2020年凉山彝区脱贫攻坚报告

陈序

全国脱贫看四川，四川脱贫看凉山。2020年，凉山如期取得了全面消除绝对贫困、全面实现“两不愁三保障”的决定性胜利，为全国乃至世界反贫困作出了重要贡献，产生了较大的国际影响力。这既是社会主义制度优越性的集中体现，也是凉山人民不懈奋斗的结果。2020年后凉山彝区经济社会欠发达的基本态势没有变化，产业结构亟待优化升级、区域发展不平衡、社区治理难度升级，如何实现脱贫人口“稳得住、有就业、逐步能致富”，仍是“十四五”期间乃至更长时间内凉山彝区反贫困的重点和难点。

党的十八大以后，尤其是2018年春节前夕习近平总书记到凉山州视察精准扶贫工作后，凉山彝区贫困治理在全国脱贫攻坚中的战略地位得到突显，为凉山彝区扭转贫困面貌提供了最好的外部环境。凉山州委、州政府严格按照中共中央、国务院脱贫攻坚“精准扶贫，精准脱贫”基本方略，围绕“六个精准”“五个一批”“解决四个问题”的实施要求，在各级党委、政府的领导支持下，改变凉山州贫困治理原有制度安排和策略，因地制宜推进凉山州脱贫攻坚工作。

凉山州脱贫攻坚典型做法与举措

从1986年中央政府改变以往救济式的扶贫方式，在全国范围有计划地开展大规模的开发式扶贫开始，凉山州11个深度贫困县始终位于国家扶贫开发工作重点县之列，①得到国家给予民族地区和贫困县的政策和资金支持，扶贫工作一直是凉山州内的重要工作，逐渐形成了一套常态化的扶贫实践路径。党的十八大后，贫困治理工作的重要性最大程度凸显，制度性压力从国家下传到凉山州各级政府、贫困村，使各级政府必须调整过往的扶贫实践路径，才能完成脱贫攻坚任务。

（一）变“科层运作”为“内部动员”

一是重组组织架构，动员职能部门参与积极性。精准扶贫前，凉山州扶贫开发工作的组织建构主要依托横纵交错的两条组织体系。横向体系是指包括扶贫开发局在内的专门性职能部门和同级的发展改革委、卫生健康委、住房城乡建设局和生态环境局等相关性职能部门。纵向体系则是指地方职能部门同时接受上级主管部门和同级政府的“双重领导”。精准扶贫后，凉山州改变科层组织日常运作的模式，建立“州负总责、县市主体、乡镇落实”的脱贫攻坚工作体制，成立州县乡三级脱贫攻坚领导小组暨脱贫攻坚指挥部办公室，通过党政权威和权力资源，将州内扶贫工作全部纳入政府的统一指挥和集中协调;统筹管理全州扶贫资源和扶贫力量。为凉山州全力推进脱贫攻坚工作提供组织保障。

二是整合扶贫资金，动员基层主动性。精准扶贫前，财政扶贫资金是凉山州深度贫困地区能够获得的最主要扶贫资源。但分项投入、多头管理的财政扶贫资金投入和管理机制以及中央政府对扶贫资金的严格规定制约了扶贫资金的使用效率。2016年国务院办公厅出台文件，将扶贫资金使用的责任、权力、资金、任务下放到县级。凉山州将11个贫困县全部纳入涉农资金统筹整合试点范围，规定了州级层面统筹整合的资金范围。2017年凉山州11个试点县整合涉农资金47.55亿元，2019年整合的涉农资金增加到67.69亿元，主要用于基础设施、产业发展、公共服务、农户补助，满足当地扶贫工作和贫困人口的需要。

三是建构“大监督”格局，动员行政资源整合效率。在中国行政体系中，督查机制是让科层组织运动化的有效手段，对各级党委重要决策部署落实情况和目标实现程度进行监督，在横向层面可以有效化解职能部门间冲突，协调部门间关系，在纵向层面可以重点跟进项目，坚决贯彻上级决策，及时解决疑难问题。②精准扶贫前，凉山州已经加强了对彝家新寨等大型综合扶贫项目的监督。精准扶贫后，凉山州建构起部门职能监督、舆论媒体监督、群众日常监督与党委全面监督、纪委监委专职监督等多渠道有机结合、相辅相成的“大监督”格局。

四是建立贫困对象退出激励机制，动员贫困对象销号意愿。精准扶贫前，全国扶贫开发工作缺少统一的贫困县退出机制。精准扶贫后凉山州建立了贫困对象退出机制，明确贫困对象退出标准、退出程序，制订贫困对象退出计划。尤其是明确了贫困对象退出后，在2020年以前可以继续享受中央、省级和州级各项扶贫开发优惠政策，动员贫困对象销号意愿。2016年，凉山州454个贫困村，11.35万人脱贫;2017、2018年分别有500个贫困村，13.98万人、19.94万人脱贫;2019年，4个贫困县、318个贫困村、14.2万人脱贫。

