欧盟《减排分担条例》：NDCs背景下气候目标主义立法规制

马 亮

(武汉大学 环境法研究所，湖北 武汉 430072)

一、欧盟新减排分担立法的背景和意图

(一)《减排分担条例》的立法背景

2014年10月，欧洲理事会制定了《2030气候与能源政策框架》(以下简称《2030框架》)(1)《2030气候与能源政策框架》出台后，欧盟从2018年起开始了新一轮的立法、修法活动，在能源和气候治理领域形成以下六部核心法律：《碳排放交易指令》(Directive (EU) 2018/410)、《减排分担条例》(Regulation (EU) 2018/842)、《可再生能源指令》(Directive (EU) 2018/2001)、《能效指令》(Directive (EU) 2018/2002)、《LULUCF条例》(Regulation (EU) 2018/841)、《能源联盟治理和气候行动条例》(Regulation (EU) 2018/1999)。，其涵盖的核心议题包括温室气体减排目标，即到2030年欧盟内部温室气体排放量较1990年至少降低40%，其中排放交易体系(ETS)的减排目标是43%，碳排放交易体系之外(以下简称非ETS领域)的减排目标是30%。欧洲理事会正式的官方决议表明该减排目标在欧洲达成了高度的政治共识。气候政策被视为欧盟能够在少数几个政策领域形成一致立场、发出统一声音的政策领域之一[1]。在全球应对气候变化的努力中，欧盟始终率先垂范。为筹备巴黎气候大会，欧盟及其成员国集体在《联合国气候变化框架公约》下提交了一份2030年温室气体减排目标，即在1990年的基础上至少减排40%。欧盟将其整体经济范围(economy-wide)的减排承诺先转化为“国家自主贡献”，进而倒逼其将国际法上的减排承诺转变为欧盟法律。巴黎气候大会之后，欧盟随即启动了大规模的修法和立法活动，大批新的二级欧盟法(条例和指令等)相继出台。欧盟于2018年5月通过了《减排分担条例》，在“国家自主贡献”(NDCs)背景下，欧盟为绝对减排构建了迄今为止世界上最具雄心的法律框架[2]。作为欧盟最大的气候法律——《减排分担条例》(2)欧盟共5.1亿人口，2018年GDP总量(包括英国)18.7万亿美元，占世界经济总量的20%左右。欧盟作为世界上第三大排放体，温室气体排放量占全球总量的9%左右，该区域的气候(减排)法律最活跃和完善；作为全球气候治理的重要力量，其在非ETS领域制定的《减排分担条例》为欧盟2021-2030年温室气体减排分担目标的实现提供了非常重要的立法保障。涵盖碳排放交易体系之外几乎所有领域。在全球气候治理“政治不确定性”的背景之下，如期出台的新法律巩固了欧盟区域性温室气体减排责任分担的治理实践，也增强了欧盟以外治理主体的信心。

