制度变迁视角下对河长制的实施动因分析——以江苏省为例

谢 意

(河海大学公共管理学院，南京 211100)

1 中国水资源管理制度的变迁过程

1.1 计划经济时期水资源管理模式(1949～1978)

1949年建国初期，中央人民政府水利部成立并于同年召开水利联席会议，依据国家《宪法》第九条规定确立国家政府水资源所有权和国家公民使用权，由水利部及下辖行政机关对河流湖泊等国家资源进行统一开发、管理和利用。从“第一个五年计划”伊始，国家水利工程建设将防治水害、兴修水利作为重点任务，为满足计划经济时期农业用水的主要需求对水资源进行挖掘开采，以需定产，满足水资源受益主体的最大需求，到文革十年时期，国家水资源制度废止、管理机关撤除，水利建设工程停滞。在国家所有和指令分配的供给管理模式下，作为具有非竞争性和非排他性的公共产品的水资源成本膨胀，外部负效应激增，资源垄断带来“政府失灵”，从而导致机关内部职能失调、地方及部门利益冲突，而政企不分的现象也暴露出计划经济时代水资源权责不清的一大弊病[1]。政府行为失效的同时伴随着危机和法治意识淡薄，粗放单一的行政控制手段加剧了决策失灵的恶果。

1.2 转型时期水资源管理模式(1978～2016)

改革开放时期，1988年国家出台第一部用以规范水管理和用水行为的法律《水法》，由此，水资源管理体制向统一管理和分级运作的模式转变。2002年新修订的《水法》着重完善水权制度，水资源所有权和使用权得以分离，强调市场调节和社会组织参与，以实现竞争性、市场化的水资源环境为目标，在开发资源的同时管控用水行为以提高水资源利用率，满足居民舒适性用水需求的同时利用许可证的制度手段和价格调控的经济手段进行需求管理[2]。20世纪90年代，由于过往水资源的过度挖掘和掠夺式开采导致水问题爆发、用水危机加剧，“人治”思维由此转变，与生态价值背离的行政手段得以规正，国务院水利主管部门严格遵照法律规定设立流域管理机构，明确具体权限和职责，建立起相对统一的系统管理模式。

1.3 新时期水资源管理模式(2016～至今)

2007年4月，太湖流域段蓝藻现象以大规模形式急剧爆发，使得江苏省无锡市陷落于空前的饮水安全危机中，于是一系列治水管控创新措施在紧急危机中催生，河长制应运而生。2016年，中共中央办公厅联合国务院办公厅发布《关于全面推行河长制的意见》，将河长制在地方政府的试运行经验总结上升为国家意志作为国家重要的河湖治理方略，不断推进实施改革，维护供需平衡和可持续发展是新时期水资源管理模式的一大治理目标，努力构建权责统一、秩序协调、监管到位的治理体系。至此，河长制在全国范围内的实践已奠定根基，更具系统性和前瞻性。

水资源制度变迁意味着水行业规则的转换，也代表着水资源管理模式的递进和创新，见下表，我国自建国至今在水权安排、水资源政策导向、水管理体制、治水观念等模式特征上都发生了进阶性的演变，转变为政企合作、供需结合、统一管理、人水和谐的可持续发展模式，实现了从传统水利到现代水利的转变。河长制是河湖治理改革的坚定方向，以此为目标对各地方的治水实践探索做出了远见性的指导，攻破了国家水治理进程中的各种复杂性疑难杂症，其中，以江苏省为代表的地方市级河长制改革正在积极探索。

表 不同阶段水资源管理模式的特征变化Tab. The characteristic changes of water resource management mode in different stages

2 江苏省河长制的实施成效

2.1 提升水质，改善生态

2007年以前，江苏省政府以经济建设为中心，大气及水环境等环保治理未能得到全面兼顾，传统的河湖治理方式以部门管理为主，而部门之间职责模糊功能重叠的弊端亦在河湖整饬之功效上显露端倪。2007年太湖流域段湖体持于富营养，状态甚差，江苏省内共53处断面，质量考核中一半以上未达标准。其中，高锰酸盐浓度、氨氮浓度指数停留在Ⅲ类，总磷浓度位于Ⅳ类，总氮浓度甚至劣于Ⅴ类水质，尤其影响全太湖平均水质。

