四川探索易地扶贫搬迁集中安置模式调查

徐杰

自2016年实施易地扶贫搬迁以来，四川凉山彝族自治州已有7.44万户35.32万人搬至新居，其中集中安置5.5万户26.3万人，占全州易地扶贫搬迁总数的74.5%，800人以上易地扶贫搬迁集中安置点共有21个，实现了贫困人口“搬得出”的目标。为了实现“稳得住、有就业、逐步能致富”的目标，凉山彝族自治州喜德县牢牢把握易地扶贫搬迁安置发展定位、需求和路径，在全方位巩固脱贫成果、提高成色质量基础上，以深入实施城乡基层治理、乡村振兴等重大战略为主导，持续推进安置点规范治理和后续发展，深化“安居”“乐业”两大民生工程，构建起以“一核三治”为主干的强大组织行动体系，强化公共服务配套，努力创业增收，为安置点治理与后续发展奠定了扎实基础。

精准扶贫实施以来，党中央以坚强的决心与高效的行动策略，取得了举世瞩目的反贫困业绩，以每年减贫1000万人的脱贫成效向世人展示了精准扶贫方略的历史伟大性。在“中央统筹、省总负责、市县抓落实”的攻坚架构下，按照“六个精准”有序开展有针对性的“五个一批”扶贫工程，对于“一方水土养不了一方人”的现实困境，就是要通过“易地搬迁脱贫一批”，具体是指贫困人口很难实现就地脱贫的要实施易地搬迁，按规划、分年度、有计划组织实施，确保其搬得出、稳得住、能致富。①

为坚决打赢脱贫攻坚战，2016年，国家发改委编制实施《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》，目的是从根本上解决“一方水土养不起一方人”地区贫困人口的脱贫发展问题。规划确定到2020年，实现约1000万建档立卡贫困人口的搬迁安置，搬迁对象住房安全得到有效保障，安全饮水、出行、用电、通讯等基本生活需求得到基本满足，享有便利可及的教育、医疗等基本公共服务，迁出区生态环境明显改善，安置区特色产业加快发展，搬迁对象有稳定的收入渠道，生活水平明显改善，全部实现稳定脱贫，与全国人民一道迈入全面小康社会。②本文以深度贫困地区凉山州喜德县易地扶贫搬迁集中安置区为案例，分析集中安置区治理与后续发展的探索实践。

喜德县的经验做法

凉山彝族自治州喜德县易地扶贫搬迁集中安置点800人以上的共4个，其中彝欣社区安置群众达1698户，涉及建档立卡贫困户1399户7084人。为了实现“稳得住、有就业、逐步能致富”的目标，喜德县牢牢把握易地扶贫搬迁安置发展定位、需求和路径，在全方位巩固脱贫成果、提高成色质量基础上，以深入实施城乡基层治理、乡村振兴等重大战略为主导，持续推进安置点规范治理和后续发展，深化“安居”“乐业”两大民生工程，构建起以“一核三治”为主干的强大组织行动体系，强化公共服务配套，努力创业增收，为安置点治理与后续发展奠定了扎实基础。

（一）“一核三治”牵引组织行动力

“一核三治”是指以基层党组织为核心，自治、法治、德治“三治”有机结合，最终实现共治共享的治理格局。“一核三治”既是一种基层治理格局，也是一种治理手段，以喜德县为例，“一核”即突出党组织引领作用，成立城乡治理委员会，县级领导对口联系集中安置区，在800人以上的4个集中安置区成立党支部和社区居委会，按照“两套班子一套人马”，选派有基层工作经历的业务骨干担任社区支部书记，并通过合法程序兼任居委会主任，其余安置点由所在党支部直接管理服务。党支部（居委会）全面研判梳理安置点后续治理重点难点工作，按照教育、医疗卫生、就业发展、户籍管理、治安维护等群众急需解决的问题梳理分解，逐类逐项落实人头，定点联系相关业务主管部门，全力推进“问题清零”行动。

