PPP模式在天津轨道交通站场综合开发中的应用分析

苑艳杰

（中铁十八局集团有限公司 天津 30022）

1 引言

轨道交通规划场站综合开发是指在对公共交通存量用地二次开发和新增用地建设规划中，在保证基本交通核心功能不变的前提下，按照市场化原则配置一定规模的商业、办公等配套服务或住宅。轨道交通规划场站综合开发主要以公共交通场站为核心点，对周围土地进行合理性利用，将居住、商业服务以及办公区规划于步行范围内，实现用地与公共交通设施的相互协调。在大容量公共交通周围及沿线形成高密度的土地发展模式，并配合土地混合使用和宜人的步行环境设计，营造出人性化的就业居住空间，确保公交基础设施的可持续利用与发展。

城市轨道交通是促进城市经济发展、改善城市生态环境、优化城市结构、实现城市可持续发展的关键。然而，由于其建设成本高、投资需求大，导致政府的自身资金及其他方面的能力不足以承担，往往采用公私合作（Public-private Partnership）模式的建设、融资和运营管理方式，参与PPP项目的社会资本通常需要具备超常规的技术力量、人才储备、资本实力和融资能力；同时，由于其具有公益属性，运营维护也需要持续的资金保障［1］。城市轨道交通PPP项目运作如图1所示。

图1 城市轨道交通PPP项目运作结构

许多城市在公共交通土地综合开发上进行了一定的探索，如深圳在轨道建设融资模式上进行了大量探索和尝试，不断调整融资模式；上海为推进轨道交通综合开发，出台了指导性政策及相关技术文件，从制度上为轨道交通用地综合开发提供政策支撑；广州在建设规划中将沿线梳理的33宗土地政府收益全部锁定给轨道交通建设，同时与市土地开发中心联动，同期开展收储出让工作，保证了轨道建设与开发同步实施；南昌在常规公交枢纽方面进行一体化开发，建成集保障性住房、公交立体停车场、修理、保养、始发、商业出租等为一体的大型综合性现代化立体枢纽站［2～4］。

深圳地铁一期工程于2004年建成运营，2011年二期5条线路建设过程中，同步开发了5个车辆段上盖和1个地铁站、1个综合枢纽上盖空间［5］。土地资源的注入为政府解决地铁及配套工程建设投融资约600亿元，物业开发收益将用于偿还融资利息和运营补贴［6］。武汉自2012年开展轨道物业综合开发以来，将沿线土地通过政府层面的控制，赋予地铁公司开发权。目前企业获取的开发收益可以支撑部分新建线路的资本金，形成了企业自主承担政府职能的典范，真正替政府解决地方政府债的问题［7］。

通过对轨道交通可持续发展的实践与探索，我国轨道交通的发展不断趋于多元化。其中，加强轨道交通规划场站综合开发是解决建设运营的资金筹措和轨道交通可持续发展的关键所在。

天津市轨道交通用地综合开发工作整体力度不强，处于刚起步的探索阶段。本文以天津轨道交通PPP项目实施为例，从制度设计、规划编制、土地管控等方面分析了城市轨道交通在规划场站综合开发过程中存在的问题及解决思路。

2 天津轨道交通规划场站综合开发概况及存在问题

2019年，天津市先后启动了4个轨道交通新建PPP项目，继5月份地铁7、11号线总投资525亿项目落地后，12月份，地铁4号线和8号线一期工程PPP项目社会资本采购工作圆满完成。短短一年内，天津市轨道交通利用社会资本一举达到千亿规模，一跃占据了全国领先地位。在4条地铁线PPP项目社会资本的招标文件中明确有“TOD（transitoriented development）以公共交通为导向的发展模式”章节，结合规划国土部门的规划条件及地铁沿线车站场站进行综合开发的方案策划，可作为重要的授予中标参考条件［8］。例如11号线除了地铁建设的总投资256亿元，还有房地产开发上千亿的投资。

在对比天津与各兄弟城市轨道交通的发展现状后，发现目前的一个现象就是在建设初期仅重视交通功能，而忽视了轨道交通与城市发展的统一规划，给城市的后续发展带来了一些新的问题，主要表现在：

（1）对于轨道交通规划场站综合开发思想不统一，未能实现政策引领，而且缺乏先行先试的魄力。

（2）缺乏顶层设计，轨道交通对城市规划的引导作用不够，轨道交通场站与周边土地缺少统一规划，未能将轨道交通的带动效应完全显现。

（3）长期以来，轨道交通建设都存在重交通、轻开发的现象，在建设中未能把轨道交通建设与综合开发进行有机统一结合，由此后期的综合开发在一定程度上反而制约了轨道交通建设。

（4）随着轨道交通的建设，轨道交通建设与场站综合开发未能系统地结合。虽然沿线土地价值得到了大幅提升，但是作为轨道交通的建设方却未能获得土地增值的红利，导致市区外围待开发区域的轨道交通沿线市政配套基础设施发展滞后。

术后影像学结果发现，跟骨骨折复位满意，钉道位置方向与术前设计方案接近，典型病例见图2。16例患者术后跟骨X线片测量数据，Böhler's角患侧为（32.75±3.68）°，健侧为（34.88±4.06）°，两侧差异无统计学意义（t=-1.551，P＞0.05）；Gissane's角患侧为（121.44±8.35）°，健侧为（117.81±7.71）°，两侧差异无统计学意义（t=1.276，P＞0.05）。术后X线片及冠状位CT示载距突螺钉位置满意，无1例穿入关节面。