五是突出以干部为主体的考评制度，动员干部工作积极性。构建科学精准的扶贫成效评估体系是实践习近平总书记扶贫思想的重要手段。精准扶贫前，凉山州已经把扶贫开发工作纳入政府目标管理考核，以扶贫工作各项目标和任务完成情况为考核依据。精准扶贫后，凉山州改变过去以结果为导向的考核方向，以干部为主体，层层签订了目标责任书，通过重大任务承诺、综合考评和党员专项考核等方法，把握干部扶贫工作开展过程，动员干部落实脱贫攻坚工作责任，激发干部扶贫工作积极性。

（二）变“单一对象”为“双重瞄准”

精准扶贫前，国家以县域或村域为主的扶贫单元掩盖了区域性致贫因素和个体性致贫因素对贫困地区和贫困人口的影响，将非贫困地区内的贫困人口排斥在扶贫资源的瞄准范围外。在实施了“整村推进”的贫困村中，扶贫项目对非贫困户的覆盖率也显著高于贫困人口，导致“精英俘获”现象。脱贫攻坚把贫困人口作为首要的扶贫对象，扶贫资源向贫困户集中，可以避免以贫困地区为对象造成的扶贫资源分布不均问题。2016年国家强调脱贫攻坚要解决区域性整体贫困，避免在集中连片深度贫困地区，单纯的扶贫资源向贫困户集中，引发边缘贫困户的不满。为此凉山州专门建立了同时瞄准“贫困户+区域”的识别机制。

一是瞄准贫困地区和非贫困地区贫困户的识别管理追踪机制。凉山州采取以县为主体，分级负责的方式，通过農户自愿申请，召开村民代表大会民主评议会议选出贫困户，公示经过驻村工作队代表签字的初选名单，名单提交乡（镇）审核，逐级上报县人民政府、州扶贫开发局和四川省扶贫开发局，以县为单位形成贫困户名单，为贫困户建档立卡和建立收支台账。利用州、县、乡（镇）、村、户五级精准扶贫数据库和信息服务平台，对贫困对象实行精准化、数字化、动态化、信息化管理。通过开展“回头看”“回头帮”工作，防止贫困户和非贫困户因特殊原因返贫。对接社会救助，对准丧失劳动能力、无法通过产业扶持和就业帮助实现脱贫的五保户、残疾人、孤儿等特殊困难群体以及基本生活暂时出现严重困难而可能返贫的家庭。

二是瞄准贫困村的识别帮扶机制。精准扶贫后，凉山州按四川省“一高一低一无”③的标准，识别出贫困村2072个，人均纯收入低于2736元的贫困人口97万人，贫困发生率为19.8%。其中，还有188个村人均纯收入低于2200元，贫困发生率高于22%，无村集体经济收入，有7项以上指标达不到四川省标准的“极度贫困村”。

三是瞄准“区域+贫困户”的致贫原因。贫困人口的基本结构决定了扶贫工作顶层设计的框架格局。④精准扶贫前，凉山州对不同致贫原因的人口结构分布不清晰。精准扶贫后，凉山州识别出因病、因残、因学、因灾、缺土地、缺水、缺技术、缺劳力、缺资金、交通条件落后和自身发展能力不足等11种导致贫困户贫困的主要致贫原因和人口分布结构。总结了交通基础薄弱、水旱灾害频繁、排灌能力不足和农田排灌设施薄弱等区域性致贫因素，为脱贫攻坚工作指明了方向。

四是瞄准“区域+贫困户”的项目体系。项目制是各级地方政府按照中央要求，自上而下以专项资金的方式配置资源和地方投入配套资源的制度安排。精准扶贫前，凉山州根据不同的资金使用要求、不同的政府职能部门和不同的扶贫口径，实施了多种多样的扶贫项目和工程，统筹河谷地区、二半山区和高寒山区发展，统筹基础设施建设和贫困户住房改造，统筹公共服务与生活习惯改善，但仍没有解决项目碎片化问题。精准扶贫后，州内针对区域性致贫原因和个体致贫原因，推出了涉及农业产业、工业专业、旅游、商务等多个方面的“23+1”个扶贫专项，具有明显的体系化特征。并落实了项目的牵头单位、责任单位，具有统筹化的特征。

（三）变“合作帮扶”为“互嵌援助”

