美伊能否打破“第一步僵局”重返伊核协议

刘岚雨

自1月20日拜登就任美国总统以来，美国和伊朗都展示出了重返2015年达成的伊核协议的意愿。从美方动作来看，新一届美国政府将以外交为主要手段，试图联合欧洲与中东地区盟友共同应对包括核、弹道导弹、“地区冒险主义活动”和“人权”等在内的“伊朗问题”。其中，拜登政府将通过重返伊核协议规制日益升级的伊朗核活动视为外交工作中的优先事项，并明确表示如果伊朗重新遵守伊核协议承诺，美国也会这样做。从伊朗方面来看，伊朗最高领袖哈梅内伊搁置了此前对特朗普政府的“不谈不战”政策，重新确立了之前伊核协议谈判时的“承诺换承诺、行动换行动”原则，明确表示在美国解除全部对伊制裁后，伊朗也会相应地重新履行伊核协议。

除了共同意愿这一积极因素外，另一个对美伊重返伊核协议有利的因素是双方外交团队都有参与伊核协议谈判的经历，彼此相对熟悉。但是，美伊在重返伊核协议过程中却陷入了“第一步僵局”，而且出现了建设性举动与破坏性举动交替出现的局面。

“第一步僵局”的成因分析

美国和伊朗在重返伊核协议上面临的“第一步僵局”是指，美伊双方都坚持只有在对方首先完全遵守伊核协议承诺的情况下，自己才会重新遵守伊核协议承诺。举例而言，伊朗作为迫切想要解除制裁的一方，其外长扎里夫在2月1日接受媒体采访时率先提出，以欧盟外交政策负责人为伊核协议联合委员会协调员，就美伊同步重返伊核协议进行协调。扎里夫的表态并没有及时获得美方的响应。2月7日，伊朗最高领袖哈梅内伊表态说：“如果想要伊朗重新履行伊核协议承诺，美国必须取消全部制裁，在核实制裁确实被取消后，我们将会重新履行伊核协议承诺。”最高领袖的这一表态被伊朗方面称为伊方重返伊核协议的“最终政策”。美方很快做出了针锋相对的表态，同日拜登在接受媒体采访时表示，“伊朗铀浓缩活动不停止，制裁就不会解除。”

2021年2月7日，伊朗最高领袖哈梅内伊在出席一场活动时表示，如果想要伊朗重新履行伊核协议承诺，美国必须取消全部制裁，且制裁必须经核实确实已取消。

美伊陷入“第一步僵局”的原因主要有两个。第一，双方都严重怀疑彼此承诺的可靠性，即可信承诺问题。对于伊朗来说，从2015年伊核协议中得到的一个重要“教训”便是宣布解除制裁和实际解除制裁是两码事，那时伊朗除了石油出口增加外，在其他经济领域并未得到太多实惠。因此，在此轮表态中，伊朗非常强调制裁解除效果的“核实”。而核实制裁解除效果需要一定时间，因此伊方要求美方首先解除制裁。对于美国而言，如果率先解除所有对伊制裁，伊方短期内至少可以获得海外冻结资产和石油出口两笔收入。美方认为伊方可能将这些收入用于核研发和“地区冒险主义活动”，还认为伊方可能以美国制裁解除缺少实际成效为由拒绝或拒绝完全履行伊核协议。基于这种判断，拜登政府基本不太可能一次性完全回归伊核协议。

第二，双方在重返伊核协议目的方面存在差异，即目标差异问题。在美国看来，重返伊核协议仅仅是其对伊政策的开篇，其目的是以伊核协议为基础，逐步就伊核协议本身和伊核问题之外的众多“伊朗问题”进行谈判。1月27日，美国国务卿布林肯在就职后的首场新闻发布会上表示，如果伊朗完全遵守伊核协议，美国也将采取同样的动作。这之后，美方会将伊核协议视作一个平台，用以和盟友与伙伴一道建设“更长久和牢固的协议”，以解决美伊关系中存在的其他“严重问题”。而伊朗方面重返伊核协议的目的就是解除制裁，这与美方大相径庭。伊朗的目标只需美国重返伊核协议便可以达到，所以重返伊核协议也成为伊方最终目标。当然，哈梅内伊曾指示，要求对美国特朗普政府违反伊核协议给伊朗带来的损失进行索赔，不能排除伊朗在这方面采取动作的可能性。

