湖北省恩施土家族苗族自治州立法实践回顾及有关问题的思考

文/陈学明

立法是党和国家治国理政的重要方式，也是地方基层治理的重要手段，地方立法对地方经济社会发展具有重要的引领和推动作用。恩施土家族苗族自治州人大常委会认真贯彻落实党中央关于立法工作的决策部署和习近平总书记关于立法工作的重要指示，坚持科学立法、民主立法、依法立法，着力提高立法质量和效率，立法工作取得阶段性成效。

一、恩施州立法工作情况

自1983 年建州以来，州人大及其常委会相继制定了自治条例1 部、单行条例19 部、地方性法规4 部，修订条例5 部次、废止3 部，现行有效的法规共21 部。

立法进程——恩施州的立法进程可分为三个阶段：

一是起步探索阶段（1983-2000 年），即恩施建州至《立法法》出台之前。这个阶段立法的主要依据是1982 年《宪法》和1984 年《民族区域自治法》对制定自治条例和单行条例的规定。这个阶段的立法主要是填补立法空白，解决法规从无到有的问题。相继制定了《州自治条例》和《州人口与计划生育条例》《州义务教育条例》等8 部单行条例。

二是规范完善阶段（2000-2015 年），即《立法法》施行至《立法法》修改之前。这个阶段的立法依据主要是2000 年施行的《立法法》，结合实际，2006年制定了《恩施土家族苗族自治州人民代表大会关于制定自治法规程序的规定》，对自治法规的制定程序进行了规范。这个阶段，恩施州立法的主要任务是贯彻民族区域自治法，落实民族平等政策，解决好地方经济社会发展中对法律、行政法规进行变通的问题。相继修订了《州自治条例》，制定了《州清江保护条例》《民族文化遗产保护条例》等10 部单行条例。

三是扩容提质阶段（2015 年至今），即2015 年《立法法》修改以来。这个阶段的立法依据主要是2015 年新修改的《立法法》，自治州据此同时具有自治立法和地方立法这“两个立法权”。这一阶段的主要任务是协调行使好“两个立法权”，进一步规范立法程序，在维护国家法制统一的前提下，增强立法的可实施性，提高立法质量和效率。这个阶段，不断完善立法相关制度，制定了《州立法条例》《州人大及其常委会立法工作程序规定》《州人大常委会立法顾问工作规定》《州人大常委会基层立法联系点工作办法》等法规及规范性文件。与湖北民族大学共同建立了“恩施州立法研究和人才培养基地”，设立了部分基层立法联系点等。这个阶段，我们制定地方性法规4 部，修订单行条例3 部，废止单行条例1 部。

主要做法——近年来，恩施州人大及其常委会在立法工作中着力构建“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”的立法工作格局，按照“问题导向、有限目标、地方特色、务实管用”工作思路，协调行使好“两个立法权”。

坚持党的领导，确保立法工作正确政治方向。根据中央要求，建立党领导立法工作的体制机制，每年向州委专题汇报立法工作，立法中涉及的重大问题、重要事项，都由常委会党组研究报请州委决定后组织实施，把党的领导贯穿到立法工作全过程和各方面。

发挥人大主导作用，调动各方面的立法积极性。一是正确对待主导作用。恩施坚持主导作用不仅仅是权力，更多的是责任和担当；不是擅作主张，而是在党委领导下立法；不是简单的牵头参与，而是在立法各环节发挥实质性的统筹安排、严格把关、确保质量等作用。二是完善工作机制，在恩施州的立法程序规定等制度中，突出人大在确定立法项目、组织法规案起草、立法调研论证、法规审议把关、立法评估清理的主导作用，注重协调平衡各方面利益关系，防止部门利益法制化。三是协调政府落实协同责任。每年制定年度立法工作总体方案，明确政府的协同责任，支持政府依法行使法规提案权，实行人大和政府领导立法起草工作“双组长制”。坚持提前介入政府的立法起草工作，发挥主导作用但不包办代替。四是拓宽公众参与立法渠道。通过召开座谈会、实地调研、问卷调查、公布法规草案、建立基层立法联系点等方式，广泛听取和吸纳基层群众及社会各方面的意见建议。注重发挥专家学者的重要作用，与高等院校、科研院所、社会组织等多方面合作，委托“第三方”起草法规草案，集中开展专家咨询论证评估，每部法规都开展了2 次以上的专家论证评估。

坚持问题导向，解决现实问题。一是注重原创性开展先行立法。2014 年《州行政执法条例》是全国市州级首部规范地方综合性行政执法工作的条例；2015 年《州重点项目领域预防职务犯罪工作条例》是全国首部专门规范特定领域预防职务犯罪工作的条例；2016 年《州山体保护条例》是全国首部专门规范城市规划区内山体保护工作的条例；2017 年《州硒资源保护和利用条例》在全国率先为微量元素“硒”立法。二是立足民族区域自治践行变通立法。如2002 年《州农作物种子管理条例》将农作物品种审定权下放到州农业行政主管部门行使，使品种审定权下放；2014 年《州法律援助条例》与国务院、省条例相比扩大了法律援助事项范围，放宽了经济困难标准。三是探索开展跨行政区域协同立法。面对跨越湖北、湖南、贵州、重庆四省市的酉水河监管治理难题，由恩施州人大常委会与湘西州人大常委会牵头发起，探索以跨行政区域协同立法的方式制定了《酉水河保护条例》，这是我国市州级地方人大协同处理区域公共事务的一次有益尝试，为全国协同立法工作提供了一定经验。