发达地区援助贫困地区是帮助贫困地区缓解贫困面貌的常态化行动策略。精准扶贫前，援助帮扶凉山州的主体有东部发达城市、国家机关、省级机关、州级机关、县级机关等，向凉山州贫困县输出资金、项目、技术和人员。精准扶贫后，凉山州把综合帮扶力量作为扭转凉山州贫困地区落后面貌的重要力量，现代文化、生活方式的传播者，联合援助力量把帮扶凉山州的行动策略从“合作”变为“互嵌”。

一是援助主体调整增加，让帮扶干部深度融入。东西部扶贫协作城市由广东省珠海市调整为广东佛山市。定点帮扶凉山州贫困地区的国家机关增加到9个;帮扶凉山州贫困地区的省级单位增加到29个省直属部门（单位）、33所高校、13家医院、25家国有企业和金融机构;帮扶凉山州贫困地区的州级机关增加到146家;新增中央、四川省属10家国有企业定点帮扶凉山彝区贫困县。对口帮扶凉山彝区的省内县（市）增加到江油市、宜宾市翠屏区等11个市（区），“一对一”帮扶11个贫困县;安宁河流域的5县1市对口帮扶州内56个极度贫困村。精准扶贫后，选派第一书记和驻村工作队到贫困地区驻村成为统一的国家行动。凉山州不仅把选派干部驻村作为促进贫困地区经济发展的制度安排，也把大规模选派优秀青年干部驻乡、驻村作为培养民族地区干部，输入现代化理念，改变贫困人口传统观念的重要契机，重视发挥帮扶干部作用发挥。

二是援助行动规范有序，推动精准化的互动连结。四川先后出台了《携手共建佛山-凉山扶贫协作示范工作方案》《四川省省内对口帮扶藏区彝区贫困县全域结对帮扶工作实施方案》等重要文件，明确援助帮扶的形式、目标和重要任務。主动加强与援助单位对接，共同制定援助规划、援助内容和援助领域。扶贫援助行动走向目标精准、策略共决、行动规范的实质性互动连结的状态。

三是援助领域灵活，弥补扶贫工作短板。通过援助为凉山彝区发展带去了资金和项目，也将支援拓展到了新村建设、卫生健康、农村小水利和乡村旅游多个领域。注资村集体经济，共建产业园区，助推消费扶贫，点对点采购贫困村农特产品，全面拓宽销售渠道，搭好产销对接平台，形成利益共享及资源充分整合的互嵌融合状态。除了帮扶建档立卡的贫困户，也为非建档立卡农村困难家庭提供建房资金，解决住房安全问题。

四是转移输出劳动力，嵌入发达地区工作。社会发展开放性程度是社会现代化程度的标志之一，经济社会发展的封闭性会限制贫困地区脱贫内生动力的形成。促进贫困人口稳定就业和职业地点的流动既是实现贫困人口稳定脱贫的手段，也有利于增加贫困地区社会开放性，增加贫困地区与外界的相互了解。精准扶贫后，援助单位和城市改变以往单纯向贫困地区输出资金、项目的方式，不仅为贫困人口提供职业培训，还帮助拓展贫困人口的就业渠道，完善劳动力转移输出服务，协调做好有意向外出务工人员的劳动输出工作，跟踪在外务工贫困人口生活工作情况，及时协调解决困难。

（四）变“一方主导”为“多方参与”

中国的扶贫工作一直由政府主导，社会组织、企业和市民等社会力量参与较少。但仅靠政府力量不能完全满足贫困地区和贫困人口的发展需要，贫困地区的扶贫工作需要社会力量的参与。精准扶贫前，四川省慈善总会、珠海市扶贫基金会和香港道德会等社会组织就通过物资捐赠的方式参与了凉山彝区的扶贫工作，但企业和市民个体却很少参与到凉山州的扶贫工作中。凉山州在脱贫攻坚中坚持企业主体加入，对提升凉山深度贫困地区的市场化水平和贫困人口现代性有着重要作用。

一是民营企业结对帮扶贫困村。凉山州充分发挥省州县三级工商联合会作用，依托“万企帮万村”和“中国光彩事业凉山行”等项目，鼓励民营企业作为帮扶方，以签约结对、村企共建为主要形式，帮助贫困村、贫困接触市场经济。2019年，结对帮扶凉山州贫困村的民营企业达到268家，覆盖167个贫困村。帮扶企业涉及农业产业、生物技术、生态环境、食品和矿业开发多个领域，采取以购带捐、产业扶贫、商贸扶贫、就业扶贫、产品研发、捐赠扶贫和智力扶贫等多种途径帮扶凉山州贫困地区。