由于美国重返伊核协议的目的是为了获取伊朗未来在更多“伊朗问题”上的妥协，拜登政府自然会利用特朗普政府遗留下来的对伊施压结构，包括经济制裁和地区反伊联盟，来迫使伊朗就伊核协议和其他“伊朗问题”与美方进行谈判。在获取伊朗的妥协与谈判承诺前，美国不会全面解除对伊制裁。伊朗非常清楚美国的意图，这也是为什么伊朗外交部门一再表示不会就伊核协议本身和美国重新履约进行任何谈判。在某种意义上，如果伊朗首先全面回归伊核协议，就意味着伊朗未来不得不在核、弹道导弹、地区影响力等“伊朗问题”上对美做出妥协。显然，已经挺过特朗普政府“极限施压”政策的伊朗不会允许这样的情形发生。

“一小步换一小步”，有望解决“第一步僵局”

面对“第一步僵局”，美国政府最近正在考虑“一小步换一小步”方案，这与之前扎里夫提出的美伊“同步重返”伊核协议方案结合，或有助于克服可信承诺问题和目标差异问题，而且还有助于削弱即将到来的伊朗大选对美伊重返伊核协议进程的消极影响。“一小步换一步”的“同步重返”方案对于美伊双方而言具有代价小、可逆性强、易核实、周期长、节奏易控的特点。其中代价小、可逆性强和易核实这三个特点有助于克服可信承诺问题，使双方开展行动成为可能。周期长和节奏易控则有助于淡化双方的目标差异，因为这不仅能使美国在每一步行动后都保有迫使伊朗进行进一步谈判的筹码，也给伊朗留出了更多回旋空间。更为重要的是，美国考虑的“一小步换一步”方案与伊朗最高领袖提出的“承诺换承诺、行动换行动”原则如出一辙，更有可能为伊朗最终决策者所接受。

2021年6月，伊朗即将举行总统选举。在此之前，小步分阶段回归伊核协议的方案或难以实质性改善伊朗的经济复苏与疫情抗击形势，无助于伊方改善外部地缘政治环境。在这种情况下，占据多数的倾向于改革和温和主义政策的伊朗选民仍有可能会像去年议会选举那样抵制本次总统选举。可见，小步分阶段回归伊核协议方案可能无助于改善伊朗温和派在国内政治中的处境，因而不会造成伊朗保守派的强烈不安，客观上会削弱保守派阻碍美伊重返伊核协议进程的动机。甚至保守派可能会在某种程度上期待鲁哈尼政府在剩下三个多月内与美国达成初步的重返方案，届时等自己上台后坐收红利。

综上所述，自美国拜登政府上台以来，美伊关系之间“斗法”的主轴已从先前的“极限施压与极限抵抗”转向争夺重返伊核协议主动权的较量，双方现阶段都采取“強要求、弱奖励”的谈判策略。双方在重返伊核协议中所面临的可信承诺问题和目标差异问题，使伊核问题陷入“第一步僵局”。美伊双方基本不太可能一次性重返伊核协议。然而，美伊之间仍通过欧盟、卡塔尔、科威特、伊拉克等方面保持着沟通，并都显示出了一定的灵活性，也正因为如此才会出现伊朗的“同步重返”方案和美国的“一小步换一小步”方案。这两种方案相结合，或将成为美伊重返伊核协议的方式。

（作者为清华大学国际与地区研究院助理研究员）