立法成果———从恩施州现行有效的21 部法规分类来看：有《恩施土家族苗族自治州自治条例》1部；《恩施土家族苗族自治州清江保护条例》《恩施土家族苗族自治州星斗山国家级自然保护区管理条例》等涉及生态环境保护类7 部；《恩施土家族苗族自治州人民代表大会及其常务委员会立法条例》《恩施土家族苗族自治州行政执法条例》等法治建设类4 部；《恩施土家族苗族自治州邮电通信设施建设和保护条例》《恩施土家族苗族自治州乡村公路条例》等城乡建设管理类3 部；《恩施土家族苗族自治州科学技术进步保障条例》《恩施土家族苗族自治州义务教育条例》等经济社会发展类4 部；《恩施土家族苗族自治州民族文化遗产保护条例》《恩施土家族苗族自治州传统村落和民族村寨保护条例》历史文化保护类2 部。

总体来看，恩施州立法的内容在不断扩展和深化，立法程序在不断规范，立法质量和效率在不断提升，但有的领域还存在立法空白，立法能力尚显不足，对有关具体问题还有待进一步研究。

二、对自治州立法几个问题的思考

（一）关于“两个立法权”的协调推进

自治法规的制定权，实际上是来源于自治权，其核心是保障自治州充分行使自治权，以实现民族平等和差异化治理；制定地方性法规，需要遵循法律优先原则和法律保留原则，不得与宪法、法律、行政法规相抵触，体现地方性、实施性、探索性、先行先试等特点。两者在法律依据、制定主体、制定程序、立法范围等方面存在着差异，其中自治立法权的最大特点就在于变通，变通权是自治法规与地方性法规的最主要的区别。

2015 年《立法法》修改，自治州获得地方性法规制定权，立法主体放宽至州人大常委会，较之每年一次人代会才能审议通过单行条例而言，进一步提高了立法效率，同时也对州人大常委会的立法能力提出了更高的要求。在立法程序上，地方性法规一般由常委会“三审四通过”，但对于单行条例的制定程序规定还不明确，如常委会的审议程序，报省人民政府的审批程序等没有明确规定。在立法事项上，两个立法权有重合的内容，在立法过程中需要统筹协调。

据统计，2015 年以来，全国30 个自治州共制定了单行条例28 部、地方性法规43 部，恩施州制定了4 部地方性法规、没有新制定单行条例，从整体上自治州偏向于制定地方性法规，自治立法权呈现式微的态势，自治立法权有削弱的可能。面对“两个立法权”不协调的运行状况，建议各位专家就自治州立法机关如何充分行使立法权，如何协调推进“两个立法权”进一步研究探讨。

（二）关于立法权限

一是变通立法权问题。主要表现在变通权不好用，难以实现变通。首先是变通目的要明确，基于本民族内部事务的立法需求，突出其特殊性。其次是变通能力要提升，除加强调研论证、选准立法项目外，应当根据法律的授权和本地方的实际情况，对需要变通的内容反复研究。再次是要积极争取法规批准机关的支持，及时向上级有关部门汇报，促进各级立法机关站在落实民族区域自治制度的层面研究分析问题。

二是“城乡建设与管理”事项。2015 年《立法法》修改后，一些地方就地方立法权限问题，向全国人大常委会法工委请示，主要集中在对“城乡建设与管理”的理解，包括政府数据共享、养老服务、科技创新、妇女权益保障、鼓励见义勇为、农村留守儿童保护、多元化纠纷解决促进等是否属于“城乡建设与管理”事项范围。为此，全国人大常委会法工委对有关问题进行了答复，掌握的尺度比较宽，但是这种方式并不规范，在立法实践中仍然存在分歧和争议。

三是地方立法空间。地方立法与《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》三部法律的紧张关系一直存在，主要问题集中于地方的行政处罚权限不够用、行政许可权限不够大、行政强制手段不够使等方面。在坚持国家法制统一的前提下，如何为地方立法“松绑”，拓宽地方立法空间，为地方差异化治理提供更有力的法律支撑，需要做进一步研究。

（三）关于立法技术

立法是一门充满艺术和智慧的工作，具有较强的专业性、技术性和操作性，需要专业的立法队伍、接地气的立法素材和规范的立法技术。

一是立法内容的确定技术。法律法规是立法者对社会需求和价值取向的积极回应，是特定的法律思想、立法决策的实质内容与一定的法律语言、文字结构所组成的外在形式的高度统一。目前地方立法普遍存在追求“大而全”、概括性强、原则性强等特点，在内容上重复立法较多。有必要进一步研究“小切口”立法和精细化立法，注重民间规范与法规规范的结合，通过一定的方式将民间约定俗成的“惯例”、规范，合理地融入到法规的具体条文中。

二是立法的表述技术。在遵守全国人大常委会、省人大常委会立法技术规范的同时，需要在立法研究和实践中总结、创造带有经验性、规律性的立法技术。比如，探索简约的立法体例，针对法规需要解决的具体问题，需要几条就规定几条，不刻意追求体例的标准化和体例的完整性。语言表述方面，做到准确、简明、具体、规范，不产生歧义，让普通老百姓都看得懂。

三是运用现代信息技术助力立法。在当今社会互联网和信息化发展的新时代，要求我们在立法工作中善于运用大数据与云计算、人工智能、区块链等新科技深度融合的最新成果，提取立法信息，分析客观情况，选择立法最优方案，让新科技成为地方立法工作的“千里眼”“顺风耳”。