秘鲁制度性政治危机能否迎来破局

韩晗

2020年11月21日，秘鲁群众在首都利马举行抗议活动，要求临时总统弗朗西斯科·萨加斯蒂制定一部新宪法，结束近来秘鲁频繁发生的政治动荡。

随着新冠疫情在全球蔓延，秘鲁成为拉美地区疫情重灾区之一。疫情重创国家公共卫生体系，随之带来经济下滑及失业率上升，并加剧了秘鲁的政局动荡。一年内，秘鲁历经了五位外长、六任卫生部长，秘鲁政局动荡再次引发外界的关注。

一届总统任期内四位总统上台

秘鲁的政局动荡须从本届总统任期说起。在本届秘鲁总统任期内（2016～2021），秘鲁经历了三次政治危机，有四位总统上台，还曾发生一周出现三位合法总统的乱象。

秘鲁的政局危机，始于2016年库琴斯基以小党联合体候选人当选总统后。2016年，库琴斯基在总统大选中意外胜出，战胜了此前民调表现更好的前总统滕森之女、占议会多数席位的右翼人民力量党候选人藤森庆子。库琴斯基当选总统后，其代表的执政党与占议会多数的反对派之间的矛盾白热化，进而发展至府院之争。2018年，时任总统库琴斯基两次遭国会弹劾，最终黯然离任，由比斯卡拉接替总统职位。比斯卡拉继任后，提出了一系列反腐改革措施，赢得了超高的民众支持率。其改革主张包括：禁止已经定罪的官员再度竞选公职、限制议员的司法豁免权等。由于其反腐内容触及反对派利益，比斯卡拉遭到国会抵制，局势再度紧张。

第二次危机出现于2019年9月。比斯卡拉宣布解散国会，但国会拒绝听从总统的命令，反而宣称比斯卡拉辞职，并任命了新总统。后因军队表态支持总统，比斯卡拉得以留任。2020年9月，秘鲁国会再次因一桩人事案弹劾比斯卡拉，但未能通过。此时，希望比斯卡拉留任的民意支持率高达80%。

第三次危机出现于2020年10月。秘鲁联合党指控比斯卡拉在2014年出任地方省长期间，涉嫌收受政府工程承包商贿赂款，因此不具备继续任职的资格。11月9日，秘鲁国会对比斯卡拉是否涉嫌贪腐和抗疫不力进行投票表决。最终，在130席议席中，以105票赞成的结果，同意弹劾比斯卡拉总统，总统由议会主席梅里诺接替。

梅里诺继任总统后不满一周，就因爆发全国性抗议示威活动并出现死亡事件匆匆辞职。秘鲁国会于11月16日举行全体会议，议员弗朗西斯科·萨加斯蒂当选新一任国会主席，并宣誓就职总统。

部长平均在任时间不足三个月

比总统换人更为频繁的，是秘鲁的内阁成员。新冠疫情在秘鲁暴发以来，国家一年内历经五位外长、六任卫生部长，其他内阁成员更出现创纪录的频繁更替。

2020年3月16日，秘鲁外交部成立了新冠病毒防控工作组，彼时的外长为古斯塔沃·梅萨·夸德拉。7月15日，因内阁重组，马里奥·洛佩斯接任外长。11月12日，因秘鲁总统更替，弗兰卡·德萨继任外长。六天后，因总统再次更换，伊丽莎白·阿斯泰特继任外长。2021年2月15日，阿斯泰特因违规提前接种疫苗，宣布辞职。同一天，79岁的阿兰·瓦格纳宣誓就职，成为疫情暴发以来的第五位外长。

肩负抗击疫情重任的卫生部，更是在疫情暴发以来，更换了六任部长。2020年3月，秘鲁暴发新冠疫情，卫生部长伊丽莎白·伊诺斯特罗萨因抗疫不力，于3月20日被免职。继任者维克多·萨莫拉任期仅至7月15日，因總统改组内阁而卸任。7月15日上任的马塞蒂11月因比斯卡拉总统被弹劾短暂离职。在临时总统梅里诺的一周任期内，阿贝尔·萨利纳斯成为第四任卫生部长。11月16日，马塞蒂重回卫生部长职位，直至2021年2月因爆出违规提前接种疫苗事件而引咎辞职。2021年2月13日，疫情暴发以来第六任卫生部长奥斯卡·乌加特上任。