二是搭建市民直接参与扶贫事业渠道。凉山州支持普通市民直接参与扶贫。推广中国社会扶贫网，让爱心市民和企业直接对接贫困户需求，购买贫困地区农产品。鼓励市民积极参与“扶贫日”活动，表彰脱贫攻坚先进个人，发挥示范效应，组织志愿募捐活动。依托凉山州归国华侨联合会，发动侨界力量参与扶贫活动，团结引导国内外侨界爱心人士和社会组织参与扶贫工作。

凉山州脱贫攻坚取得显著成效

（一）村容村貌焕然一新

村容村貌落后曾经是凉山州贫困的具体表现。精准扶贫后，凉山州贫困地区的村容村貌焕然一新;交通大力改善，有效解决了贫困人口出行困难的问题;降低了贫困地区季节性缺水的发生率，提高了贫困地区集中供水率、自来水普及率、供水保证率和水质达标率;增加了贫困地区供电的可靠性、安全性;扩大了村委会、卫生院和图书室及居民居住集中区域光纤覆盖面积，提升了贫困地区对外通讯的能力。统一配置了功能完备的村级公共服务活动中心、文化院坝和民俗文化活动广场，开辟了“一村一幼”专门性场所，村公共厨房、水冲公共厕所、垃圾填埋场、卫生室、文化室和广播室等，为村民提供社区公共空间。鼓励贫困户使用沼气等清洁能源，探索了以户用沼气池为纽带的“猪-沼-果（菜、烟等）”生态模式和“家庭养殖-户用沼气-家庭种植”庭院经济微循环模式，用沼渣沼液代替化肥作为肥料，减少化肥、农药使用;以集中供气“小型养殖场-集中供气沼气工程-种植示范园”家庭农场和大型沼气工程“大型养殖场-大型沼气工程-产业园区”产业园区为依托，建立种养循环、集约高效的现代生态循环农业产业，不仅有利于增加农村清洁能源供给，还能减少贫困户支出，增加贫困户收入，为贫困户“改圈”“改厕”，养成良好卫生習惯打下基础。

（二）生态环境得到修复

精准扶贫后，凉山州坚守生态底线，11个贫困县以新村建设为载体，加大力度实施了天然林资源保护、退耕还林还草、退牧还草、石漠化综合治理、生物多样性保护、湿地恢复、水土保持、河湖生态修复、水资源保护、河湖连通等大生态工程建设;通过森林抚育、低产低效林改造、封山育林和人工造林为荒山增绿;通过退牧还草、草原生态修复治理及退耕还草等草原生态保护修复治理项目，稳步提高草原产草量，促进草原畜牧业发展，为牧民增收提供可靠的生产资料保障;实施干旱半干旱地区生态综合治理;实施自然保护区湿地保护工程，落实草原生态保护补奖政策，兑现集体和个人公益林生态效益补偿资金，优先为贫困人口提供生态护林护草员公益岗位，让贫困人口成为生态护林员、草管员。现在，凉山州深度贫困地区生态环境得到改善，森林、湿地生态系统和生物多样性得到有效保护，土地退化得到基本遏制，水土流失现状得到初步控制，森林、草地、湿地等自然生态系统得到修复和稳定。总的来说，凉山州贫困地区通过生态保护、生态修复、林业生态产业发展、生态环境建设等让贫困村生态面貌得到恢复和维持，带动贫困人口增收脱贫。

（三）基础设施发生巨变

凉山州位于川西横断山区，受地貌复杂多样，长期面临交通建设落后，区域经济发展的总需求与交通运输的总供给不协调，交通运输可持续发展不畅等问题。精准扶贫后，凉山始终把以交通为重点的基础设施建设作为脱贫攻坚的先导工程，全力推进公路、水路交通建设工程，完善交通运输网络，提高各类公路等级，增加高速公路数量，不断降低交通运输水平对州内经济发展速度的制约。2020年6月，布拖县阿布洛哈村乡村客运开线正式开通，彻底结束了凉山州贫困村不通公路的历史，标志着四川省、凉山州全部乡镇和建制村都具备了通车条件。截至2020年底，凉山州累计完成农村公路建设投资190亿元，新改建农村公路2.2万公里，增加217个乡镇、2897个建制村通硬化路，完成2500公里通乡通村破损路面整治，建成计划内农村公路路侧安全护栏4145公里。凉山州贫困地区农村公路覆盖范围得到进一步扩大，与其他发达地区交通发展差距正在缩小。