（5）天津市4条PPP模式下的地铁线路，采购期限长达30年，到第三十年，财政需要支付的补贴将成为天文数字，未来的偿债压力巨大。虽然场站周边土地将会成为平衡财政补贴的有力工具，但是PPP模式的财政补贴支出并没有列入政府债务。

3 运用层次分析法进行影响程度权重计算

针对以上问题的判断，对各影响因素进行关联分析，运用层次分析法（AHP）建立天津市轨道交通PPP项目开发影响因素的层次结构模型；通过金融因素、政治因素和技术实践三个方面，确定了无政策引领、缺乏顶层设计、缺乏实践、未能享受升值红利和后期债务高昂五个影响因素。具体结构模型如图2所示。

图2 影响因素结构

判断矩阵的构建是层次分析法的关键，一般为通过大量的问卷调查，通过各专家对各因素的相对重要性进行判断，即进行定量化描述，并通过判断标度值获得判断矩阵，将所得的判断矩阵运用特征向量法按式（1）～式（3）求解权重及最大特征值［9－10］。

式中，A为通过两两比较所得的判断矩阵；W为所求的权重向量。将所求得的权重向量作归一化处理，同时利用最大特征向量值进行权重的一致性检验。

首先，根据式（2）计算一致性指标CI。

然后，查询判断矩阵对应的平均随机一致性指标RI值［11］。

最后，根据式（3）计算出一致性比例CR。

式中，n为评价矩阵的阶数，当CR≤0.1时，可认为判断矩阵的一致性是可以接受的，由此可得到各判断矩阵及因素权重，见表1～表5。

表1 判断矩阵A及权重

其中，λmax＝3，CI＝0，CR＝0。

表2 判断矩阵B1及权重

其中，λmax＝5.134，CI＝0.033 5，CR＝0.029 9。

表3 判断矩阵B2及权重

其中，λmax＝6.432，CI＝0.864，CR＝0.068 6。

表4 判断矩阵B3及权重

其中，λmax＝4.214 2，CI＝0.071 4，CR＝0.080 2。

表5 各影响因素综合权重

综上所述，实践中存在的各项问题对PPP项目开发的影响程度权重值，其中缺乏政策引领及后期债务高昂问题因素对PPP项目开发的影响程度最大。

4 思考与建议

轨道交通资源开发与轨道交通建设、运营的快速发展相比，还存在众多问题。结合天津市轨道交通规划场站综合开发过程中各项问题和各因素的影响程度，提出以下发展策略和建议：

（1）轨道交通综合开发的效率低下，主要是由于城市早期的土地开发以规划与轨道交通规划无衔接。为解决轨道交通综合开发的盲目性问题，建议在城市总体规划发展进程中，应预先将轨道交通的发展考虑其中，避免在政策实施过程中产生矛盾冲突，并及时调整城市规划，充分利用轨道交通对城市空间的积极作用，为城市的后续发展和轨道交通PPP项目的开发创造有利条件。

（2）加强城市轨道交通与综合开发规划层面的控制和统筹，制定出适合当地实情的方案。同时在公共交通导向开发的理念下，将轨道交通场站作为开发强度集中点，并以周边800 m范围的原则，将周边综合开发功能区与轨道交通场站进行衔接。

（3）轨道交通集团作为特殊的企业，搞综合开发，是为政府分担财政压力，应尝试获取多种途径的轨道交通上盖土地供应方式，减少政府对轨道建设的投资压力。

（4）将轨道交通综合开发与地铁持续建设运营相结合，一方面轨道交通物业的综合利用将大大提升周边的商业价值；另一方面将轨道交通场站建设为城市的商业经济中心，以提高轨道交通的运营收入。

（5）建议引导轨道交通资源开发市场化运作，让市场的导向代替政府运作，而其余主要用于公益性的独立场站，政府部门则在进行综合分析后给予鼓励政策吸引投资，大力发展具有经济效益的项目，充分调动投资商的积极性，形成科学实用的轨道交通PPP模式开发。

（6）对传统的股权融资和银行贷款进行改进，并对土地管理、国资股权管理和合作收益管理等各方面进行调整，整合轨道交通非票务资源整体上市等多元化的投融资模式［12］，解决轨道交通PPP项目财政资金补贴不足问题，并对规划场站综合开发收益反哺轨道交通运营亏损问题和财政资金不足等问题进行提前评估和分析。

5 结束语

PPP模式下轨道交通施工加深了政府对项目中后期建设管理运营过程的参与，同时加大了企业对项目前期科研、立项等阶段的准备工作。经层次分析法计算得出政策引领及金融债务对项目影响最大，在轨道交通综合开发过程中应与城市总体规划相结合，不断加强其控制和统筹，在轨道交通上盖土地的供应方式上进行多途径的获取尝试，在开发过程中与地铁持续建设运营相结合，并引导轨道交通资源开发进行市场化运作，同时尽可能地降低建设成本。最后对PPP模式下的合作及融资进行多元化的探索发展，促进轨道交通综合开发健康快速发展。