河长制实施后，全省各地响应政策号召开展河道治理行动，大力采取有效措施，诸如河道清淤、违建拆除、排污口清堵等，由此省内包括太湖流域段在内的各河道水质显著提升，水体污染情况得以减轻，河道面貌整体呈良好态势，水生态环境随之得到大大改善。

2012年，党的十八大提出“五位一体”精神，强调生态文明建设的价值意义，江苏省为保证全省地表水环境总体稳定提出提升水质验收标准、加大排污力度、加强环境监测力度，以生态文明建设带动经济建设，全面重视环保质量，推动环保体系改革创新[3]。见下图，截至2012年底，江苏省地表水质量提升至轻度污染等级，太湖河段高锰酸盐指数达Ⅱ类水质标准。列入国家地表水环境质量监测

图 江苏省地表水环境质量年度变化情况Fig. Annual variation of surface water environmental quality in Jiangsu Province

网的83个国控断面中，Ⅰ～Ⅲ类水质断面占比为43.4%，Ⅳ～Ⅴ类水质断面占比为54.2%，劣Ⅴ类水质断面占比为2.4%。2018年，纳入江苏省水环境质量目标考核的地表水断面中，符合Ⅲ类的断面占比74.2%，Ⅳ～Ⅴ类水质断面占比25.0%，劣Ⅴ类断面占比0.8%。江苏省15条主要河湖中年均符合Ⅲ类水质的占11条，另外4条达Ⅳ类水质， 主要入湖河流中，有11条年均水质符合Ⅲ类，占73.3%；其余4条河流水质为Ⅳ类，水质同比稳定[4]。江苏省内9个设区市通过国家验收被列入全国水生态文明城市建设试点，同时建成省级生态清洁型小流域15条。

2.2 协同合力，制度升级

河长制的体系结构共含有省、市、县、乡、村在内的五级，自河长制推行起，江苏省内着手组建河长制管理办公室，各市、县、区相应成立工作组，负责落实水管理制度，制定合理措施并付诸具体行动，全省共落实省市县乡村五级河长湖长5.7万余人。传统的部门管理模式呈现出“九龙治水”的松散局面，部门各司其职各行其是却又职责重复，职责不清行事懒散，治水力度薄弱。而与原有模式相比，河长制最大的优势在于整合部门功能齐向大力，改变容易分散的单一横向治理结构，增强纵向分工和领导力，进而加大整治力度，最终形成横向部门和纵向层级联合的组织机制，分工具体，层级严密，使得河湖治理过程中的指挥和协调力度得到高效提升。2017年，第十二届人大常委会审核并通过《江苏省河道管理条例》，由此，河长制得以再度完善和升级。该条例于2018年初在全省范围内实施推行，着力构建水治理长效机制，保障河长制河流及其流经区域段独立贯彻治水原则和要求[5]。其次，按规分级别区段设立河长，严格规范各层级河长的具体职责，各独立行政区域内第一责任人负责河道管护工作，完善河道管理巡查制度和督察制度。另外，县区级地方政府须依据地方河道实况制定相应的考核评价制度，细化奖惩细节，鼓励上级暗访和媒体曝光，以此鞭策和激励各级河长的履职情况。

2.3 意识增强，效益扩散

当前，江苏省内各地区因地制宜在河长制的实践中制定相关衍生措施，取得长足进步。徐州、淮安、宿迁三市出台了河长述职制度；常州、南通、泰州出台了问责办法，镇江市出台了部门联动制度，宿迁市出台了第三方评估管理办法，实现了河长制在变迁过程中的“再生产”和“再发展”[6]。不仅如此，以江苏省为试点的河长制取得全面成功后，国家层面立即展开辐射行动，以立法形式确立河长制在河湖治理方面的显著地位，通过颁布相关政策文件扩大宣传范围和力度，实现对全国各地水域管理的督查管理，全面贯彻河长制的基本原则和核心目标。在此过程中，治水护水的宣传范围全面波及，上到政府下到民众，形成上下联合万众一心的美好局面。借助电视广播等传统媒介和微信、微博等新时代社交媒体，向大众普及治水知识，强调维护良好水生态的重要性，促进多方加入和成为治水主题，提高河湖管控的自主性。另外，为保障基层乡村基民众更直接更快速地了解治水常识和措施，特在河湖重要堤岸设立醒目的公示标牌，提醒周边居民加强防护，提升居民的护水意识和认可度，由此最大程度地扩散河长制带来的治水效益。

