新形势下湖北高职院校治理体系现状与评价体系探索

罗清萍

(武汉职业技术学院 湖北 武汉：430074)

0 引言

自2013年十八届三中全会提出把“推进国家治理体系与治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标以来，我国高职院校积极推进治理体系和治理能力现代化建设，并取得显著成绩。2017年，教育部等五部门联合发布了《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》(以下简称《意见》)，对高等学校实施治理体系和治理能力现代化作了具体的指导和安排。2019年，十九届四中全会通过了具有里程碑意义的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《重大决定》)，国务院发布《中国教育现代化2035》(以下简称《2035》)，这些文件全面系统地阐明推进治理体系和治理能力现代化建设的目的、意义、任务和实施办法。2019年国务院还针对职业教育发布了《国家职业教育改革实施方案》(以下简称《方案》)，对高职院校全面深化改革作了更具体、周密的布署。新形势下，高职院校治理体系和治理能力现代化建设正面临一系列新的机遇和挑战。本文总结了近年来高职院校治理现代化发展趋势与存在的问题，并在此基础上提出了改进和完善评价体系的建议。

1 近年来高等学校治理现代化发展趋势和高职院校存在问题

1.1 高等学校治理体系现代化的发展趋势

随着经济和社会发展，高等学校行为主体和利益主体日益多元化、复杂化。因此，建构现代化的治理体系，不断提高治理能力已成为国内外高校教育改革和研究面临的重大课题。综合国内外研究动态，新形势下高校治理现代化呈现如下发展趋势。

(1)系统化、整体化。正如习近平总书记所指出的：“这项工程极为宏大，零敲碎打调整不行，碎片化修补也不行，必须是全面的系统的改革和改进，是各领域改革和改进的联动和集成，在国家治理体系和治理能力现代化上形成总体效应、取得总体效果。”[1]所谓“治理体系”，就是治理的系统，系统最基本的特征就是，它是由若干元素(或子系统)组成的具有特定结构和功能，并且相互联系、相互作用的统一整体。其整体的功能大于一个个子系统功能相加之和。前一阶段我国高等学校治理体系现代化建设更多地关注于“调结构”、“补短板”，大大加强了构成治理体系各种因素的建设，这是完全必要的。下一步的发展必然会更加关注各因素的系统整合，形成更具活力的总体效应和效果。

(2)民主化、自主化。瞿振元先生认为：“自20世纪80年代以来，世界高等教育改革的重点之一即在于治理政策的调整，主要趋势表现为减少国家的管控，强化大学的自主，引进更多的市场力量，讲求绩效责任，并且期待大学与社会有更多的合作。”[2]民主化、自主化是一个随着国家和高校自身发展的实际情况，不断变化和升级的过程，其实现形式多样，并无固定不变的模式，不能照搬西方和所谓普适性的模式。西方高校内部治理模式，也不是只有美国“董事会模式”，还有日本高校强调集中统一领导的“集权式治理模式”[3]。中国特色社会主义条件下，高校的民主化、自主化本质上是为了充分调动各个办学的组织和个人主体的积极性、创造性，办人民满意的教育。不断探索符合这一目的具有中国特色的高校民主化、自主化的实现形式，是继续推进高校治理体系现代化建设的根本任务。

(3)制度化、法治化。这既是形成治理体系现代化的基本条件，也是体现治理现代化的最重要、最核心的标志。俞可平先生认为，治理体系是否现代化，第一个标志就是“公共权力运行的制度化和规范化，它要求政治治理，企业治理和社会治理有完善的制度安排和规范的公共秩序”[4]。治理体系就是由各种制度构成的具有特定结构、功能与有效运行机制的统一整体。从《重大决定》可以看出，国家治理体系和治理能力现代化，实际上就是坚持和完善中国特色社会主义事业各个领域的制度体系。全文共十五条，除了第一条和最后一条，都是对构建各个领域制度体系的论述。制度既包括正式制度，也包括非正式制度。无论是具有强制性和成文形式的正式制度，如法律、法规、合同、章程等，还是只具有一定约束性的约定成俗的非正式制度，如价值信念、风俗习惯、文化传统、意识形态等，都是一种人们共同遵守社会规范。制度体系的现代化即制度化，就是要建立各种社会规范，这是决定现代社会发展进步的基石。制度体系建设始终是高校治理体系现代化最核心的目标任务。