(二)《减排分担条例》的立法意图

新的减排分担立法有三个层面的立法意图。一是协同遏制气候温度上升。20世纪70年代环境经济学家威廉·诺德豪斯(William Nordhaus)对2摄氏度的温度目标做了重要论述[3]，第16届缔约方大会(COP16)才正式将其纳入国际气候政策。《减排分担条例》的总体立法意图是为实现《巴黎协定》2摄氏度温升控制目标做出贡献，以显著减少气候变化的风险。欧盟迅速制定的新法律全面履行“国家自主贡献”，释放出遏制温升的决心。二是实现能源安全与保持低碳经济竞争力。20世纪70年代的两次石油危机迫使欧洲转向节能低碳的发展模式，对能源和经济安全的担忧构成了欧盟后来走上低碳转型道路的初始条件[4]。欧盟委员会在2014年5月发布了《能源安全战略》以应对能源安全担忧(3)《能源安全战略》，欧盟委员会，https://www.eesc.europa.eu/resources/docs/european-energy-security-strategy.pdf，最后访问时间：2020年8月15日。，2015年2月正式启动欧洲能源联盟(Energy Union)建设进程(4)能源联盟的宗旨是为消费者提供安全、可持续、有竞争力和负担得起的能源。它通过全面改革欧洲的能源和气候体系政策，将欧盟置于应对全球可再生能源和气候变化的前沿。欧盟在制定能源联盟战略的同时，还为在巴黎通过的新的全球气候变化协议制定了欧盟的愿景。。在《巴黎协定》和《2030年可持续发展议程》的推动下，全球已开始向低碳和循环经济转型(5)《来自巴黎的道路:评估巴黎协议的影响》，欧盟委员会.https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2016/EN/1-2016-110-EN-F1-1.PDF，最后访问时间：2020年8月15日。，为此欧盟还制定了全新的能源和气候立法框架——《为全欧洲人清洁能源一揽子法》(6)为实现2015年通过的“能源联盟战略”，欧盟《为全欧洲人清洁能源一揽子法》(Clean energy for all Europeans package)的完成向前迈进了一步。根据欧盟委员会2016年11月公布的提议，“面向所有欧洲人的清洁能源计划”包括8项立法。在2018年和2019年初，欧盟理事会和欧洲议会达成政治协议，使所有新的规则在2019年年中之前生效，欧盟成员国有1-2年时间将新指令转化为国内法。从消费者、环境和经济的角度来看，这些变化将带来相当大的有利之处。它还强调了欧盟在应对全球变暖方面的领导作用，并为欧盟到2050年实现碳中和的长期战略做出了重要贡献。《为全欧洲人清洁能源一揽子法》包含：《建筑能效指令》(Directive 2018/844)；《可再生能源指令》(Directive (EU) 2018/2001)；《能效指令》(Directive (EU) 2018/2002)；《能源联盟治理与气候行动条例》(Regulation (EU) 2018/1999)等共多部法律，上述几部法律都在法律文本中直接表述了温室气体减排和能源安全等的立法宗旨。。该条例是能源联盟战略和该立法框架的组成部分，是欧盟实现能源安全和保持低碳经济竞争力极其重要的法律支撑。三是追求气候政治秩序领导力。人们往往认为或期待欧盟在国际气候变化政治秩序中发挥主导作用，这在很大程度上源于一种假设，即欧盟作为一种“规范力量”(normative power)能够在国际社会中引发变革[5]。欧盟在气候治理中表现得非常积极，原因主要是欧盟把气候变化议题视为取得一体化进程政绩的关键领域[4]，并且试图追求气候政治秩序中的领导力。欧盟在诸多官方文件都直言不讳地表达其对全球气候政治秩序领导力的追求(7)《应对气候变化：欧盟领导》，欧盟委员会，http://www.eeas.europa.eu/archives/delegations/the_former_yugoslav_republic_of_macedonia/documents/more_info/combating_climate_change_2008_edition_pdf_en.pdf，最后访问时间：2020年8月16日。，而只有在内部做出深度的量化减排承诺才能激励其他谈判国家的减排意愿[6]。当然，欧盟的领导声誉也取决于它对气候法的遵守。

二、欧盟《减排分担条例》的核心内容

《减排分担条例》全文由前言、正文和附件三个部分组成。正文部分共17条，概括起来主要是规制的对象和领域、减排目标、线性减排轨迹、灵活性机制、安全储备机制和监管与惩罚等，见表1。

表1 《减排分担条例》内容构成

(一)规制的对象和领域

《减排分担条例》规制的范围具有很大程度的包容性，其适用于政府间气候变化专门委员会(IPCC)确定的温室气体来源类别，但不包括《碳排放交易指令》附件1所列活动的温室气体排放，也不包括民用航空器的二氧化碳的排放(8)参见《减排分担条例》第2条。。除《京都议定书》第一个承诺期(2008—2012)控制的六种温室气体外,新立法在此基础上增加了一个很小的温室气体来源——三氟化氮(NF3)。该条例规制的领域涵盖交通运输、建筑、农业和废物管理等。新立法没有对各权重领域规定具体的量化减排指标，此举为成员国实施该条例留下了灵活的空间。

