政治文化视角下国家治理效能提升路径分析

作者简介：曹翰阳，扬州大学马克思主义学院硕士研究生，研究方向：马克思主义中国化。

摘 要：治理理论已经成为现阶段社会研究的前沿和热点，国家治理能力现代化亦已成为中国特色社会主义新时代新发展下的应有之义。国家治理效能的提升关乎国家治理能力现代化的进程，加强政治文化背景下公民政治参与的积极性是有效提升国家治理效能的路径之一。在提升国家治理效能的过程中，应当首先批判性的归纳西方治理理论模式，同时注意到政治文化因素在提升治理效能中的重要作用，将政治文化素养的提升与国家治理效能的提升相结合，形成具有独创性的中国化提升路径。

关键词：治理效能;政治文化;公民参与;提升路径

中图分类号：D9 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.15.051

治理理论是20世纪末兴起于西方公共管理学领域的理论之一。伴隨着20世纪末各国经济发展和全球化趋势的深入，传统的管理模式的弊端已然显现，消解科层化运动以及消除政府管制的“新公共管理”运动开始兴起。同时，西方发达国家“超级保姆”式的政府导致的效率低下，市场分配不均，企业垄断等现象直接造成了失灵现象。国家与社会、政府与市场二分法等新公共管理理论陷入困境。因此新兴起的治理理论重新界定了政府的作用，政府和公民之间的关系和新形势下民主政治的前景等，直接推动了治理理论的形成与发展。政治文化作为影响公民政治参与的重要因素，对于治理理论的提升有较大裨益。政治文化可以深刻的影响一个国家公民的政治参与意愿，从最原始的村民型政治文化，到臣民型政治文化，再到如今的参与型政治文化。政治文化的主要内涵开始向民主、平等、法治的观念接近，公民可以通过选举等方式参政议政，使公民成为自由平等的政治主体。优秀的政治文化将助推公民政治参与，全面提升治理理论实施的效能。

1 西方治理模式的发展脉络

治理理论之所以不同于之前的管理模式，关键在于“治理”一词。治理指governance，可以追溯到“掌舵”（steering）一词，可见治理最初的含义即为控制行动的方向，引动行为。随着20世纪末治理理论的兴起，学界对于治理理论的研究愈加深入，形成了多种治理模式。

罗西瑙作为全球治理理论的主要创始人之一，认为治理指由共同的目标所支持，它既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府的机制。梅里安则认为治理可以看作这样的一种最少限度的国家，它把公营企业和公共事业私有化，优先发展市场和准市场作为分配服务的手段，也作为新形式的公共管理咨询权威。弗雷德里克森则认为治理是“分散国家”，是一门力图使碎片化和不完整的国家运转起来的政治科学。随着时代的进步，治理理论至今已有近30年的发展，西方学者对于治理理论的分支也逐渐产生。

一是强调社会中心论的治理，其实质即公民社会的自组织网络，没有一个主体拥有解决所有问题的能力，社会问题的解决重点在于相互协作，平等治理。二是政府主导的治理模式，通过政府拥有的较多资源以扮演更为重要的治理主体，统筹协调其他主体，强调协调治理过程中。三是强调网络参与的合作型治理模式，其整合了前两种模式中的观点，一方面将公民社会组织视为区别于传统管理的新的治理主体，另一方面承认一个高效、法治的政府所具有的重要意义。这意味着国家的角色转换，也是目前学界研究的热点之一。四是合作治理理论，其主张构建合作型信任关系，在道德规范的基础上构建社会的合作秩序，开放行政过程，打破政策目标的单一性，在社会自治的基础上提升合作水平等。合作治理理论将各方力量整合起来，同时也需要较高的社会发展程度和道德素养。

2 当代中国政治文化的现状分析

从历史上来看，中国曾长期处于封建集权的统治之下，在近代甚至出现了半殖民地半封建的社会状态，这说明我国一直处在原始的村民型政治文化和臣民型的依附性政治文化之中，公民政治参与的意识淡薄，参与的途径几乎没有。

自从改革开放以后，我国开始着手进行政治体制改革的，中国政治文化的内涵已经发生了翻天覆地的变化。自由、平等、民主与法治逐渐成为主流，中国政治文化开始由传统向现代转型。然而，长期以来的封建观念束缚了大多数公民的思想，政治参与的程度较低，效果与预期相去甚远。

2.1 依附型政治文化与参与型政治文化并存

当前中国的政治文化处在两种形态并存的局面之下，政治文化所影响的公民政治参与的意愿较低。当前中国的主流政治文化是坚持马克思、列宁主义思想为根本理论基础的中国特色社会主义政治文化，这其中就要求在中国特色社会主义理论体系之下，包含了民主法治等观念。然而，中国传统的依附性政治文化并没有被取代，人治、清官期盼、宗法观念等会时常反映在公民的政治思想和行为里。这些观念使得公民不再追求在政治活动中充当参与者，而试图将政治决策寄托在品行端正的官员身上，这与主流政治文化产生了对立，阻碍了参与型政治文化的推进。