“三治”，即自治、法治和德治。引导居民自治，通过制定居民公约八条、成立社区事务监督委员会，落实党支部党小组组长兼任居民小组长，推选党员担任楼栋长，实行楼栋保洁工作楼栋长负责监督制和住户门口及楼梯清洁制，引领贫困群众共建共享。推进社区法治，实施“慧眼”工程，在安置区设立警务室，并派驻3名警务人员，组建一支28名队员的社区治安联防队。法务工作者上门服务，开设公共法律服务工作室，“定分止争”，促进邻里和谐，人人守法、懂法、用法。强化德治引领，引导群团组织和社会组织力量参与集中安置点治理，依托青年之家、巾帼服务等平台，转变搬迁群众思想观念，促进移风易俗，发挥“彝学讲堂”和“民间德古”德育治理作用。

（二）公共服务实现“安居”

优质便利的教育、四通八达的道路、设施齐全的医院、应有尽有的生活物资，这些都是贫困群众向往的新居生活，也是吸引他们“挪穷窝”的新居魅力，为了确保贫困群众在集中安置区“稳得住”，强化公共服务配套是关键性工程。喜德县整合“三区三州”教育脱贫攻坚补助、佛山援建等资金，统筹推进集中安置点教育教学、医疗卫生等公共资源配套，在安置点配套建设社区医疗服务中心，实行公共卫生网格化服务，并配备落实家庭医生签约服务团队。整合全县教育资源在安置区附近建设教育园区集中办学，满足从幼儿到中学的全阶段教育需求，容纳6000余名学生就近就学。同时，在最大的安置区还配套建设310平方米的日间照料中心，配备棋牌室、休息室、老幼活动室、农贸市场和便民超市。为了满足贫困群众的社会管理服务需求，创新社区服务管理，以社区党群服务中心为依托在集中安置区开设就业、社保、物业管理、多元化调解、环境卫生整治等5类公共服务窗口，把居民基本公共服务事项统一集中办理，通过公共服务供给打通联系服务群众“最后一公里”。

（三）创业增收实现“乐业”

为了实现搬迁群众的“安居”与“乐业”同步发展，喜德县依托资源禀赋、政策优势积极探索发展路径，确保搬迁群众稳定脱贫、逐步致富。大力发展富民产业，按照搬迁后原有土地、山林所有权不变的原则，通过耕地、林地流转入股，增加财产性收益。积极落实产业扶贫小额贷款政策，引导发展“1+X”生态林业、“飞地产业园”“果薯蔬草药”等富民产业，完善产业入股分红利益链接，确保搬迁贫困户户均有一项以上致富产业。引导创业就业，开展职业技能培训、完善劳务奖补机制、搭建创业就业平台，依托东西部劳务协作、“春风行动”转移搬迁群众到广东佛山、浙江金华等地务工。通过创业指导、创业奖补和减免房租等形式，引导鼓励安置点贫困群众租赁商业门铺创业增收。在安置点引入灵活就业点（彝绣）、彝族漆器厂等商家就地带动部分群众就业增收。落实政策兜底，统筹公益性岗位资源，因人设岗增设公益性岗位，严格落实低保“应保尽保”政策，优先保障特殊困難群体、脱贫收入达标有风险的贫困群众，筑牢贫困群众生活的最后一道保障线。

