拜登执政“蜜月期”与积重难返的美国

肖河

拜登年近80岁才当上美国总统，能力总是不被人看好。不光他的政治对手这么说，很多同僚也持相似看法。奥巴马政府首任国防部长罗伯特·盖茨在回忆录中这样评论拜登：“他在过去40年的所有重大内外政策和国家安全议题上都犯过错误。”不过，同样是盖茨，在同一本书中又把拜登称作“让人无法不喜欢”的“体面人”。华盛顿的很多人都觉得，如果说拜登的当选有什么特别令美国人期待的地方，排在第一位的当属其可以发挥友善、团结的人格特征，“治愈”深深困扰美国的极端政治分裂之苦。然而拜登執政满一个月之后，人们发现美国仍在一刻不停地加速分裂。

无法重新团结起来的美国

2021年1月20日，拜登在萧瑟气氛中宣誓就职。受新冠疫情和1月6日在华盛顿发生的特朗普支持者暴力冲击国会事件影响，拜登没能乘坐他所青睐的火车抵达华盛顿，宣誓现场也因疫情隔离和严密安保等措施而未能“人山人海”。华盛顿各处要地被25000多名国民警卫队员牢牢把守，白宫和国家广场附近到处布满路障和铁丝网，成了名副其实的堡垒，宣誓典礼现场则用20万面美国国旗代替以往此类仪式的密集的“百万民众”。

相比12年前高举“希望”和“变革”大旗在国会山意气风发宣誓就职的年轻奥巴马，老而弥坚的拜登面对着阴冷天空喊出了“团结和治愈”的沉稳口号，从上任第一刻起就努力弥合民主、共和两党的分歧。2月26日，拜登紧急到访遭大规模寒潮侵袭的得克萨斯州，在新闻发布会上表示自己所见所闻都是“大家在互相帮助”，“不让任何人掉队”。他与共和党籍的州长格雷格·艾伯特、联邦参议员约翰·康宁相谈甚欢。当谈及因寒潮而在得州受阻的疫苗接种工作时，拜登表示要“让抗疫远离政治”。然而，这些努力对于弥合政治分歧收效不彰。民调显示，到2月底，尽管56%的美国人对拜登作为总统的表现做出正面评价，但他们当中只有不到20%的人是共和党背景。

之所以如此，在很大程度上是因为民主党人仍在“追杀”卸任总统特朗普，要求其为冲击国会事件负责。1月13日，在取得十名共和党议员支持后，国会众院通过了二次弹劾案并送交参院。2月初，参院先以55人支持、45人反对的票数确认弹劾程序合宪，后以57票对43票宣告弹劾未予通过。弹劾虽然失败，民主党却借机引爆了共和党的内部冲突，每次投票都成功争取到几名共和党议员“反水”，还开启了卸任总统遭弹劾的先河。面对弹劾案，民主党的支持者固然觉得大快人心，但大部分共和党人、特别是特朗普的铁杆支持者却是怒火中烧。

如果说拜登在弹劾案中“置身事外”的话，刺激共和党选民和国会的另一套动作却是由白宫直接授意。在上任后的短短36天内，拜登先后颁布了57份总统命令，包括总统行政令、公告和各类备忘录。在1月20日宣誓就职当天，拜登就签署了19项命令，围绕气候变化、驱逐非法移民、石油管线建设、旅行禁令、边境墙等一系列议题逆转了特朗普及其支持者所青睐的政策。截至2月底，拜登已签署22项直接推翻特朗普政策的行政命令，在共和党选民看来，这样的举动怎能“团结”和“治愈”？

白宫“闪电战”

2014年民主党在中期选举中丢掉参院控制权后，时任总统奥巴马开始“行政令治国”，引来不少批评。2016年特朗普上台后，共和党继续拥有参院多数席位，特朗普却懒得协调国会，“行政令治国”做得比执政末期的奥巴马更狠。然而，这两个人签署行政令的记录在新总统拜登面前相形见绌，后者在入主白宫头两天就签署了总数超过特朗普执政前两个月的行政令。

拜登之所以如此迫不及待，主要是希望吸取奥巴马第一任期的教训。当时，挟竞选大胜之威的奥巴马想要利用民主党同时掌控参众两院的“有利条件”，在执政的第一个百天里坚持走“正常”立法程序推动重大议程，包括其最为看重的医保改革和应对次贷危机纾困法案，结果围绕两个法案的讨价还价消耗了大量政治资本，到头来医保法案只得到一名共和党众议员的支持。