2.2 当前中国公民政治参与意识不足

新时代中国公民的政治参与意识依然不足，非参与意识和有限参与意识并存，公民并不愿意去参与政治过程。一个国家的公民对政治生活的与程度，从根本上反映了“政治人”对社会公共生活的关心、投入程度。低效的公共参与对于公共服务的供给和投入起到了消极影响，政府的公共服务投入不能准确的被公众知晓并理解，政治行为祖逖缺乏参与意识或只有少许参与意识，导致公民处于被动位置，信息不对称的现象就会发生。同时作为政府的公务人员，也有部分人员的参政意识不强，加之我国整体发展差异较大，意识参差不齐，导致有限参与与非参与仍然占据了我国当前政治参与的主要方面。

2.3 社会阶层固化现象严重

当前中国社会已经呈现了阶层固化的势头，社会各阶层界限分明，在市场经济的背景之下，许多既得利益者享受了先得的政策红利，却没有履行“带动后富”的承诺，造成了贫富差距巨大的现象。在上层阶级，优势的资源并不会分配给下层阶级，而是在上层阶级内部分配，而优势资源一直是稀缺的，这也导致其垄断了本应向大众开放的上升渠道。下层阶级难以发声，参与型政治的意愿降级，力求民主平等法治的政治文化理念更无从谈起。由此而导致的无序性的政治参与甚嚣尘上，大部分的政治参与会被演化成无组织无纪律的简单的利益辩护，而缺少正确的指引和对自身诉求的正确理解，这种极端化的方式并不能推动政治参与，相反地会给社会稳定埋下动乱的种子。

3 政治文化对治理效能的提升路径

3.1 提升治理理论的本土化发展

与西方国家相似的是，我国在1978年改革开放以后，引入了市场化经济的体制，但随之而来的市场失灵、市场监管不足等问题也显现了出来。然而我国治理理论的引入直到2000年才由俞可平教授首次明确，且主要限于学术范围。

21世纪以来，我国开始重视治理理论在协调社会各主体之间关系的重要作用，在2000年到2013年这十多年间，社会治理提升到了国家治理的高度。2013年党的十八届三中全会对改进社会治理方式做出明确部署，通过社会治理方式创新来激发社会组织活力，从而促进国家治理现代化。这是中共中央文件首次使用“社会治理”这一概念，说明政府开始由管制型政府向服务型政府过渡，更加面向大众。在十多年的探索过程中，我国逐渐形成了从一元到多元，从集权到分权，从管制政府到服务政府的理论转变。

2013年后，我国治理理论的相关研究进一步深入，进入了成熟阶段，习近平总书记多次在会议上强调加强对治理认识的重要性，在2017年的党的十九大报告中，着重提到了全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，要提高保障和改善民生水平，就要加强和创新社会治理。可见，国家治理现代化已成为带有我国特色的治理体系，在新治理体系下政府的决策不再仅仅是某个领导个人的思想，也不再是应付上级政策的产物，而是一种在党全面领导下的制度化非均衡型治理模式。

3.2 理清政治文化和公民政治参与的关系

政治文化是公民政治参与的心理背景，即政治文化在深层次影响公民的政治参与。正与文化作为一种意识形态，对民的政治态度、政治心理和主观政治倾向具有决定性影响，在政治动机和政治情感方面起着重要的导向作用，公民的一切政治行为都是在政治文化的指导下进行的。政治文化的发展推进政治参与意识的提升，政治参与意识又反作用于政治文化，最终推动政治文化的发展。

因此，正确提升公民政治参与的意愿，首先需要理清政治文化和公民政治参与的关系。可以看到，政治文化是较为稳定，而政治参与往往可变的因素较多，因此在实际中，应该考虑到政治文化背景的影响，通过树立正确全面的政治文化以提高公民对国家的责任意识，进而提升公民政治参与意愿。

3.3 摆正政治参与的合理动机

提升政治文化对公民政治参与的影响，另一个方面就是要摆正公民政治参与的合理动机。公民政治参与的合理动机包括伦理动机，权力动机和利益动机等。所谓伦理动机，即公众具有一种天然的对政治参与的神圣职责，以参与政治讨论贡献自身力量为荣，所谓权力动因则是更多的政治参与者所选择的，在更大的程度上增加自身利益，力求得到最有利于自身的结果。然而，目前我国公众对于参与的敏感程度还未上升到伦理动机的高度，大部分公众对于政治参与仅仅局限于满足自身利益，同时碍于自身诉求得不到满足从而采取极端的手段进而阻碍事项的合理进行。这就要求公众在政治参与时摆正动机，整合政治文化环境，尽管政治文化是多元的，但是公众对于政治参与的规则应存在广泛的认同和共识。