(二)欧盟及成员国的减排目标

制定气候法目标是整个立法的核心。《减排分担条例》规定欧盟2030年在非ETS领域要实现30%的减排目标，各成员国的量化指标分布在0到40%这个区间，其中卢森堡和瑞典的目标高达40%，保加利亚则是0，见图1。这是欧盟成员国在非ETS领域首次全部承担减排责任。但是2018年5月在欧洲发生的“公民气候案”(People’s Climate Case)直接质疑《减排分担条例》的目标太低(9)公民气候案(People’s Climate Case)是由来自葡萄牙、德国、法国、意大利、罗马尼亚、肯尼亚、斐济的10个家庭和瑞典萨米青年协会(Saami Youth Association)在普通法院(General Court)发起的诉讼行动，对欧洲议会和欧盟理事会为遵守《巴黎协定》规定的国家自主贡献而通过的几项欧盟立法的部分内容提出了质疑。原告强调，气候保护不再是一个政治或外交问题，这是一个具体的问题，损害了他们的家园、生计，并摧毁了他们孩子的未来。他们声称，到2030年将温室气体排放量减少至少40%的目标太低(与1990年相比)，不足以防止气候危机。详见《受气候危机影响的家庭在欧洲法院驳回他们的诉讼后提出上诉》，公民气候案件网:https://peoplesclimatecase.caneurope.org/2019/07/families-affected-by-the-climate-crisis-file-appeal-after-the-european-general-court-dismisses-their-case/, 最后访问时间：2020年8月1日。。原告要求欧洲法院(European General Court)就保护他们的基本权利(如生命权、健康权、职业权和财产权)做出裁决，并要求欧盟紧急提高2030年的气候目标。目前，已有超过21万人加入这场运动中。类似的典型案例还有2015发生在荷兰的环保组织Urgenda诉荷兰气候案[7]，荷兰最高法院指出，根据《欧洲人权公约》第2条(生命权)和第8条(享有私人和家庭生活的权利)，微弱的目标将会对荷兰居民的权利产生负面影响(10)2015年6月24日，海牙地区法院就环保组织Urgenda诉荷兰气候案一案做出了历史性判决。这一裁决标志着法院首次成功引用侵权法为法律依据来审理气候变化案件的成功，也是法院第一次摒弃解决全球气候问题不能仅依靠单个国家的努力等论据，引用注意义务为发达国家确定了适当的减排目标。。与此同时，《2018年排放差距报告》中警告，要实现《巴黎协定》的温升控制目标还需要付出3～5倍的努力(11)参见United Nations Environment Programme: Emissions Gap Report 2018.p.XV, para.2.该段表明与以往的排放差距报告相比，在《2018年排放差距报告》(Emissions Gap Report 2018)中人们对当前的减排雄心和行动的程度的担忧有所放大。根据当前的政策和国家自主贡献的设想，全球排放预计无法在2030年达到峰值，更不用提2020年了。与现行政策的延续相比，目前的NDCs预计到2030年将减少至多6GtCO2e的全球排放。想要把温升控制在2 °C以下还需要三倍的努力，想要把温升控制在1.5 °C以下还需要付出五倍的努力。亦可详见《2018年排放差距报告》，联合国环境署官网：https://content.yudu.com/web/2y3n2/0A2y3n3/EGR2018/html/index.html?origin=reader，最后访问时间：2020年8月10日。。庆幸的是，2019年《欧洲绿色协议》及2020年3月的《欧洲气候法(议案)》提出了2050年的“气候中和”目标。

图1 欧盟成员国2030年的减排目标百分比(与2005年相比)(12) 参见《减排分担条例》附件1。

(三)欧盟成员国线性减排轨迹

成员国的整体减排目标需要进一步分解到未来十年内，以确定每年的排放额。第一，确定起点(starting point)的排放量。《减排分担条例》提出将轨迹计算的起点定为2019年至2020年十二分之五处或就在2020年。两者相比，选取较小的起点值。第二，终点(ending point)减排量的确定。各成员国2030年的温室气体的减排，应根据《减排分担条例》所涵盖的2005年经审查的温室气体排放水平确定，

不包括2005年运行后才被纳入欧盟ETS设施的经核实的温室气体排放。起点和终点的连接便构成了线性减排的轨迹。为确保执行本条例关于制定成员国年度排放配额的规定的统一条件(13)参见《减排分担条例》前言第19段。，《减排分担条例》规定应将执行权授予欧盟委员会。

