食品安全共治模式思考

凌燕

食品安全关系到多数人共同的利益，属于公共产品的范畴，在信息完全对称的条件下，市场这只“看不见的手”能够进行有效的自我调节，呈现出高水平的食品安全环境。但在现实生活中，信息完全对称的食品可以说并不存在，这皆因食品原料丰富，制作加工、运输、储存等过程复杂，食品供应链条长，食物本身容易受环境影响等特点，这就决定了其提供者和消费者处于信息严重不对称的地位。食品安全信息的不对称不仅会造成“劣币驱逐良币”的“柠檬市场”出现，更加剧了食品提供者的道德风险，最终导致食品安全的“市场失灵”。

食品安全的“市场失灵”需要呼吁代表公共利益的政府介入，即通过政府这只“有形的手”来纠正“市场失灵”现象，达到维护消费者安全和健康的目标。然而，面对食品安全事件频发的现状，如何让政府的监管更加有效是当下不得不思考的命题。

1 食品安全政府监管的困境

改革开放以前，我国长期实行计划经济体制——食品企业由政府直接经营，政府依靠行政命令直接控制食品安全水平。随着市场经济的不断深入，我国逐渐形成了较为健全的食品安全监管体制，可由于计划经济体制的惯性作用，虽然在国家立法层面逐渐体现非政府部门和社会公众的作用，如《食品安全法》第九条阐述了食品行业协会、消费者联合组织及社会公众对食品安全的监督作用，但是在实际食品安全监管中，总体上仍是一种典型的单中心治理模式。在这一治理模式下，我国食品安全监管工作出现了诸多困境。

1.1 政府垄断监管，多元主体责任缺失

食品安全关乎公共利益，其治理既需要政府的统筹谋划，也需要食品生产企业、行业协会、消费者联合组织等非政府机构及社会公众的共同参与。事实上，食品企业往往认为自己是被监管者，故食品安全主体意识薄弱，缺乏自我约束能力;政府行政力量介入太多，将会有意或无意间造成对市场的过度干预;行业协会、消费者协会等非政府机构生存空间狭小，作用异化，组织规范性差，参与食品安全监管的意识和力量都极其微弱，这些都削弱了食品安全的总体治理能力。

1.2 监管责任无限，行政成本过高

如今，人们的生活水平越来越高，不仅食品安全问题备受关注，政府作为食品安全治理的唯一主体所承担的监管责任和舆论压力也愈发重大，人们有时甚至理所当然地认为一切食品安全问题都是政府不作为的结果。在几乎一边倒的舆论力量裹胁下，政府的责任往往被夸大。为了尽可能避免食品安全事件的发生，以及提高食品安全水平，政府在食品安全监管机制调整、人员配备和资金投入等方面做了大量的努力，但是相对于规模庞大而又不断增长的食品市场和人民群众对食品安全的较高期望，这样的努力无疑只是杯水车薪，而且受机构编制等因素的限制，无限制地增加监管人员数量并不现实。

1.3 约束机制缺乏，公共利益难以实现

由于政府在食品安全治理体系中居于单一且权威的主导地位，如果缺乏来自非政府机构、社会公众等主体的监督和约束，其有可能受到经济利益的驱动继而被利益关联方所俘获，出台的监管政策、实施的监管措施等就有可能成为官员以权谋私或维护部门利益的工具，出现所谓的“寻租腐败”，导致食品安全监管的“错位”“越位”和“缺位”等问题。“三鹿奶粉事件”所暴露出的问题就是地方政府过度追求财政收入和经济发展利益，放弃了对食品安全公共利益的維护。

2  构建食品安全共治模式的措施与建议

食品安全社会共治，即改变政府在食品安全监管领域的垄断角色，鼓励和支持食品企业、食品行业协会、消费者联合组织等社会组织及社会公众积极参与，构建起市场、政府、社会力量互动合作的治理网络。在这一网络中，各主体之间相互沟通、相互协作、相互制约，共同承担食品安全治理责任。