易地搬迁集中安置区面临的挑战

凉山彝族自治州是全国“三州三区”深度贫困地区之一，位于四川省西南部，是全国最大的彝族聚居区，2018年末总人口达529.94万人，其中彝族占53.62%，截至2019年底，全州共有建档立卡贫困人口21.4万户97.5万人，在精准扶贫实施前，凉山彝族自治州在致贫、返贫的多重因素制约下，长期处于消除绝对贫困的斗争之中，而其中一个主要制约现代化建设与人民创业致富的因素便是生活生产环境本底薄弱，辖区内除沿安宁河谷6个县市以外，其余11个县市均分布在安宁河谷东西两侧的高山地带，这里大部分区域属于西南山地农牧交错生态脆弱区，地形起伏大、地质结构复杂，水热条件垂直变化明显，土层发育不全，属于典型的“一方水土养活不了一方人”的自然地带。自2016年实施易地扶贫搬迁以来，全州已有7.44万户35.32万人搬至新居，其中集中安置5.5万户26.3万人，占全州易地扶贫搬迁总数的74.5%，800人以上易地扶贫搬迁集中安置点共有21个，实现了贫困人口“搬得出”的目标，而对于“稳得住”“有就业”“逐步能致富”的期望值，还需要多方面的努力才能实现。

（一）生计延续挑战

在守土为业的广大农民眼中，搬家意味着离开生活来源地。在不愿搬迁或对搬迁有所顾虑的贫困户中，阻碍搬迁的最大因素便是短期内的生计问题。一方面，即便是有产业园规划的安置区，也存在对潜在雇佣人员的最低技术要求，而难以确保所有劳动力获取相应就业机会;另一方面，生活物资获取方式的城镇化转变，无形之中增加了生活的成本。即使通过短期技能培训，也不能保证其就业机会的增加，所以短时间内仍然会存在入不敷出的生计问题，同时因缺技术、缺资金而致贫的家庭，这类问题只会加重，进而产生搬迁后的负面情绪，对未来生活失去信心，甚至对政府表现出憎恨。

（二）能力提升挑战

激发内生动力是实现逐步能致富的决定性因素。易地扶贫搬迁集中安置区不同于一般意义上的移民搬迁，精准扶贫中的易地搬迁主体是贫困户，对于这类搬迁人口，在脱离种地为生的情况下，要么被迫外出务工，要么严重依赖政府救济，培养他们的生存技能将是集中安置区的一项影响长远的大事。能力的提升涉及两部分内容，一是主观动力，二是客观技能。强调对社区生活的适应能力、应付能力和经营能力，如何快速融入新的生活、生产环境，如何处理社区邻里关系，如何打理居家环境等都需要能力上的匹配。对于有外出务工的贫困户而言，如何精益求精，使其职业化需要能力上的培训提升，对于有限性务工的贫困户而言，选择适合的能力提升培训是确保其生活延续、生活信心、社区融入等方面的辅助性介入手段。

（三）公共服务挑战

公共服务是易地扶贫搬迁集中安置区的重要民生保障，是对搬迁农户改变过去公共服务缺失，提升公共服务水平的一次重大转变，做好公共服务工作直接影响着搬迁群众是否稳得住的问题。针对集中安置区的群众而言，什么是公共服务，能够享受什么公共服务，需要什么公共服务都是搬迁后面临的公共服务意识觉醒的问题。针对服务提供者而言，基础性公共服务必不可少，医疗、教育、文化等基础性公共服务的如何转续、提供，特殊群体如何体现针对性，考虑搬迁群众角色转变后的服务供给也是不小的挑战，从一定意义上来看，优质、适宜的公共服务是搬迁后很长一段时期内的过渡性保障工程，对于绝大多数的搬迁户，适宜的公共服务也会加快其角色转变过程。

（四）社区融入挑战

社区融入是村民变居民的心理适应、角色转变的过程，社区融入的好坏、高低直接影响搬迁后参与感、幸福感的获取，最终将会对个体发展产生间接影响。从村民到居民的转变，是地理、人文空间的转移，是生活方式、理念的提升，从破败的瓦房到安全的楼房，从静谧的乡村到繁华的闹市，从散漫无拘到井井有条，从一户一宅到一墙之隔，从熟人村庄到集合社区，这些改变对个体而言都是强烈的震动，所以如何开展有效、合理、科学的社区融入工作是公共服务提供者、社区工作者首要攻关的难题。