(四)灵活性机制

第一，存储、借用和转让。(1)存储。成员国的排放量低于其年度排放配额时，可将盈余存储起来供以后使用。(2)借用。成员国的排放量高于年度配额时，可从下一年度借用有限数量的配额。(3)转让。成员国之间还可以相互交易配额。第二，从欧盟ETS获取新增配额的灵活性。为了确保欧盟集体减排的成本效益，以及2030年人均排放量的趋同，符合条件的9个成员国可以通过使用欧盟ETS通常拍卖的配额来实现国家的减排目标，但总量不得超过1亿吨(见图2)。由于欧盟ETS至少在2030年之前都有可能处于供过于求的状态，巨大的超额供应将可能造成欧盟更高的总排放。第三，从土地使用领域获取新增信用额的灵活性。《减排分担条例》和《LULUCF条例》(14)欧盟委员会在2016年7月20日就向欧洲议会和欧洲理事会提出《LULUCF条例》立法议案，并将其纳入欧盟2030年气候与能源框架。2017年12月14日，欧盟成员国与欧盟议会就《LULUCF条例》达成初步协定。2018年4月17日欧洲议会先行投票，2018年5月14日由理事会通过的《LULUCF条例》。《LULUCF条例》规定欧盟成员国必须确保2021年至2030年期间，土地利用、土地利用变化和林业部门的排放必须从大气中以等量的二氧化碳清除作为补偿(所谓的“无借记”规则)，即实现该部门温室气体的零排放。例如，当成员国的土地利用和林业存在净排放的情况，可以使用《减排分担条例》中的配额(Allocation)来满足“无借记”规则的承诺。尽管成员国已经按照《京都议定书》(Kyoto Protocol)的要求单独做出一部分承诺，然而《LULUCF条例》在欧盟立法中确立了“无借记”规则的承诺还当属首次。规定如果某成员国的温室气体排放超过其年度配额(包括任何储存的配额)，可以考虑使用2.8亿吨当量额度的LULUCF灵活性机制(15)参见《减排分担条例》第7(1)条。。《LULUCF条例》规定了零排放的“无借记”规则：(1)该领域之间可实现补偿，(2)可以使用《减排分担条例》中的配额(allocations)来满足“无借记”规则的承诺。在2021—2030年期间所有成员国均有资格按照一定比例使用该灵活性机制。但是德国生态研究所(Öko-Institute)前期的研究表明，这预计将导致2030年非ETS领域增加相当于13.5亿吨二氧化碳当量的排放(16)Hannes Böttcher, Jakob Graichen Öko-Institut e.V., “Impacts on the EU 2030 climate target of including LULUCF in the climate and energy policy framework”, https://orgprints.org/29859/1/fern-ifoameu-oekoinstitut_policy_study_impact_of_including_lulucf_in_2030_20150617.pdf (last visited July 25, 2020).。因此，土地利用领域的灵活性额度有可能会破坏非ETS领域的减排雄心。

图2 部分成员国从欧盟ETS获取配额的比例

(五)安全储备机制

欧盟登记处设立的安全储备机制目的在于，自2013年以来对人均GDP低于2013欧盟平均水平的成员国以往减排所做的努力的认可，并且即使用了灵活机制也难实现2030年的目标，为此建立一个高达1.05亿吨二氧化碳当量的“安全储备”以激励成员国在过去所做的贡献。安全储备机制的使用会受到一些条件的限制。符合条件的成员国从安全储备中额外获得的数额不得超过2013年至2020年期间总体超额完成任务的20%。当成员国获得的总量超过1.05亿吨的限额时，每个成员国获得的数量必须按照比例削减。安全储备机制显然是欧盟立法妥协的负面产物，使得欧盟存在脱离阶段性减排目标轨道的风险，这与《巴黎协定》的减排精神严重不符。为避免将“安全储备”当成“免费的午餐”，欧盟可制定其他措施消减这种不利影响。