已在政坛打拼了40年的拜登，虽值暮年却壮心不已。根据美国政界盛行的“机会窗口”理论，一名总统最有影响力的施政措施通常都是在其上台后的首个百天内完成，日后也往往成为其最重要的“遗产”。78岁的拜登就更加“时不我待”，更何况无论是国会民主党团还是白宫年轻下属，都在鼓励总统大胆行事。结果，白宫从1月20日起就主导发起了一系列“闪电战”，放弃为自己的施政措施争取共和党议员的立法支持。

行政令还只是“闪电战”的具体表现之一，更厉害的是“预算和解”程序。所谓“预算和解”，就是参院规定允许涉及预算、政府收入和债务这三类筹款问题的立法可以经简单多数表决，但一年只准动用一次。自1980年以来这一程序共启用过12次，其中特朗普在2017年为其减税法案获通过而动用过一次，奥巴马在2010年为确保医保改革法案过关用过一次。这一回，拜登团队在执政头一个月便祭出这一“终极武器”，凭借副总统哈里斯作为参议长的决定性一票，以51∶50的微弱优势，使其推出的总额1.9万亿美元“美国史上最大规模”财政刺激法案在参院过关。这一策略意味着拜登无须为争取共和党支持有关法案而做出任何让步。

2月初某天，拜登曾在白宫和十名参院共和党人会面，磋商立法事宜，然而在座的白宫办公厅主任罗恩·克莱恩频频摇头叹气，惹得共和党大老们颇为不快。事后，克莱恩干脆宣布总统仅是听取共和党人的意见，而不是寻求谈判。新任白宫国家经济顾问委员会主席布赖恩·迪斯也是一员悍将，在编制预算草案时多次力压共和党和民主党保守派的反对意见，博得了“极难共事”和“完全没有争取共识意识”的恶名。

“蜜月”中的挫折

迄今为止，拜登政府总体上度过了一个“蜜月”，大部分事情都办得顺风顺水，最重要的两个问题也有了眉目：第一，抗疫刺激法案虽在3月6日的参院投票中被删除一些“不符合程序”的条款，例如民主党进步派极为看重的每小时15美元最低工资规定，但仍按预期以微弱的一票优势获得通过。民主党众院党团随即表示，将迅速通过修改后的法案版本，以确保拜登能在3月14日最终期限前将其签署成法。这一“巨无霸”法案囊括了拜登的大部分重要竞选承诺。第二，食品药品管理局即将批准美国境内第三种疫苗的销售接种，这款疫苗只打一针即可。这使得拜登最初做出的“在100天内让一亿美国人接种疫苗”的承诺显得有些“保守”了。截至2月中旬，美国每天的疫苗接种针数已达170万，预计到夏天可增至300万，届时拜登有较大可能提前实现对经济下滑和疫情发展的“双逆转”。

趁热打铁，参众两院的民主党人已分别正式提起移民改革法案，准备用“大而勇敢”的方式，一举解决困扰美国多年的非法移民问题。这一法案允许1100万在美非法移民通过三种渠道获得合法身份。在同等重要的气候变化问题上，参院多数党领袖舒默公开表示，“这堵愚蠢的墙（指特朗普当政时在美国、墨西哥边境筑起的高墙）”根本不是什么“紧急状态”，“如果真有什么事情是非常紧迫的话，气候问题必是其中之一”。舒默鼓励拜登效仿特朗普，借助紧急状态法通过环境立法。由于“闪电战”收到了良好的政治效果，白宫和民主党团希望乘胜追击，进一步延长“蜜月”期。

不过，作用力总是伴随着反作用力。民主党的“闪电战”也迫使共和党展现出更加不合作的态度。在2月26日关于财政刺激法案的众院投票中，提案的民主党取得胜利，将法案移交参院审议。在支持的219票中，没有一张来自共和党人。众院共和党团随即表示，此举充分展现了自身的团结一致。在3月6日的参院投票中，除了因家庭事务没能到会的阿拉斯加州参议员丹·苏利文之外，共和党团的其他49人全部投了反对票。四天后的3月10日，众院再次通过修改后的法案，赞成票进一步增加到200票。3月11日，拜登在白宫签署法案，拿下“闪电战”首场重大胜利。