（四）住房条件全面改善

精准扶贫前，凉山州还有不少贫困人口居住在木板房、茅草房、石板房内，没有稳固的住房，部分居住地点海拔高、环境恶劣、自然灾害频发，住房安全得不到保障。精准扶贫后，凉山州在17县市1067个村实施了基础设施建设、环境建设和社会建设，其中彝区10县1048个村、其他7县市19个村;实施彝家新寨住房建设66616户，其中彝区10县65524户、其他7县市1092户;投入各级财政专项扶贫资金57.1亿元，其中省级以上资金49.7亿元，州级资金3.4亿，县级资金4亿元;直接受益建档立卡贫困群众6.3万余户28.4万贫困人口。农户住房面积从原来不足20平方米提高到60平方米以上，从危房到住上安全住房，彻底改变了贫困群众“冬不敝风、夏不遮雨”的居住条件，从根本上改善了居住环境，提高了生活质量，为贫困户实现脱贫提供坚实的基础。全面完成村内基础设施建设，完成新建或改扩建村内道路2839.6公里、维修改造171公里、完成入户路建设2053.1公里、解决21068户用电困难、改善安全饮水 37550户、实施环境绿化21283户、新建垃圾处理池1040个、完成公共排污设施279个、新建“1+N”多功能活动中心24.1万平方米、新建公益和商贸场所507个，发放“四件套”或“六件套”6.6 万余套，项目实施村全部达到“一低七有”退出标准。

对贫困村的贫困人口实施整体或部分搬迁是全国贫困地区应对“一方水土不能养活一方人”的重要脱贫举措。精准扶贫前，凉山州就已经通过实施搬迁移民工程将居住在海拔2800米以上的高寒山区的特困乡、特困村的村民搬迁到海拔相对较低的地方。精准扶贫后，凉山州扩大“易地扶贫搬迁”规模，针对居住在深山区、高寒山区、石漠化地区、地方病多发区等生存环境差、不具备基本发展条件、生态环境脆弱、限制或禁止开发地区，难以享受基本公共服务的农村建档立卡贫困村、贫困人口全部实施了易地扶贫搬迁，实现了“应搬尽搬”。据统计，凉山州易地扶贫搬迁涉及全州17县市，共安置74429户353200人，其中，11个扶贫开发工作重点县72670户345652人;安宁河谷地区5县1市1759户7548人。截止2020年12月，凉山州易地扶贫搬迁任务及拆旧复垦复绿工作全部完成。

（五）医疗底网凸显效能

凉山州脱贫攻坚工作中，健康扶贫领域和医疗卫生发展成效显著。精准扶贫前，凉山州贫困地区基层医疗卫生健康体系薄弱，“看病难”“看病贵”问题普遍存在，卫生健康意识薄弱。从源头上减少贫困人口因病返贫、致贫发生是凉山州兜实网底，建立防止返贫长效机制重要环节。精准扶贫后，凉山州将全部建档立卡贫困人口免费纳入基本医疗保险和大病保险，贫困人口医疗保险参保率达到100%。21种患病率高、治疗费用负担重的重大疾病基本医疗保险报销比例和大病保险支付比例得到提高。截至2020年底，州内贫困患者住院医疗费用自付比例控制在5.17%，11个深度贫困县控制在4.46%，贫困人口不再缴纳住院押金，切实减轻了住院压力。凉山州还扩大了门诊慢性病和特殊疾病补偿范围，把贫困人口慢性病门诊维持治疗个人支付比例控制在10%以内，原深度贫困县进一步控制在5%以内。免费为贫困人口开展白内障复明手术，提供艾滋病抗病毒药品和抗结核药品。落实贫困孕产妇县城内住院分娩全免费政策，2020年全州孕产妇住院分娩率达到99.22%。凉山州县级医院医疗能力显著提升，11个贫困县县级综合医院全部达二甲，县域内就诊率达到90%以上。2020年9月，11个贫困县所有建制乡镇卫生院和全州2072个贫困村卫生室全部达标。村卫生室、社区卫生服务中心和乡镇卫生院用药设备种类得到丰富。全州具备医学学历合格村医配备率达到98.7%，有效缓解了医学专业背景医疗计生人员数量缺乏、年龄偏大、学历和职称层次低，业务能力弱的困境。

（六）教育赋能深度推进

精准扶贫后，凉山州加大对教育基础设施的投入，教育的基础设施建设水平得到大幅度提升。截至2019年3月底，凉山州已完成校舍建设300多万平方米，运动场100多万平方米，办学条件得到进一步改善，中小学D级危房彻底消除。学前教育实现了跨越式发展，教育场地、设施、设备得到充分保障，能够为适龄儿童入学提供良好的入学环境;学前教育经费得到充分满足、落实，学前幼儿保教费得到全部减免，贫困户教育支出进一步降低;学前教育师资力量得到充实优化，能够有计划、规范化开展“学前学会普通话”等教育活动。2019年，“学前学会普通话”行动项目获得全国脱贫攻坚组织创新奖，惠及学前儿童近27万余人。县域义务教育发展基本均衡，县域内每一所学校符合国家办学标准，办学经费得到保障;教育资源满足学校教育教学需要，开齐国家规定课程;教师配置更加合理，提高教师整体素质;学校班额符合国家规定标准，消除“大班额”现象。

