客观上赋予了合规管理制度的免责效果。此外，在近年来的司法、执法案件中，合规管理免责的原则也常被适用。近年影响较大的雀巢公司前员工非法获取个人信息、贿赂医生案中，雀巢公司前员工的行为已构成犯罪，但由于雀巢公司的政策不允许向医务人员支付任何资金或者其他利益，不允许员工以非法方式收集消费者个人信息，且对于该公司的这些规定要求，公司要求所有营养专员接受培训并签署承诺函。法院最终认定其前员工的行为属个人行为，并非雀巢公司的单位意志体现，故该案不属于单位犯罪。雀巢公司完善的合规管理体系在此案中为公司免责起到了关键性作用。