拜登政府军事团队及其防务政策取向

陈曦 龙坤 朱启超

拜登政府上台已逾50天，其国防部文职团队还未最终组建成形，数十个高级职位人员提名尚未公布。截至3月5日，仅有国防部长劳埃德·奥斯汀、国防部副部长凯瑟琳·希克斯的提名在国会通过，负责政策的副防长科林·卡赫的提名还未有明确结果。考虑到拜登决策团队政策倾向相对一致，除正副防长外的文职官员不太会像特朗普时期一样对白宫“忤逆”，因此可根据已提名的三位高官的政策取向展望拜登政府的防务政策取向。当前美军参谋长联席会议的架构与特朗普时期无太大差别，主席马克·米利、副主席约翰·海顿均属强硬派，二人在特朗普时期的政策取向会基本延续。3月初白宫对印太战区主官首次做出调整，提名约翰·阿奎利诺海军上将接替菲利普·戴维森出任印太司令部司令，塞缪尔·帕帕罗中将接替阿奎利诺执掌太平洋舰队。

聚焦应对大国竞争和高端战争

在2月19日召开的慕尼黑安全会议特别论坛上，拜登通过远程方式发表演讲，表示美国必须与欧洲盟友共同为与中国的“长期战略竞争”做准备。而在此会召开前夕，拜登宣布将成立由国防部长中国事务高级助理、中国问题专家艾利·拉特纳领导的“中国特别工作组”，该工作组由15名军人和文职高官组成，主要任务是深入研究对华“新型作战概念”、战略情报及军事关系等。3月1日，印太司令菲利普·戴维森向国会提交预算申请报告，要求2022至2027年间增加总计约270亿美元的支出，用以实施2021财年国防授权法案明确的“太平洋威慑计划”，主要包括在印太地区打造新的反导系统、雷达系统等，国会对此表示基本赞同。拜登上台以来的种种迹象表明，采取全政府模式威慑和对冲中国军事现代化进程将是其军事战略的重要考虑。

综合拜登政府军事团队核心成员的公开观点看，美军将尽快从在阿富汗和伊拉克的反恐维稳作战中抽身，着重建设区别于低烈度冲突的高端战争军事能力，更加重视通过区域性军事布局调整、高新技术研发、发挥盟友作用等综合手段。尤其是在台海、南海问题上，拜登团队非常重视如何应对所谓“灰色地带”挑战。拜登上台后不久，美国防部就派“麦凯恩”号导弹驱逐舰穿行台湾海峡并公开炒作。美国防部正在拟定新的台海和南海行动指南，预计将融入更多新战法，如信息战、政治战和法律战，多方施压，制造不利于中国的舆论。美国智库外交关系协会今年初发布的报告首次将“中美在台湾问题上爆发严重危机”列为2021年全球潜在冲突中的最高级别热点，“中美在南海爆发武装对峙”的潜在风险则从一级降为二级。与此同时，拜登团队也认为需要避免与中国等大国发生重大军事摩擦，这也是其对华军事政策的基本立足点之一。

对于是否延续特朗普时期的“印太战略”，拜登的军事团队尚未有明确结论，但其继承的一面应会大于修正的一面。“印太战略”本身即是奥巴马“亚太再平衡战略”的升级版，二者遏制中国的目标一致，只是在手段运用上有差异。从新任命的印太政策高级协调员科特·坎贝尔和总统国家安全事务助理苏利文近期的密集讲话看，拜登的“印太战略”会延续重建地区秩序、遏制中国崛起的目标，但在手段上将会回归奥巴马时期借助盟友和机制的做法，通过军售、军事技术合作、加强美日印澳四方安全对话等手段修补特朗普单边主义造成的混乱。而在执行“太平洋威慑计划”方面，拜登政府将会继续按照军方的构想行事，其依靠巩固常规军事优势实现对华“拒止威慑”的意图已很明显，这将进一步刺激域内相关国家提升防御能力，现有军力平衡恐被打破。而在“后疫情时代”，经济而非军事才是美国地区盟国的首要考虑，拜登的“印太战略”能否得到盟友支持仍然难料。

拜登政府将俄罗斯定义为美国的“主要威胁”，但俄在美全球战略中的重要性相对有所下降。最近美俄在“网络入侵”问题上发生激烈争吵，俄智库披露美“酝酿对俄发动网络战争”，俄在拜登政府看来仍是个“麻烦制造者”。拜登的军事团队对俄罗斯的关注点将更多体现在如何塑造“攻防平衡”上，俄研发新型战术核武器、高超声速武器实现的“非对称打击手段”的突破促使美国不得不加大在相关领域的投入。因此，在未来很长一段时间内，塑造对俄军事优势、抵消俄在部分军事装备领域的“非对称优势”会是美防务政策的重要目标。为此，美国很可能重新整合北约盟国力量，暂停特朗普政府时期的“随性”撤军行动，加快区域反导体系建设。