（七）村级治理能力提升

贫困治理是中国农村治理的重要組成部分。村庄是传递扶贫资源的“最后一公里”，村级治理能力与贫困治理成效密切相关。2017年，习近平总书记在深度贫困地区座谈会上指出：“全国12.8万个建档立卡贫困村居住着60%的贫困人口，基础设施和公共服务严重滞后，村两委班子能力普遍不强，四分之三的村无合作经济组织，三分之二的村无集体经济，无人管事、无人干事、无钱办事现象突出。”精准扶贫后，在第一书记、驻村工作队、公司企业等外部力量的帮扶下，凉山州贫困地区村级组织的领导能力、村委会的行动能力和服务能力显著提升。

村级组织领导能力得以增强。凉山州充分发挥第一书记的作用，通过定期邀请第一书记、驻村工作队培训贫困村基层党员等方式方法，规范了贫困村党组织生活，拉近了党组织与党员干部的距离。加强了贫困村党员对党中央扶贫政策、社会治理方针的培训和学习，增强了党员意识，更新了党员价值观念，政治立场更加坚定，村级党组织成员整体素质得到提高。实地走访、调研考察贫困户，与村民拉家常、讲政策、办实事、解民忧，坚持做到红白喜事、生病住院、节假日“三必去”，拉近了贫困人口和普通村民与党组织的距离。

村级组织行动能力得以增强。借助驻村工作队、对口帮扶等外部力量，与村委会共同开展扶贫工程和项目，共同实现脱贫攻坚目标的机会，帮助贫困地区的村干部突破彝区传统治理策略。通过逐户校准建档卡，宣传扶贫政策，分析工作要求，逐项核实贫困户需求，逐条抓好工作落实，普及工作流程，接受扶贫检查和评估，既提高了村干部和贫困户对新规则的接受程度，也提高了党员和村委会在村民中的威信和规则意识。长期以来，在农村工作中，由于政府部门政策太多，导致凉山贫困地区的村干部对国家政策执行目标理解不一致，影响了村委会治理行动的执行力。驻村干部的进入，帮助村委会干部重新确定对目标的理解，将村级治理的合法性、现实性和合理性与目标充分融合，村委会的执行能力得到提高。针对彝区深度贫困地区村委会链接市场资源、社会资源能力普遍偏低的弱点，驻村工作队帮助村委会开阔眼界，开拓思维，带动村委会想方设法通过金融贷款、动员社会关系、吸引公司、企业入驻和商业保险等方式增加扶贫资金引进渠道和引进规模，利用当地优质资源，吸引优秀人员返乡创业，探索了“公司+基地+村委会+合作社+农户+保险”等多种模式，整合村内建设的资金资源。引导村委会积极利用科技扶贫普及产业技术和实用生产技术，利用金融扶贫普及金融信贷技术，让链接资金和技术的能力，成为村委会链接资源能力的支撑。

村级组织服务能力得以增强。随着凉山州贫困地区与外部社会交流增多，接触到更多先进的治理理念，能够用更现代化的方式为村民提供公共服务，并注意协调贫困户与边缘贫困户的关系，促进公共服务均等化，村级组织服务能力显著增强。高度重视贫困人口就业工作，落实兑现政府就业创业扶贫激励政策。定期组织贫困人口参加职业技能培训，按时开办农民夜校，在村内新增公益就业岗位，及时对接招聘会信息，配合上级党委政府做好劳动力转移输出，关注外出务工人员的生产生活情况。协同做好村卫生室建设、宣传工作，改变彝族传统医疗卫生观念和治疗方法，配合相关政府职能部门，落实“十免四补助”政策，组织贫困人口进行体检，安排家庭医生签约服务，做好贫困人口与非贫困人口医疗保障“一站式”服务工作、视情况给予非贫困人口临时救助、大病救助支持。抓好“一村一幼”，为幼儿教育提供物质条件，协助教育部门做好控辍保学工作。利用“德古”等传统民族矛盾纠纷化解方法，创新多元化矛盾化解机制，维护社会稳定。