(六)监管与惩罚措施

首先，矫正方案。成员国如未履行年度减排的要求，应在三个月内向欧盟委员会提交“矫正行动方案(corrective action plan)”，包括成员国国内的政策、措施，以及对欧盟条例的贯彻等行动，也包括这些行动严格的时间表，以便评估执行中的年度进展情况。其次，遵守核查。如果某成员国经评估后发现超过该期间特定年份的年度排放配额，应使用下列措施：差额乘以1.08的倍数，作为惩罚增加到下一年的义务中，同时应暂时禁止该成员国转让其年度排放配额。最后，监测机制。该监测机制虽然不是《减排分担条例》的直接条款，但它是关于《巴黎协定》透明度的内容，其目的是跟踪欧盟气候法的进展和实施状况。

三、欧盟《减排分担条例》整体评述

作为欧盟ETS以外的集体减排方式，多年以来减排分担的体系已经成熟并发生变化[8]。新立法汲取了欧盟早期的减排分担经验，丰富了气候治理的内涵，有了新的演化和新的特征。

(一)气候目标体现出多元价值的综合考量

《减排分担条例》在非ETS领域为欧盟成员国建构了以“量化+时限”为核心的目标主义减排治理模式，立法背后综合考量了多元价值。首先，公平和团结。新立法以人均GDP为基础并考虑到成员国不同的经济能力而分担不同的减排义务，公平公正的“分担”思想折射了欧盟集体责任观念，实现减排目标同时不会对经济和社会凝聚力造成消极影响。其次，成本效益和有效性。考虑到成员国之间的减缓潜力存在成本效益上的差异，高收入成员国2030年目标的调整及灵活性机制保证了实际减排的努力和欧盟集体减排时的关联成本。从该条例前言第20条的立法语言可以看出成本效益这一优先考量应当是一种法律标准或法律价值。再次，确定性和灵活性。该条例的法定目标和规则为政府和投资者提供了可预测性和确定性。最后，环境的完整性(environmental integrity)。该条例要求成员国应及时采取充分行动，务必在2030年集体实现至少30%的减排目标。气候目标多元价值的综合考量使得目标和立法更趋于合理和正当，也更易于成员国达成共识并采取集体行动。

(二)由“决议”到“条例”：法律效力显著增强

新的立法是由《减排分担决议》演变而来的。《欧盟运作条约》规定“决议”应具有全部约束力；“决议”应当仅对其规制的对象具有约束力(17)参见《欧盟运作条约》第288条。。欧盟机构特别是欧洲理事会及欧盟委员会往往采用“决议”的形式直接明确适用的对象，以实现其行政功能。“条例”是欧盟机构对成员国国内法律体系施加义务的法律行为。《欧盟运作条约》规定“条例”应当具有普遍性，应具有全部约束力，并直接适用于所有成员国(18)参见《欧盟运作条约》第288条。。“条例”的两个主要特征如下：一是具有联盟属性，在成员国内充分实施，成员国无权部分或选择适用相关条款，也不得以国内法律条款或实践排除规则的强制适用性；二是具有直接适用性，即规则不需要转化为国内法，同国内法一样直接对欧盟成员赋予权利或施加义务。欧盟在整个环境议题上出台的立法文件中绝大部分是以“指令”的形式存在的[9]，而直接以“条例”的形式颁布的立法比较少见。效力层级更高的《减排分担条例》体现了欧盟减排治理的决心。

(三)多层结构中倚重成员国的气候治理角色

欧盟多层次的气候治理结构，倚重成员国实现减排目标有两层意蕴。首先，减排的重点依靠“联合国家自主贡献(joint INDC)”，即在欧盟内部来实现(主要依靠成员国)。与《减排分担决议》时期和欧盟碳排放交易体系(EU ETS)允许使用《京都议定书》市场机制(Kyoto Protocol market mechanisms)时期不同，欧盟当前把重点放在内部减排上，至少就像“国家自主贡献(INDC)”所提出的那样[2]。除了灵活性机制外，《减排分担条例》未向成员国规定非ETS领域减排的具体措施。与欧盟ETS在欧盟层面受到监管不同，成员国有充分的自主权实施本国的温室气体减排法律和政策。其次，成员国是欧盟法存在和发展的最终决定力量[10]。从欧盟法的贯彻执行来看，欧盟层面缺乏实施二级法律的附属机构，欧盟法的执行必须依靠成员国的实施才能完成。因此，欧盟法的管理和执行必须倚重成员国[11]。需要注意的是，欧盟委员会也获得了新的权力，即有权要求成员国制定2021—2030年期间的“国家气候和能源综合规划(NECPs)”，最终方案必须在2019年底前提交(19)参见《能源联盟治理和气候行动条例》(Regulation on the governance of the energy union and climate action(EU/2018/1999))。。