重视打“军控牌”

美国本轮核武器现代化计划始于奥巴马时期，特朗普政府加快了核武器更新换代的速度。拜登在竞选期间已表示将奉行与特朗普政府不同的核軍备与核军控政策，包括降低核武器作用、反对核军备竞赛、延长《新削减战略武器条约》（New START）、重返伊朗核协议等，这些大部分都在兑现中。具体做法上，拜登早已明确反对研发和部署2018年《核态势评估报告》要求的两款低当量核武器——搭载W76-2的“三叉戟”导弹和新的海基核巡航导弹（SLCM-N）。但考虑到W76-2弹头已服役，限制海基核巡航导弹的继续研制将成为拜登团队与军方的交锋重点。此外，在是否发展“陆基战略威慑系统”（GBSD）以取代“民兵-3”导弹的问题上，拜登政府没有宣布明确立场。由于防长奥斯汀此前曾在军火企业“雷神”公司就职，需要回避核武器现代化问题，因此副部长希克斯很可能替代奥斯汀成为核现代化议题的主要决策者。希克斯和参联会两位主席都支持推进核现代化进程。所以，拜登政府仍将继续推进核现代化工作，但具体的核军备政策需要在其进行新的核态势评估后才能明晰。

军控问题是拜登政府军事团队惯打的牌。这一方面是由于民主党人普遍支持核军控，降低核武器在国家安全中的作用，另一方面也是因为拜登拟提名的文职高官很多都参与过军控谈判，有丰富的经验。上台仅两周，拜登就允许《新削减战略武器条约》延期五年，这事实上给俄继续发展战术核武器、扩大核武库留了余地，也决定了未来拜登欲与俄达成新的军控协议任重道远。在重估“不首先使用核武器”政策问题上，拜登还未明确表态，但主管核政策的国防部副部长希克斯明确表示不认可此政策。由于民主党政纲将核武器的作用定位于“威慑针对美国的核进攻，并在必要条件下进行反击”，这实际上是转向“不首先使用核武器”原则的体现。但如果真推出这一原则，将严重损害美国延伸威慑的可信度，降低盟友的安全感，因此拜登政府有可能模糊化处理。

对华军控问题也将是拜登政府的重要考虑。美国国会中已有多名重量级议员敦促拜登开启美俄中三方核裁军谈判。预计拜登任内会向中国施压，要求中方接受美俄军控条约中既定的计数和核查方案，中国需要应对“被核透明”的挑战。

适度调整国防预算

拜登政府尚未明确何时公布2022财年国防预算，但政府已因新冠疫情及相关纾困计划面临高达3.1万亿美元的巨额财政赤字。在此背景下，外界普遍认为未来几年国防部的预算不会也不应增加，但拜登团队对此较为隐晦。拜登在竞选时就表示不会大幅削减国防开支，而为了威慑中国和俄罗斯，会把在不重要领域的投资转向新技术开发，包括网络、太空、自主武器系统等。专司预算管理的副防长凯瑟琳·希克斯则认为应改革研发激励机制而不是一味削减开支。不过，希克斯也表示会考虑改变海军在特朗普时期制定的“30年造舰计划”，对2022财年造舰数量进行下调，同时支持海军发展更多自主武器系统。这说明拜登政府的2022财年预算对军种装备的投资更趋谨慎，而在新兴技术及其完整供应链上的投资可能继续增加。

考虑到2022财年预算控制法案（BCA）支出上限已经到期，拜登政府在法律上也不再受必要削减的限制，而政府进一步缓解新冠疫情的意愿表明高层在经济复苏之前不会立即削减国防开支。另外需要注意的是，国防预算案最终要在国会进行表决通过，而近年来国会中坚持对国防预算进行削减的是共和党的“赤字鹰派”，但目前国会整体更支持扩大疫情的救助措施，不会通过任何大幅度的财政赤字削减立法，因而拜登政府的国防预算总体上更有可能寻求分配的平衡而非直接大幅度削减。

美国军队有不介入国内政治的传统，但在特朗普时期，军方高层与白宫国安团队多次发生分歧，上演多场让外界惊诧的闹剧。拜登在国防部的文职团队决定改变这种风气，正副两位防长都在正式场合表示将建设凝聚军方的新团队，预计军方在白宫国安会的发言权将会增大。

（陈曦为国防科技大学国防科技战略研究智库实习研究员，龙坤为国防科技大学国防科技战略研究智库实习研究员，朱启超为国防科技大学国防科技战略研究智库副主任、研究员）