（八）移风易俗成效凸显

习近平总书记指出：“扶贫先扶志向，治穷先治愚，要切断贫困的‘代际传递，让脱贫人口能够‘站起来而且能够‘走得远。”凉山彝区社会发育程度低，历史上大小凉山彝区“家支”作为主要社会组织形态，曾长期主导群众生产生活和社会活动，贫困人口家庭财富意识、商品意识、文明法治意识淡薄，“物质贫困”与“精神贫困”相伴相生。精准扶贫后，凉山州通过制定《开展移风易俗倡树文明新风主题教育实践活动工作方案》，健全环境卫生管理机制，组建村民议事会、道德评议会、红白理事会、禁毒协会和“四好”创建评议会等群众组织，积极引导群众养成良好的生活方式和卫生习惯。在贫困面貌发生根本改变的同时，精神面貌也在发生重大变化。在破除陈规陋习、培树现代文明新风，提倡喜事新办、厚养薄葬，摒弃相互攀比、铺张浪费的习俗等方面取得明显成效，对毒品危害的认识更加清晰，禁毒防艾的群众基础更加深厚，生育观念得到刷新。人民群众精神生活日益丰富，通过农家书屋、农民夜校、外出务工、“新型农民素质提升工程”极大地拓宽了凉山州贫困人口的信息来源，能够有效改变贫困人口传统的知识结构和固有观念。广大群众的生活习惯日益良好，人畜混居、柴粪乱堆、污水横流的现象大为减少，彝家新居内“六件套”齐备、客卧厨卫功能齐全，家家有庭院、户户有畜圈。贫困人口积极参与“三建四改五洗”，争创“四好”，更加关注自身形象，讲究环境卫生。

2020年后凉山彝区经济社会发展面临的挑战

2020年后凉山彝区虽然按现行标准消除了农村绝对贫困，解决了区域性整体贫困问题，但凉山彝区经济社会发展不充分的基本态势没有变化，依然呈现出区域性的整体欠发达状态。

（一）第一、第二、第三产业亟待优化升级

精准扶贫后，凉山州积极促进贫困地区传统农业向现代农业转型，第一产业发展迅速。构建了粮食、烟叶茧丝、果蔬、畜禽、调味品、林产品、水产品、花卉、酒类、冷藏物流十大农产品加工产业集群。建成了农产品精深加工业园区、生物工程及食品园区，支持苦荞、果蔬和畜禽等延伸产业链，依托高等院校、科研院所建立马铃薯主食化研发中心。注册了“大凉山”特色农产品标识（商标），创建农产品区域品牌。截至2019年底，全州累计创建中国名牌1个，中国驰名商标7个，四川省名牌产品20个，四川省著名商标23个，国家地理标志保护产品42个，国家地理标志证明商标16个。在城郊结合部、乡镇周边、民族文化浓郁、地域风格突出的新村新寨，发展乡村旅游业，截至2019年底，建设省级乡村旅游示范县4个，成功创建A级旅游景区村5个。但根据《凉山州国民经济和社会发展统计公报》，2019年凉山州三大产业结构为21.9∶33.4∶44.7，与四川省三大产业结构10.3∶37.3∶52.4相比，第一产业占比明显较高，第三产业占比明显偏低，州内第一、第二、第三产业结构亟待优化升级。

（二）安宁河流域与凉山彝区差距仍然显著

安宁河谷位于凉山州，是仅次于成都平原的四川省第二大平原，沿途流经凉山州的西昌市、德昌县、会理县、会东县、宁南县和冕宁县，安宁河流域的5县1市历来是凉山州社会经济最为发达的地区。据报道，2017年，凉山州实现地区生产总值（GDP）总量1480.91亿元，同比增长5.3%。其中，安宁河谷地区5县1市地区生产总值实现1086.59亿元，占全州总量的73.4%，同比增长5.7%，安宁河谷流域5县1市地区生产总值占凉山州比重超过7成。2020年，安宁河谷5县1市实现地区生产总值1155.18亿元，占全州总量的66.7%，同比增长4%，安宁河谷流域5县1市地区生产总值占凉山州比重超过六成。数据提示，虽然经过三年脱贫攻坚，凉山彝区11个贫困县地区生产总值在全州的占比有所上升，与安宁河流域6县市的差距有所缩小，但差异仍然显著。

（三）易地扶贫集中安置点治理难度大升级

“十三五”期间，四川省有136万建档立卡贫困人口需要通过易地扶贫搬迁挪穷窝换穷业，易地扶贫搬迁规模全国第二，共新建安置点6000多個。凉山州易地扶贫搬迁涉及全州17个县市，共安置35.32万人，占到了全凉山州贫困人口的36%，是四川省易地扶贫搬迁任务总量的25.6%，凉山州新建安置点1490多个。其中，800人以上的大型集中安置点超过24个，有2个万人集中安置点，分别位于美姑县和昭觉县。大型易地扶贫安置点大多位于县城周边，同时具备农村村落和城市小区的部分属性，既不是传统意义上的村落，也不能和城市小区等同，安置点内的居民多来自二半山区和高寒山区，思想观念保守，缺少谋生技能，面临生产生活方式骤变、社会关系重组和文化心态重建等诸多问题，也给集中安置点的治理带来了极大的困难。