(四)新立法与欧盟关联气候法律协同发力

最新的欧盟气候立法呈现“双层结构”的特征。第一层是战略性的《2030框架》；第二层是《2030框架》下的《减排分担条例》《碳排放交易指令》(20)See Directive(EU)2018/410 of the European Parliament and the of the Council of 14 March 2018 amending Directive 2003/87/EC to enhance cost-effective emission reduction and low-carbon investments, and Decision (EU)2015/1814,OJL76/3.和《LULUCF条例》(21)See Regulation of the European Parliament and of the Council on the inclusion of greenhouse gas emission and removals from land use, land use change and forestry in the 2030 climate and energy framework, and amending Regulation(EU) 525/2013 and Decision 529/2013/EU, OJL156/1.，以及其他的二级(气候)法律。总的来讲，欧盟气候法和能源法已经高度融合，气候治理需要彼此的通力协作。《为全欧洲人清洁能源一揽子法》所包含的《可再生能源指令》《能源效率指令》《能源联盟治理和气候行动条例》等八项立法都有这种协同发力的特征。此外，在交通运输、建筑、农业和废物管理等非ETS领域都有相对应的二级法律与《减排分担条例》协同配合。因此，从欧盟气候治理立法的事实来看，不同类别、不同领域的欧盟关联气候法律或在文本中明示或以法律发挥的实质功能间接呈现出清晰的指向，即在实现技术变革、低碳转型、能源安全，促进经济社会可持续发展的同时，密切配合《减排分担条例》实现减排治理目标。

(五)法律的贯彻和实施面临结构性瓶颈

从新的立法来看至少有三个方面不利于目标实现。第一，成员国内部对目标的可司法性面临挑战。虽然欧盟立法是一个叠加的法律体系，其规范优先于成员国的法律，根据“直接效力”和“最高效力”两大原则直接适用欧盟法律，但是否可以在国家法院援引《减排分担条例》规定的减排义务还有待观望。此类义务并未明确授予个人权利，这表明援引“直接效力”似乎是有问题的[12]。第二，欧盟委员会对成员国提起“违法诉讼(infringement actions)”具有不确定性。《欧盟运作条约》第258条规定欧盟委员会对成员国提起“违法诉讼”享有自由裁量权，是否启动该措施仍有待观察。第三，行政措施软弱性。虽然《减排分担条例》赋予了欧盟委员会审查“矫正行动计划”的权力，即便法律文本提到有关国家应最大限度地考虑委员会的意见并可据此订正其纠正行动计划，但是欧盟委员会若采取行动却丝毫没有法律基础。此外，在欧盟超国家组织结构中，成员国的政治结构、法治水平、行政效率及经济发展水平都是影响守法的重要因素。

四、欧盟减排分担立法规制的鉴思

欧盟在应对气候变化立法和气候治理表现优异，被视其为“榜样的力量”[13]。国际社会对中国的气候治理期望也越来越高[14]，作为“人类命运共同体”概念的提出国，在气候法治中深化和贯彻此概念的实践价值被寄予厚望。中国碳排放市场以外的减排也需要法律规制。即便中欧政治制度和立法体系等诸多方面存在巨大差异，但欧盟减排分担的新立法展现的价值考量、法治理念、实现路径和实施方法等值得思考和借鉴。

第一，气候治理目标主义：规范价值考量。气候法中的减排目标的性质，以及背后的规范价值应值得高度重视，诚如克里斯·希尔森(Chris Hilson)所言，它们构成气候治理的关键要素[15]。《减排分担条例》的法定目标所体现出来的公平团结、民主与问责、成本效益和有效性、确定性和灵活性以及环境完整性等规范价值，可以更好地协助分析制定气候目标时的规范价值标准，以及权衡围绕目标的各种利弊。气候目标有各种不同的类型，例如净减排和基于强度减排、长期和短期、直接和间接、包容性和非包容性等。欧盟气候目标背后的规范价值作为一种普遍性的衡量工具正逐步被识别和重视。事实上，环境质量目标主义已经成为环境法规制的新趋势[16]，这和欧盟的气候目标主义不谋而合。由于促进型立法是现代生态治理的重要新型法制途径[17]，未来制定气候目标时，类似的规范性价值框架的采用有利于形成较为科学合理的目标方案。