(4)不断深化、精准化。建构现代化的治理体系，绝不能停留于理论上的探讨，它本身就是现代经济、社会、文化、生态等各个领域实践活动的有机组成部分。而任何实践活动都具有多维、多层次的复杂结构和不断演化的特点。因此，完善的现代化的治理体系，必然具有多角度、多层次的特点，并趋向不断深化和精细化。在时间维度，它必须与时俱进，适应不断变化的形势；在横向广度，它必须全面系统，广泛集成各方面的规范和制度协调共进；在纵向深度，它必须以全局为统领，形成顶层、中层、基层等各个层级的规范、制度并使各方面构成相互联系相互作用的统一整体。中央近年来发布的治理现代化的文件，就鲜明体现了中央顶层设计不断深化和精准化的趋势。这些文件，不仅有全局性的战略布局如《重大决定》，还有局部性的统筹安排如《意见》；不仅有长期规划如《2035》，还有具体可行的实施办法如《方案》。作为基层单位的高校内部治理体系建设，如何贯彻落实中央的这些布署和安排，如何与各级政府、企业和社会方方面面协调、互动，如何在学校内部建立起由各单位、各层次、各方面制度形成统一的治理体系，《2035》提供的方法和路径是：总体规划，分区推进；细化目标，分步推进；精准施策，统筹推进。

(5)评价和监督体系标准化、常态化。近年来中央发布的治理体系和治理能力现代化建设的重要文件，无一例外都强调了这一点。《重大决定》第十四条指出，必须“坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督。”《意见》的第八部分就“强化监管优化服务”提出了“构建事中事后监督体系”，“深入推进管办评分离”、“创新监管方式和手段”等一系列措施。《2035》在提出的保障措施中指出，要“建立教育发展监测评价机制和督导问责机制”。《方案》更具体地指出，从2019年起，职业院校要实施职业教育质量年度报告制度，并向社会公开；要完善政府、行业、企业、职业院校等共同参与的质量评估制度，积极支持第三方机构开展评估；要完善职业教育督导评估办法，建立职业教育定期督导评估和专项督导评估制度等等。实现中央顶层设计的目标，加强评价和监督体系的标准化和常态化建设是我国高职院校治理体系和治理能力现代化建设面临的紧迫任务。

1.2 高职院校治理体系现代化建设存在的问题

高校治理体系现代化建设是一项具有长期性和复杂性的系统工程。作为国家的重大战略，实施时间不长，目前还处于由起步阶段向深化阶段的过渡期，存在这样那样的问题是不可避免的。高职院校总结已取得的成绩，正视存在的问题，对不断推进治理现代化建设是十分必要的。

近年来对高职院校校治理体系现代化建设存在的问题已有不少研究。何文波、刘建强通过调查认为，突出的问题有：一是行政权力过硬过大，学术权力过软过虚；二是行政机构臃肿，人浮于事；三是校、院(系)关系没有理清，责权利划分不明；四是教师、学生参与学校重大决策和监督权力缺失等；五是行业、企业参与学校治理的机制尚未形成等[5]。刘泽华、申雨霞也认为：“我国高等职业教育治理体系中的问题突出表现在泛行政化和单中心化的治理缺陷，治理主体之间的角色定位不清，内部治理结构失衡，社会第三方组织的缺位等方面”[6]。