3.4 拓宽公民政治参与的内容和渠道

中国长期以来的政治文化对于政治参与都是不敏感甚至是打压状态下的，我国政治文化深切的影响了公民政治参与的能力，中国公民拥有较高权威依附意识，对于政治参与漠视，仅仅认为是领导层所需要解决的问题而采取消极的态度，产生“青天大老爷”的思想。

然而，随着社会的进步，我国政治文化逐渐开放，公众参与政治活动的途径越发丰富，在互联网的大时代下，政府开设信息公开门户网站，建立“市长信箱”，完善听证、上访机制等，在很大程度上推动了政治参与的有效性和全面性。拓宽公民政治参与的内容和渠道，首先是在政治文化上自我提升，推动政治参与向纵深发展;其次是加大政治民生议题的覆盖盖面，切实褪尽民生政治参与内容和空间的扩大;最后，政府领导层应当时刻为人民着想，让民众改变其固有的政治文化定式，更好的投入政治参与的过程之中来。

4 完善治理理论中国化的路径分析

在治理理论的理念下，除了政府和市场，还存在着第三个主体，即社会，这其中包括公民、社会组织等，在此“第三领域”，政府的作用被弱化，更多的将权力让渡给社会，这就要求各个参与主体的地位平等，共同合力实现目标。然而，治理理论所要求的模式，不仅要求政府管理民众，同时也要求民众在社会活动中反响影响政府管理，这对于长期处于封闭型政治和社会差异较大的中国而言充满挑战。

首先是我国一直存在的封闭性的行政体制。中国作为一个影响世界历史千年的大国，这容易形成在长期的封建行政文化下的“封建大国流弊”，如固步自封，只追求GDP的“政治锦标赛”，信息不对称，公民长期对于国家治理的疏远而造成的漠不关心等现象。这些现象对于治理理论在中国的推行具有非常不利的影响，治理理论要求形成的服务型政府不仅需要政府机构破除自身的思想束缚，作为公民更应该积极参与各类公共事务，积极投身到基层治理的决策当中去。

其次是我国公民教育的严重缺失，大多数公民对于“协商”“治理”“公共服务”等内容知之甚少，并没有认识到治理模式的转变和治理对于自身环境的影响，在思想上大多还处在盲目顺从阶段，公民意识缺乏。这是中国经济快速发展而公民教育严重落后所导致的弊病，上层的决策研究过于理论化，而下层的决策接受者则缺少对于政策的正确理解能力，没有意识到现代公民是协商之列基本组成。加强公民教育，一方面要从高校入手，在高校的课堂加入对于公民的教育，塑造平等的，具有公共生活品格和公共精神，具有高度责任感和自觉意识的公民。另一方面要拓宽交流渠道，如今公民网络参与的积极性较高，说明我国依然具有共同治理，协商民主的基本能力，然而网络参与的质量较低，对于公共议题的诉求不明确，盲从现象等也是阻碍治理理论进一步深入的原因。这对于信息的及时公布，信息之间的不对等的消除提出了新的要求，政府不再是高高在上的命令發布者，而应该更多的参与到公民的讨论之中，引导公民提出合理诉求。

最后是政府监管缺位和财政分配不足等问题。国家治理现代化背景下的政府要求政府也成为治理的参与者，这就要求对于政府的政策提出新的绩效评估体系。同时，新时期、新形势下新事物的出现也要求政府加大专业人才的引进，加大政府财政投入，一方面改善自身服务水平，完善电子政务平台，另一方面扶持非政府组织，形成合力。

5 结语

治理理论作为公共管理领域的前沿，对于破除现存的失灵状态提出了方案。经过30年的发展，如今已形成了较为成熟的合作治理模式，我国在2013年开始将国家治理现代化和坚持党的领导写入党章，说明我国开始进入重治理的新纪元，管制型政府向服务型政府转型。然而我国的治理并不能照搬西方的经验，一方面由于我国自身经济发展的不完善，另一方面我国还未达到西方发达国家的公民意识水平。因此，如今我国治理理论的发展在政府层面需要建立在党的领导之下，加强公民教育，鼓励社会、非政府组织的参与，加大财政投入和监督力度;在公民社會的层面，鼓励公民多参与到公共治理当中来，合理的表达诉求，进一步提升非政府组织的专业能力，加入承接政府职能的队伍中去，合力形成治理模式的现代化。同时，从政治文化的视角可以看出，我国当前政治文化水平较低，公民政治参与的能力还有待加强，提升治理效能与公民政治参与的能力提高密不可分，长期的依附型政治文化使得公民更多的选择默认的接受而非主动参与，同时相关政治文化未能深入每一个公民的实际生活当中，造成了一定情况的缺位。这就要求政府加强政治文化建设，拓宽政治参与途径，公众则应该去接受参与型的政治文化，更多的投身到政治参与当中去。

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