3 制度变迁视角下河长制的实施动因分析

3.1 传统模式不足与制度创新

计划经济时期和转型前期的水资源管理模式没能满足人口扩张、经济增长的国家状态下急剧膨胀的社会发展需求，管理体制和治理需求脱节导致水问题频发。其中水资源管理体制出现的主要弊端是政府指令配置模式下的条块分割和权责不清，以政府职能“越位”“缺位”和“交叉”为表象[7]。水资源多方主体陷入利益冲突产生“搭便车”现象，地方主义和分散主义盛行，经济发展目标和资源保护价值相违背，法治观念淡薄，社会经济活动陷入资源危机的同时暴露出国家的水资源治理危机。2007年太湖流域段蓝藻现象爆发成为河长制诞生的契机，水资源危机也迎来转机，传统水环境治理模式的不足得以修正。河长制是由各级党政主要领导人担任“河长”负责辖区内河湖的污染治理工作的水资源管理模式，它最显著的特征就是把河流治污状况与行政问责相结合，责任明确，约束刚性，在提高政府治污效能的同时通过搭建水资源综合治理平台推动横向职能部门的联动，从而建立有效分工、相对统一的协调治理机制[8]。2008年江苏省政府办公厅印发《关于在太湖主要入湖河流实行双河长制的通知》，《通知》规定省内十五条主要河流的污染防治工作交由省厅级与地方级领导官员管理，并任命该上下级别官员作为两级河长监管水治理，河长制在太湖流域段得以推广。2008～2012年间，通过总结河长制在地市级区域试水的经验教训，江苏省政府对河长制的未来走向做出进一步规划，重点加强政府主导参与河湖治理的多方领域，严格组织化建设，提升监管力度，积极响应国家号召，以人为本，因地制宜，逐步实现河长制在全省领域的发展和完善。

3.2 路径依赖与主观模型

河长制自实施起所取得的卓越成效追根溯源归因于高效的协同治理机制，从垂直层面的中央至地方乡镇再到水平层面承接各自职能的分管部门，协同发力分部门管理，形成了全面的综合治理模式，权力的实现保障了协同机制的运作，而我国亘古既定的政治体制是权威的主要来源，具有合理性和权威性的科层制结构和长期执政的党政体系在很大程度上诱致了整个国家的制度变迁，党政体制中自上而下的一元化领导模式决定了制度的诞生和应用，河长制的改革之路在国家党政体制和意识模型的影响下渐趋向路径依赖，也可以理解为是一种锁入效应。锁入效应来源于对既有制度框架的依赖，指“发展路径一旦被设定在一个特定的进程上，网络外部性、组织的学习过程以及人们的主观意识等将会强化这一进程。”在制度演化的过程中出现的可能型塑变迁路径的因素是多样的，但是初始的体制框架使得制度的变迁范围受到制约，制度改革的激烈幅度被划定在既定框架内，因此，政治体制对于河长制的型塑产生了关键性的影响和控制。

制度在受制的变迁中仍然会受到社会环境变化的影响，作为当前生态文明建设的重要内容，水治理能力现代化的要求助推了河长制的再升级和完善，使河长制的变迁顺应时代发展这一大环境的主体。江苏省河长制的演变及具体治理形式和管理体制严格遵循国家意志，围绕“山水林田湖草生命共同体”的理念，重点打造顺应新时代水生态文明建设的治理体系和结构，通过颁布《生态文明体制改革总体方案》明确部门监管权限和职能[9]，实现河长制结构化、资源化、综合性、专业化管理的转变，在保障河湖生态可持续发展基础上达成水治理实践创新的目标。将国家意志内化为实践指南，用地方经验引领制度升级是制度变迁的基本型塑逻辑。