笔者认为，政府仍是构建并推进这一治理模式有效运行的主体，并尝试提出以下措施与建议。

2.1 政府要调整自身监管定位

在食品安全共治模式中，政府不再是食品安全治理的垄断主体，其职能应该由直接监管转向直接监管与间接监管相结合，着重发挥政策制定、方向引导、公正裁决等优势。首先，理顺监管机制，建立权责分明的监管体系。要理顺政府食品安全各具体监管部门的关系，建立各食品监管职能部门之间的沟通联系制度和权威统一的信息共享平台，切实平衡与协调好各部门的关系，发挥统一步调下食品安全监管的合力。其次，厘清监管重点，建立政府权力清单。要尊重企业和社会的主体地位，将仅需通过市场调节和社会监督就能做好的工作交给市场和社会，积极引导企业、非政府机构和社会公众等不同角色的主体共同参与食品安全治理;把那些必须由政府才能解决的事务做实做好，如把控准入门槛、查处违法行为等。第三，重视政府以外的力量，建立平等对话机制。要建立政府与企业、行业协会、消费者及媒体等的平等对话机制，重视各方在食品安全治理中的信息优势、技术优势和柔性监管优势，吸收、采纳各方的有效建议，满足合理需求。第四，加强公众监督，建立政府权力约束机制。要开放政府监管，尊重企业、公众和社会组织的知情权、选择权和参与权，让私人部门、非政府机构能够利用他们的特长和优势，发挥帮助、补充、监督政府的职能。

2.2 食品企业要强化自我约束

习总书记强调，食品安全既是产出来的，也是管出来的，但归根结底是产出来的，所以企业是食品安全的第一责任人。作为食品安全治理中的重要角色，企业拥有食品安全优势信息，具有向社会和消费者提供安全食品的基本义务。但也正是由于企业拥有食品安全信息，才引发了其抛弃社会责任而盲目追求经济利益的“道德风险”。因此，要强化企业的自我约束能力。首先，要强化企业的责任意识，牢固树立企业第一责任人的主体意识，把食品质量和安全放在企业发展战略的重要位置。其次，要推行良好行为规范，即通过采取HACCP体系（危害分析和关键控制点）等良好行为规范来进一步提高企业自我约束的意识和能力。最后，要建立激励制度，企业作为理性经济人，最重要、最原始的目的便是追求经济利益，而提高食品安全水平的各种措施和努力必然带来一定的成本，故要通过不同形式（如补贴、奖励、表彰等）的激励政策来降低企业的投入成本，坚定其为维护高水平食品安全状况的信心。

2.3 社会中间组织要加强扶持和监督

第一，构建政府外主体参与治理的政策环境。要加强对社会中间组织的资源扶持，可以通过设立发展基金、提供办公场所等方式，在一定时期内对社会组织的建设与发展给予支持。第二，提升社会中间组织的话语权。鼓励行业性社会中间组织对企业进行行业检查、开展行业竞赛、发布食品安全信息，推广良好行为规范，发挥其“内行人”的信息优势，加强对行业内食品安全违法行为的约束和制裁。第三，强化社会中间组织的自身能力和公信力建设。要按照社会团体和民办非企业的相关规定，促进社会中间组织完善组织架构，健全组织章程，规范内部制度，增强社会组织的规范性和自律性。

2.4 消费者群体和公众要加强鼓励和引导

消费者既是食品的直接受众，也是食品安全治理的重要参与者，“消费者的选择权及正当权益受到损害时的维权，都会对食品生产经营者形成有力的监督”，但是相对具有信息优势的食品企业来说仍然是弱势的，因为消费者维权成本较大，所以政府要致力提高消费者维权效益，畅通维权渠道，简化维权程序，从而降低消费者的维权成本。要加强对消费者和公众的食品安全教育和培训，让消费者了解食品安全现状并参与食品安全管理，强化消费者对安全食品的购买意愿，提高对问题产品的识别与防范。要通过设立奖励基金，引导消费者、媒体和公众积极参与食品安全政策制定、食品安全行为的倡导、食品安全违法行为的举报等，努力构建食品安全人人有责、人人参与的良好氛围。