民主党通过“预算和解”强行过关绝非没有代价，共和黨人很可能选择其他议题予以阻拦。目前，拜登组阁就已遇到麻烦，参院共和党人坚决反对尼拉·坦登担任白宫行政管理和预算局局长，理由是坦登“行事乖张”，过去常发推特尖锐批评共和党议员。此次提名，坦登自知困难重重，不仅主动删除了所有推特记录，还一一走访共和党参议员赔礼道歉。力荐坦登的白宫办公厅主任克莱恩则放出狠话，将继续提名坦登，如果最终不成会任命她在白宫担任其他高级职务。然而一切归于徒劳，在包括民主党参议员在内的强大反对声音前，坦登最终放弃。这一风波已被视为白宫的判断失误和政治挫折。另一挫折是，得克萨斯州的地区法官德鲁·提普顿在2月23日判决白宫通过国家安全备忘录发布的中止遣返非法移民指令“缺少合理理由”，随后发布了为期四周的临时限制令，在全国范围内生效。

有守有变的外交

与在国内“推倒重来”不同，拜登政府在外交上既有改变，也有继承。变的一面，是否定特朗普“美国第一”的单边主义外交路线。就职以来，拜登在几乎所有涉及外交政策的讲话中不断强调“美国回来”了，美国也确实在加紧回归包括气候变化《巴黎协定》、世界卫生组织、伊朗核问题谈判在内的国际组织和多边机制，并努力重建与盟友伙伴国家的信任关系。拜登还顺应民主党内潮流，批评了特朗普“毫无原则”的人权政策。甫一就职，拜登就宣布将终止对沙特主导的也门战争的支持，同时重估对沙特军售。2月底，白宫公开了美国情报机构对2018年10月沙特时政评论家、记者卡舒吉进入沙特驻土耳其伊斯坦布尔领事馆后被残忍杀害一案的调查结果，将责任矛头直指沙特王储穆罕默德·本·萨勒曼。公布结果前，白宫直接联络了萨勒曼国王，没有和实际掌权的王储通气。这一连串动作旨在结束特朗普时期美沙之间的所谓“不道德的亲密关系”，顺便借机追究特朗普家族成员有否从中渔利。

2021年3月15日，美国宾夕法尼亚州疫情出现反弹之际，宾州州长沃尔夫视察伯克郡新冠疫苗接种站。

然而，在国内政治继续严重分化的背景下，拜登政府在部分外交政策上的软性调整必须伴以部分议题上的加倍强硬。由于改变了对沙特的政策，同时展现出重回伊朗核问题多方会谈的姿态，白宫必须在走“软”的同时采取一些措施显示“硬”气，避免被政治对手批评“软弱”或“没有战略”。2月25日，为报复美国在伊拉克的军事基地遭火箭弹袭击，拜登政府发动了就职后的首次海外军事打击行动，空袭了叙利亚东部的叙利亚民兵组织（有伊朗支持背景），造成数十人死亡。此外，国务卿布林肯在宣布美将谋求重返联合国人权理事会的同时，再次批评了人权理事会对以色列存在“歧视”。在最具重要性的对华政策方面，拜登政府虽然没有像特朗普政府末期那样歇斯底里，但也没有表现出积极改善关系的迹象，相反，其政府要员在各种场合大谈美国与中国的“战略竞争”，并以“需要时间重新审议”为由继续保留特朗普时期对华加征的高额关税。3月3日，白宫公布了《临时国家安全战略指南》，通篇大讲如何保障美国劳工和中产阶级的经济利益，维护美国的经济安全，更将中国“拔高”到“威胁美国民主制度”的位置。

在拜登看来，外交问题固然重要，但“攘外必先安内”，还是要优先处理好美国国内的事情。在关键的100天“机会窗口”内，拜登外交政策的首要目标是避免引发太大争议，避免过多消耗政治资源，同时尽可能与国内议题结合起来。在纾困刺激法案立法在即之时，拜登政府下一项最有可能得到两党支持、也最有潜力成为“政治遗产”的议程就是在美国国内开展大规模基础设施建设，包括“绿色升级”、乡村普及5G网络等，这其中就有可能涉及中美关系的内容。即使特朗普离开了白宫，所谓的“中国威胁”仍是美政府推进国内议程的重要抓手，这也是一种“积重难返”。

（作者为中国社科院世界经济与政治研究所副研究员）