3.3 产权界定与外部负效应

具有外部性的公共产品通常由政府提供，这种外部性既有积极的一面，也有消极的一面。解决这一问题的一般方法是整合、明晰产权和减少外部性。产权对经济系统的效率有着重要的影响。根据科斯定律，在非零交易成本的前提下，不同的产权定义在资源配置中具有不同的效率。但是，作为一种公共品，这种公共品的排他性产权很难通过市场机制来界定，因此政府应该介入。在产权界定和调整成本较高的情况下，通过市场进行资源配置成为政府直接分配专有权、引导资源实现最优配置的合理选择。河长制的实施中由各级党政领导担任河长，江苏省委、省政府办公厅于2018年下发《关于公布省级总河长省级河长湖长的通知》，任命省级总河长和副总河长，另外，省级别20个流域性河道长、14个湖泊长由13名省委、省政府领导分别负责。各级总河长是本行政区域内推行河长制湖长制的第一责任人，负责辖区内河长制湖长制的组织领导和推进工作。各级河长湖长是相应河湖推行河长制湖长制的第一责任人，负责组织协调和落实河道管理和治理工作，通过整合各级党委政府的执行力发挥责任制效应，改变、放浪形骸的河湖污染现状，实现“河长制”到“河长治”的转变。同时，河长制办公室全面组建，成立河长制领导小组并发挥其重要作用，强化督查督导，充分发挥了服务协调和督导检查等作用，形成治水合力。由此，权力得到充分的行使，资源得到充分的整合，能够有效提高河湖治理的效率[10]。河湖治理本身是一项综合性的工作，但在目前的行政管理体制中往往被视为各部门的责任，而各部门之间又往往存在固有的利益壁垒，河长制度不仅打破了这一障碍，并且将河湖治理的成效与地方权力中心联系起来，从而使外部性充分内在化。

3.4 交易费用与技术因素

作为最早实行河长制的地区，江苏省水质状况逐年对比强烈，如上文分析，2008年之后江苏省劣V质水质占比呈现出明显下降趋势，水质状况的改善和水环境的优化是河长制践行后获得的现实收益，根据各类别水质的变化幅度可推测未来江苏省水环境治理的预期收益向好。河长制的实行对江苏省的产业结构产生了显著影响，第一第二产业占比明显下降，水环境的改善促进了经济繁荣和发展，居民生活水平得到质的飞跃，产业结构实现再升级。制度变迁理论中，诺斯依据美国市场调研经验提出交易确有成本的结论，而制度的运行同样需要成本。交易费用的高低是一项制度是否被允许创建的重要动因，交易费用在河长制中更多的体现为监管成本和实施成本，复杂的交易活动具体包括制度在制定、修正、试运行、维护和变革过程中投入的隐形成本，以及制度实践中的治理污水所需的硬件显性成本。河长制高效的部门管理模式减少了部门之间的相互推诿，使力量集中体系协调，快速整合各部门职能，与传统九龙治水模式相比大大减少了监管和实施成本，成本减少的同时收益却随着河长制的演进和成熟而增长，创造了可见的水质提升收益和无形的水治理能力提升收益，由此，当边际收益远远大于边际成本，河长制的变迁一再进步和升级。

另外，技术因素也是支撑河长制变迁稳定性的重要因素，河长制涉及的治污、排污和技术以及节约和防治技术直接影响了河长制的具体实践成效，水资源信息的开发和利用需要投入大量的技术成本，交易费用决定河长制的诞生，技术因素决定河长制的应用。河长制综合性且多元化的模式特征要求信息的迅速集中和大范围扩散，因此技术的进步速度需要适应河湖长制变迁中不断增长的需求，才能支撑河长制的结构化升级，技术的先进程度往往可以映射一项制度可提升的空间。

4 制度变迁理论对河长制的演进启示

4.1 加强法制建设，督促组织自律

诺斯的国家理论强调政府是治国理政的主体，界定产权并命令实施是政府的主要责任和职能，这直接关系到经济绩效的兴衰。“诺斯悖论”对作为国家代理人的政府提出“失灵”和“垄断”预警，为了有效避免路径依赖而产生锁定效应，政府必须明确权责关系，使一制度得到持续供给和稳定推进。2012年以前，江苏省尚未出台确定性纲领文件明确河长制的改革规划，包括盐城、淮安、宿迁等在内的市级政府在总结地方实践经验的基础上推出粗略的政策制度，无一不具有价值意义单薄，无合理性支撑，职责界定模糊等明显缺陷，严重缺乏系统性和合理性。2012年江苏省推出《关于加强全省河道管理“河长制”工作的意见》，自此将河长制以政策文件形式载入河湖治理制度的史册，详细规定了河长制的实施原则、组织框架、治理目标和职责所在。《意见》是基于江苏省内地市级基层实践探索所得的治理经验和教训，通过吸纳和提炼治理成效总结出的纲领性文件，此后，相继出台的政策举措及各地方市级政府提出的管理和保障措施皆据此模仿参照省级纲领精神，贯彻如一。2016年由中共中央办公厅联合国务院发布的《关于全面制定河长制的意见》更是将河长制这一重要治水制度纳入为国家治理方略之一，使河长制的推展进度迅速提升、可操作性显著增强，并将河长制推进过程中的架构建设具体化、人员安排精准化，因此，法制化治理和合法性确认是河长制演进变迁中取得显著成效的关键一步，于此同时，必须强化政府自律机制已达到对制度演进的“软约束”。