此外，近一年来，秘鲁还历经了11任内政部长。新冠疫情与腐败问题仅仅是秘鲁内阁“走马灯”式换人的催化剂，制度性危机才是这一“乱象”的症结。

立法初衷与施行的错位

追溯秘鲁政治制度构建过程，可见政局动荡制度性症结所在。宪法是国家基本权利的保障，并对权力的行使进行合理制约。然而，对于宪法设计的初衷，秘鲁却未能践行。

秘鲁现行宪法于1993年颁布，宪法规定秘鲁为总统制民主共和国，实行多党制，采取三权分立，国会为一院制;总统由选举产生，任期五年。后宪法经2000年、2005年两次修改，确立总统不得连任。

秘鲁实施的其实是以半总统制为特点的政治制度，国会为一院制。没有受到两院制衡的立法权，实际由议会占据多数席位的政党主导。现实中，秘鲁政体运作的矛盾集中于行政与立法权之间，近五年两者的矛盾进一步恶化。国会一院制确立于滕森政府时期，占议会多数的执政党实际坐拥立法、行政双权。库琴斯基执政以来，弱执政联盟与强反对党的分权格局，让党派分歧升级为立法与行政权之争。总统及行政部门的立法议案、反腐改革及经济与社会促进政策，难获议会通过。

早在2019年7月，时任总统比斯卡拉就曾试图消弭国家立法部门与行政部门之间的危机，提出将2021年大选提前一年，并缩短总统及议员任期一年。最终，这一改革计划不但未获得议会通过，反而成为2019年10月政治及社会动荡的导火索。时任部长会议主席德尔索拉尔为修改宪法法院法官选举程序，在议会发起信任动议，因未获受理而辞职。比斯卡拉总统在军队的支持下，以重组内阁将政治斗争归于原点。然而，2020年11月，议会最终以涉嫌贪腐、在比斯卡拉未经司法审查程序的前提下，援引宪法有关条款，弹劾国家法定总统。

秘鲁议会反对派对行政权稳定性的影响，多次受到秘鲁国内学界与民众抗议。在理论层面，三权分立制度中的司法向度，如何践行维护总统制下国家政治稳定的制度设计目标，如何全面保护在任总统的“正当程序权”，是仍待明确的程序性问题。现实中，秘鲁宪法法院等司法权力机构，对此类政治博弈仍有很多机制性可操作空间。未来，随着秘鲁大选的临近，如何消弭政治利己性行为、维护国家利益，将成为竞选的重要议题。

总统大选能否破解府院之争

2021年，拉美和加勒比地区进入新一轮总统选举周期，秘鲁也将于2021年4月11日迎来总统选举。此次大选能否结束秘鲁的政局动荡？

秘鲁大选将选出2021～2026年任期的总统、副总统、议会议员及安第斯议会代表。总统和副总统由民众直接投票选出。议会选举分27个选区，选出130名议员。根据秘鲁2月下旬进行的一份民调，在几位总统候选人中，支持率第一的是人民行动党候选人、62岁的律师及立法委员会委员扬·莱斯卡诺。支持率第二的是为了秘鲁联合党总统候选人维罗尼卡·门多萨;民族胜利党明星政客乔治·福赛斯和人民力量党藤森庆子并列第三。目前，仍有31%的选民没有作出决定。

大选为解决政治危机提供了窗口期，但却增加了其他领域的不确定性。新一届政府能否化解疫情带来的秘鲁公共卫生、经济和社会领域的危机，是国家发展的关键。虽然国际评级机构对2021～2023年间秘鲁经济的复苏给予了积极的预测，但秘鲁经济发展的重要基础，还在于政治领域能否形成共识，社会的对立情绪能否消弭。2021年，秘鲁不仅将迎来新的总统，还将迎来独立200周年国庆。人们都很期待，新一届总统任期开启后，秘鲁的政治危机能够得到解决。不得不指出，行政与立法之间关系的机制性创新以及司法向度的机构性发展，是消弭秘鲁议会与政府对立的关键所在。

（作者为中国社科院拉丁美洲研究所助理研究员）