（四）特殊困难脆弱群体返贫风险仍然极大

贫困是客观的社会经济过程，度量贫困的标准——贫困线是个动态概念，要随经济社会发展而变化，而贫困线的每一次调整都会随之带来贫困人口规模和数量上的变动。⑤凉山贫困人口虽然在现行标准下实现了脱贫，但仍然面临极大的返贫风险。在消除绝对贫困阶段，凉山州委、州政府采取的精准扶贫措施使有劳动能力的农户通过产业发展和就业扶持等途径基本实现了稳定脱贫，而老少病残等特殊群体需要靠社保兜底。尽管老少病残等特殊群体也将随着凉山州社保政策支持力度的加大而逐步改善生活水平，但大部分人仍难以跳出低收入群体。这些特殊群体除了具有较高的生理脆弱性外，还极易受自然条件变化、社会转型、市场经济波动等因素影响，重返贫困状态。

对策建议

高质量实施乡村振兴战略。实施乡村振兴战略是党的十九大作出的重大决策，2018年中共中央、国务院出台的《关于实施乡村振兴战略的意见》明确提出要“做好实施乡村振兴战略与打好精准脱贫攻坚战有机衔接工作”。2019年的《政府工作报告》中则把“有机衔接上升到统筹衔接”。凉山州11个曾经的深度贫困地区，也是实施乡村振兴战略的薄弱区。2020年习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上强调：“对退出的贫困县、贫困村、贫困人口，要保持现有帮扶政策总体稳定，扶上马送一程。”凉山州应抓住机会，实现从巩固脱贫成果到乡村全面振兴的战略转型，高质量实施乡村振兴战略。

进一步提高公共服务水平。2020年凉山如期取得了全面消除绝对贫困、全面实现“两不愁三保障”的决定性胜利，建档立卡贫困户的义务教育、基本医疗、住房安全三大民生需求得到了基本保障。但由于凉山彝区经济社会发展的长期滞后，2020年后凉山州还需要进一步提升整体性的公共服务水平。一是继续保障、提高对贫困人口基本公共服务水平，防治因病返贫、因灾致贫等现象的发生。二是提升非贫困人口的社会保障水平。凉山彝区除了有建档立卡贫困群体外，还有处于贫困边缘的非贫困群体，要继续扩大基本公共服务的覆盖面，让处于贫困边缘的非贫困群体共享经济社会发展成果。三是提升就业和社会保障水平。就业是民生之本，是社会经济发展的驱动力。2019年凉山州人均地区生产总值为34085元，低于四川省人均地区生产总值的55774元，只有大力发展经济，提供就业岗位，才能不断提升州内居民生活水平。社会保障是社会风险的分散机制，也是通过再分配来确保社会公平的重要机制。凉山州在脱贫攻坚中解决了贫困人口的医疗保险问题，还要进一步提高整体的社会保障水平。

创新城乡基层治理新机制、新路径。城乡社区是社会治理的基本单元，虽然经过脱贫攻坚阶段，凉山州已经搭建起较为完善的城乡社区治理体系，城乡社区治理能力得到提升，但仍面临巩固发展集体经济，促进现代乡村和新型城镇演进、易地搬迁集中安置区的稳定发展等新问题、新挑战。凉山州应在坚持全面贯彻实施中央和四川省委城乡基层治理重大部署基础上，结合凉山实际，巩固发展成果，同步开展社会治理、产业就业和公共服务，把城乡社区建成具有彝区特色的生活共同体。

注释

①凉山州11个国家级贫困县分别是：美姑县、金阳县、昭觉县、布拖县、雷波县、普格县、喜德县、盐源县、木里县、越西县、甘洛县。

②陈家健.督查机制：科层化的实践渠道[J].公共行政评论，2015（2）.5-21.

③“一高一低一无”：行政村贫困发生率比四川省贫困发生率高一倍以上，行政村2013年全村农民人均纯收入低于四川省平均水平60%，行政村无集体经济收入。

④张翼.当前中国精准扶贫工作存在的主要问题及改进措施[J].国际经济评论，2016（6）.77-85.

⑤郑长德.2020年后民族地区贫困治理的思路与路径研究[M].民族学刊，2018（6）.1-10.

参考文献

[1]陈家健.督查机制：科层化的实践渠道[J].公共行政评论，2015（2）.

[2]张翼.当前中国精准扶贫工作存在的主要问题及改进措施[J].国际经济评论，2016.

[3]郑长德.2020年后民族地区贫困治理的思路与路径研究[M]，民族学刊，2018（6）.

作者简介

陈 序 四川省社会科学院社会学研究所助理研究员