第二，气候治理法治转向：从政策到法律。以法律手段应对气候变化也是世界各国的普遍做法，例如英国、德国、美国、韩国、日本、南非、印度、巴西、菲律宾等国家皆是如此[18]。作为全球第一排放大国，中国应综合考虑国家自主贡献所产生机遇和挑战，以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为根本，积极参与和制定各类应对气候变化的立法[19]。2009年通过《关于积极应对气候变化的决议》至今，我国的《应对气候变化法》仍未出台，相关法律整体上立法滞后现象严重，这与我国倡导的“人类命运共同体”价值观的期待存在差距。中国碳市场以外的减排潜力巨大，应当针对各行业领域设定量化减排的目标并纳入规范化的法治轨道。在新时代生态文明法治建设的背景下，气候变化治理呼唤“良法善治”，因此，应加速出台和完善相关的法律法规。

第三，气候治理实现路径：统一目标，分类施策。欧盟《2030框架》折射出低碳减排和能源战略的紧密协同关系(22)《减排分担条例》前述第7段指出：建立一个有弹性的能源联盟，为其公民提供安全的、可持续的、有竞争力的和负担得起的能源，是欧盟的一项重要优先事项。要实现这一目标，就需要继续通过该《减排分担条例》采取雄心勃勃的气候行动，并按照2015年2月25日欧盟委员会题为“前瞻性气候变化政策的弹性能源联盟框架战略”的条文中的规定，在能源联盟的其他方面取得进展。，立法上具体体现在《减排分担条例》作为“能源联盟”的一部分和《为全欧洲人清洁能源一揽子法》通力配合。《减排分担条例》与交通运输领域同样保持紧密配合的态势(23)《减排分担条例》前述第12段指出：交通运输部门几乎占欧盟温室气体排放量的四分之一。因此，重要的是减少温室气体排放和交通运输部门内化石燃料依赖性相关的风险，通过一种综合的方法提高交通运输部部门内温室气体的减排力度和能源的利用效率，对于电力交通这种可持续的运输模式的转变，是为了在交通运输部门内的可持续、可再生能源资源，2020年以后也是如此。作为向安全和可持续的低碳经济更广泛转变的一部分，向低排放交通工具的转变，可以通过引入有利条件和强有力的激励措施，以及能够增加投资的长期战略来促进。。

此外，《减排分担条例》同样强调与生物多样性战略、林业战略和循环经济战略有关的共同农业政策和目标之间的一致性。《减排分担条例》和其他关联法律的配合实践是务实的。这种整体性、系统性的思维表明，在减排治理中各类政策和法律的目标要保持协同性和一致性，应统一目标，统筹谋划，分类施策。

第四，气候治理实施方案：制定碳排放分配指标。实现国际承诺依赖的仍然是国内减排努力，以及各行业的减排贡献。因此，科学合理地制定各省(市)的碳排放配额是重点解决的关键问题。碳排放权分配是指基于碳排放配额总量或减排目标，确定不同区域的碳排放配额[20]。欧盟的减排责任分担原理具有可参照性。首先，基于国家总量目标向各省(市)分摊地方指标。其次，碳排放权的分配依靠权重潜力行业部门。在制定碳排放指标分配方案时候应综合考虑权重行业的贡献。最后，制定综合性的减排规划。在既定的约束性指标下，结合地方发展规划合理分摊一定时间跨度的约束性排放指标，期间允许制定和实施灵活性机制，以确保减排的成本效益。地方层面针对各温室气体权重领域制定具体的减排政策，审慎利用地方立法权，同时制定监管、核查、报告和惩罚等措施。

特别感谢荷兰马斯特里赫特大学法学院Marjan Peeters教授对本文的悉心指导。