对策建议

易地扶贫搬迁是一个复杂的系统工程，贫困群众从搬得出，到稳得住，还能确保其就业，最终实现致富奔小康，这需要多方共同努力，还需要一套成熟、有效的运行机制。通过几年的探索，政府已经在宣传动员、搬迁补偿、可持续发展、公共服务、社区融入等方面形成了一套联动协作的易地扶贫搬迁工作机制，这其中关于搬迁后的公共服务、可持续发展、社区融入机制还很薄弱，需要各地因地制宜，坚持以“一切为了人民”为出发点，丰富其内涵。

（一）完善公共服务机制

一是有针对性地提供公共服务。影响搬迁贫困群众基本生活的公共服务在时间有限、资源有限等客观因素下，应该着重、优先考虑供给，比如安置区基础设施、文化教育、医疗服务、养老保障、最低生活保障等，同时针对整合型安置点还应考虑相应的社区融入服务和民事调解纠纷服务等。二是应形成多元化的服务供给主体。作为新建安置区，要避免政府大包大揽的局面，在确保基础性公共服务由政府提供以外，应引入专业性社会服务机构共同参与的机制。三是注重服务内容与形式的创新，针对搬迁后的贫困群众，要考虑到接收服务主体的个体能力，对居民角色的转变，对社区生活的适应，对未来生活的期望等，都应纳入服务提供的前置考虑因素。

（二）完善可持续性发展机制

对于搬迁贫困群众，最关心、最紧迫的还是生存问题，所以应优先考虑对贫困户以及户内人口做出相应的生存发展规划。一是因户制定后续发展规划，按照有劳动力和无劳动力划分，实行最低生活保障、公益性岗位等一揽子社会福利兜底的规划原则。二是针对搬迁户的身体状况与人力资本潜力提供定制化的短期、初级技能培训，并且与搬迁安置同步，引入部分低层级、基础性的产业，为搬迁户提供较长期的就业机会。三是解决金融资本短缺问题，在贫困户经济状况摸底的基础上，对具备一定人力资本潜力的搬迁户，可通过降低信贷门槛，为其提供贷款。四是推动搬迁群众就业和收入多元化。随着搬迁群众人力资本、金融资本的不断积累，应适时鼓励推动技术水平较高、管理经验丰富、有能力、有意愿的搬迁群众进行自主择业与创业，实现就业的多元化与人力资源的高效配置。

（三）完善社区融入机制

为了尽快实现搬迁群众心理层面上的“稳得住”，还需要对搬迁群众的社区融入方面提高认识、加大投入。一是社区组织要充分认识社区融入的重要作用，心理问题无小事，搬迁群众在初期会遇到各种各样的不适应问题，有生活方面的不适应，有人际交往的不适应，还有对未来生活的焦虑感，身份的认同，社区的归属，都是导致搬迁群众留不住的重要因素，所以基层组织在这一阶段，应该认识到并着重开展这方面的工作与服务。二是开展适宜的、专业的社区活动。社区组织在人员组成或联合开展服务的过程中，应当引入专业人员参与筹备、策划，开展心理健康、行为矫正、居民身份认同等方面的社区活动，丰富搬迁群众的文化生活，让积极、乐观、向上的活动内容感染搬迁群众。

注释

①崔华泰：《中国特色减贫之路——打好精准脱贫攻坚战》，北京：中原农民出版社、红旗出版社，2019年12月，第42页。

②国家发改委关于《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》发改地区〔2016〕2022号的通知。

参考文献

[1]习近平.在决战决胜脱贫攻坚座谈会上的讲话[M].人民出版社，2020。

[2]陆娅楠.“十三五”易地扶贫搬迁建设任务基本完成——930万贫困人口乔迁新居[N].人民日报，2020年3月7日第1版。

[3]曾小溪，汪三贵.易地扶贫搬迁情况分析与思考[J].河海大学学报，2017（02）。

作者簡介

徐 杰 四川省社会科学院社会学研究所助理研究员，研究方向为社会政策与贫困治理