4.2 推广市场导向，优化资金配置

与政府使用命令控制型环境政策工具相比，面向市场的政策工具多为企业采用，这为更经济和成熟的污染控制技术提供了强有力的激励，并从发现和采用低成本的污染控制方法中获益。有许多地方需要在河流、湖泊和仓库的环境治理方面进行资本投资。将市场机制引入河流系统是必要的，首先，逐步完善排污收费制度和使用，综合考虑河流和湖泊主要污染因子降低边际收入，制定水环境当前清洁水平和污染控制技术的任务目标，并作出合理的收税税率，征收排放费和其他污染增加税收，依次减少其他税收收入循环系统[11]。其次，建立水权交易市场，扩张污水管理市场同时调整水资源的优化配置，为此需要根据当年水治理目标调整水质验收标准，制定严格并符合实际的防控体系，提升污水控制水平和效率，升级水污染控制技术，鼓励国外先进技术的引进和再创新，促进水资源经济的转移和流动。另外，减少对水资源开发利用和水污染减排的补贴，从而有效控制公共资源地过度开采和滥用，避免引起政府支出的成本转移，努力培育公平竞争，构建良性循环的水资源市场[12]。

4.3 培养自主意识，重视辅助作用

水生态环境的安全和稳定涉及到广大人民群众的根本利益，作为直接利害关系人的群众应当主动投身到河长制建设中，保护人类的共有财产，促进生态文明的演进和发展。诺斯的制度变迁理论强调，正式规则和非正式规则在型塑人类行为中均起到至关重要的作用，二者不可相互替代，非正式规则包括道德、文化、习俗等，通过意识形态的作用制约人的行为举动，“搭便车”现象便是通过非正式规则保护公共利益，以节约交易费用。发展中国家的制度变迁中，更应学会借助“外生性”变迁达成组织目的，巧妙利用社会群体的责任意识塑造整个社会的价值体系，降低全方位改革的成本，尽可能发挥意识形态的助推作用实现知识共享和制度成熟。在当下积极构建生态文明的形势背景下，河长制的实行不应只局限地停留在国家和政府层面，应加强社会各个层面的学习，强化每一位公民的责任意识和自律意识并由此付诸于实践，培育高度的治水护水自觉心理，共同监督河长制各个环节和流程的推进和实施，以此辅助河长制的长远发展，一同塑造良好的水生态环境。

4.4 整合多方力量，强化联动机制

2014 年，江苏省成功引入第三方组织介入河长制的实施和管理流程，协同政府和企事业单位共同监督环境治理工作，其成功经验表明稳定的治理结构是保障河湖流域得以高效治理的关键，这要求治理体系中的多方主体协同合作攻克问题，其中政府作为制度供给方，起到宏观的引导作用，水务单位作为运作方负责具体操作实施，社会组织作为利益共同体参与协助治理，综合以上各方力量才能有效推进水环境治理，这对于我国河长制和发展起到了一定的借鉴作用。国内线下实行的河长制实践考核中，中央和地方权力悬殊导致上级连带责任加重，使考核结果存在明显偏颇、有失公正，根据纵向关系建立的考核方式呈现单一化结构，为此，应当使第三方社会力量公正介入，维持体系的内在平衡，聘请专业的外包机构参与到河长制的实施和监督中以警示和激励行政主体，同时推动河长制治理架构中和纵向联动和横向合作。为提高第三方力量和技术性和专业化，应当投入大量可再生成本，培育和发展社会组织，适当降低外包机构和团体的准入门槛，为其提供必备的详细政策咨询服务，同时制定详细攻略定期对准入社会组织进行资格考量和等级评估，以此督促和激励其完善和进步，在借助外在监督的同时做好社会组织内在的管理与监督，精进团队人员素质和技术，维持组织持续性学习，重点提高社会组织人才队伍专业化程度和可信度。