笔者之前通过对数千份问卷调查和访谈调查的数据分析，结果显示高职院校治理体系现代化建设存在的最突出的问题有以下三个：一是认识和信心不足，普遍存在缺乏创新精神和等待上级指示的依赖思想；二是各个主体之间的关系还不协调，学校办学自主权，以及教师和学生的相关权利都有待进一步落实。三是治理机制和制度建设还不完善、不到位。有些重要制度没有经过教师学生讨论，有些则形同虚设。此外，特别值得重视的是60%以上的大多数人的如下共识，如“学校缺乏自主办学权”(76.3%)；“党委和行政之间时有矛盾”(67.8%)，“当权利受到侵害时，不知如何申诉”(66%)，“没有严格按学校章程和各项规章制度实施办学和管理”(60%)等[7]。

以上问题实际上就是高职院校治理体系建设过程碎片化和系统化的矛盾、民主化和泛行政化的矛盾、人治化和法治化的矛盾、肤浅化和精细化的矛盾、监管随意与监督标准化的矛盾的反映。这从另一角度说明，进一步把握上述治理体系现代化发展趋势，加强高校治理体系现代化建设的重要性。

2 评价体系的改进完善

改进和完善评价体系，既是为开展现状调查所做的准备，也是推进治理现代化评估和监督打下的基础。笔者之前研究建构的以治理体系现代化理念、主体、机制、效果四个一级指标和十三个二级指标构成的评价体系[7]，它的逻辑结构清晰，但其体系的基本框架主要是通过理论研究推导出来的，与我国高校的治理体系现代化建设实际和高职院校治理体系现代化建设实际结合不够紧密。近年来，治理体系现代化建设实践和中央一系列治理体系和治理能力现代化文件的出台，为我们改进和完善高职院校治理体系现代化评价体系提供了新的丰富内容和全面指导。因此，本次研究以《重大决定》、《意见》、《2035》、《方案》以及其他有关的中央文件为指针，贯彻落实中央文件对高等学校，特别是高职院校治理体系现代化所作的布署和提出的要求，修改后的新的评价体系如表1。

表1 高职院校治理现代化评价体系

表1是经修改完善的评价体系，它具有以下特点：一是体现了评价体系以制度的体系化为主体的特点。完全以制度体系建构了三个一级指标，即教育教学制度体系、自主办学和多元主体参与办学的制度体系、保障和监督制度体系。二三级指标均由体现这三者的制度、规范、标准、办法等构成。二是体现了评价体系系统化和整体化的特点。不仅一、二、三级指标体系之间是紧密联系、具有层级结构的整体，二级指标体系是一级指标体系的子系统，三级指标体系是二级指标体系的子系统，而且每一级指标都是由若干紧密联系、具有层次结构的子系统整体。三是体现了近来中央对建构高等学校，特别是高职院校治理体系现代化的布署安排与具体要求。三级指标的绝大多数条款，都是从中央有关文件选择而来的，并且在文字表述上大体采用摘引原话方式照录或略加减化而成。虽然有失简明，但却能更具体、准确地表达中央指示精神，便于全面的理解和评价，有利于对落实中央指示精神和要求情况的检查监督。四是紧密联系高职院校实际，体现高职院校的特点、特色。如一级指标和二级指标体现了建构高职院校特有的人才培养目标和以校企合作为主的多元办学模式，以及高职院校内部治理体系现代化的保障和监督制度体系。三级指标除了部分指标同时适合普通高等学校外，大都数标准是针对高职院校提出的要求和安排。五是力求重点突出，精准可行。删去原评估体系设计的“理念”、“效果”这两项一级指标，就是为了能突出作为高职院校治理体现现代化最重要、最核心的另外三项评价指标。其实理念和效果已包含在这些评价中。同时由于一级二级指标突出了重点，才保证有更多篇幅用于三级指标的建构，保证整个评价体系全面而不失重点、精准而切实可行。高校可根据本校实际情况有所删增，以突出本校特定发展阶段和特定类型、行业、地区的特点特色。