宏观视野下的公民办同招政策分析

何金辉

摘要：在宏观政策视野下，公民办同招政策是推进义务教育均衡发展政策的延续，在维持义务教育招生秩序的同时，助推义务教育均衡发展。同时，实行公民办同招政策也是要塑造地方义务教育的良性生态，要把民办学校所具有的负外部性限定在可以接受的范围内，防止民办学校的过度发展对整个义务教育生态所造成的不良影响。而民办学校在生源结构发生变化的情况下，需要更加坚守高质量育人的使命，通过育人过程而不是选择生源来实现高质量发展。本文从公民办同招政策的出台过程及政策背后的理性思考出发，对公民办同招政策进行分析，并对民办学校如何应对提出个人看法，供民办学校的举办者和管理者参考。

关键词：公民办同招政策  义务教育  良性生态  高质量发展

面对多年来义务教育阶段民办学校招生过程中所存在的掐尖招生、提前招生等招生乱象，2017年1月，国务院出台《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》，提出“中等以下层次民办学校按照国家有关规定，在核定的办学规模内，与当地公办学校同期面向社会自主招生”。此后，教育行政部门陆续出台有关招生政策将民办学校招生纳入公民办同步招生的轨道，此即所谓的“公民办同招政策”。如何正确认识公民办同招政策，以及民辦学校该如何应对公民办同招政策，都是社会各界较为关心的话题。

一、公民办同招政策要助推义务教育均衡发展

如果就义务教育的事业发展目标来看，可以被设定为均衡而高质量的发展。在理论上，可以呈现为高均衡高质量、低均衡高质量、高均衡低质量、低均衡低质量四种不同态势，其中最理想的是高均衡高质量，最差的是低均衡低质量。在发展路径选择上，由于均衡发展和高质量发展难以同时实现，一般都是阶段性地实现一个再实现另一个，从而呈现螺旋式循环上升。而我国当前阶段义务教育发展的主要目标是实现义务教育均衡发展，实现基本公共服务均等化。

2007年，我国基本实现“两基”目标后，推进义务教育均衡发展成为国家战略任务。在2010年发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中，提出“均衡发展是义务教育的战略性任务。建立健全义务教育均衡发展保障机制。推进义务教育学校标准化建设，均衡配置教师、设备、图书、校舍等资源。”为此，各级政府首先在公办学校领域为实现均衡发展做出巨大努力，公办学校均衡发展的理念深入人心，也取得了较大的成绩。

教育政策服务于特定阶段的教育发展目标。在这个特定时期内，为了达到政策的实施效果，不同教育政策的出台是一个相互联系和协调的过程，体现为多管齐下、协同发力的政策表现。公民办同招政策就是当前阶段，为了保证义务教育均衡发展而衍生出来的政策工具。公民办同步招生政策是从我国推进义务教育均衡发展的背景中逐步走来的。

从2014年开始，我国在19个重点大城市开展“义务教育免试就近入学”的综合改革。2014年，教育部办公厅发出《关于进一步做好重点大城市义务教育免试就近入学工作的通知》，要求19个直辖市、副省级省会城市、计划单列市到2015年，实现100%的小学划片就近入学;90%以上的初中实现划片入学;每所划片入学的初中90%以上生源由就近入学方式确定。2014年的免试就近入学主要针对小升初，当时提出学校划片、随机派位、学区化办学等多种举措。在2014年的免试就近入学政策中，提出“地方各级教育行政部门和公办、民办学校均不得采取考试方式选拔学生”，当时的政策对民办学校来说只是限制采取考试的方式选拔学生，同步招生工作并未纳入。因此，民办学校还是可以按照自己的进度进行招生。

但是，在公办学校普遍采取就近免试入学的时候，民办学校顺势成为择校的热门学校，甚至坊间一度传出“公办不择校，择校找民办”的说法。在汹涌而来的入学需求面前，民办学校生源优势越发明显，办学效果越发突出，成为家长心目中的好学校。在抢夺生源的大战中，民办学校纷纷拔高标准，提前招生，暗箱操作，引发社会的热议。这不仅带来民办学校招生秩序的混乱，而且对实现义务教育均衡发展的既定目标造成了不利影响。这样，公民办同步招生开始被提上政策议事日程。

国务院出台《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》后，教育部办公厅连续三年，分别在2017、2018、2019年发布义务教育阶段的招生入学工作通知。2017年没有明确提出公民办同招，只是对于报名人数超过招生人数的民办学校，提出可以引导电脑随机派位方式招生。这一年，教育部在少数几个城市试点公民办同招政策，如上海。2018年，教育部办公厅的文件则提出要将民办学校招生入学工作统一管理，与公办学校同步招生。这是“同步招生”这个说法首次被提出。2019年，教育部提出将民办义务教育学校招生纳入审批地统一管理，与公办学校同步招生，且增加“不得以任何形式提前选择生源”，引导学校采取电脑随机派位方式招生。在2019年的中共中央和国务院出台的《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》也提到同步招生和电脑随机取录的政策，由此，“同步招生”更是上升为党和国家的重要改革举措。从上述政策出台过程可以看出，国家对民办学校的招生入学工作管理渐趋严格。经过教育部连续三年的严格管理，目前义务教育阶段的公民办同步招生可以说是步入常态化。

二、公民办同招政策要塑造良性教育生态

民办学校发展要服从服务于义务教育的既定国家战略，与此同时，对一个地方来说，营造良好的义务教育发展生态也很重要。在一个特定区域内，义务教育阶段的民办学校和公办学校共同构成了一个教育生态系统。这个教育生态系统以学校为载体，聚集了举办者、教师、学生、家长和政策制定者等各类主体所形成的一个人员、资源和信息交换的复杂系统。这个系统能否良好运行，直接影响到当地的教育事业的发展质量与活力，反映了当地教育公共服务质量和教育治理水平，与民众的幸福感也是直接相关的。

民办学校与公办学校一样，都要培养社会主义建设者和接班人，培育各行各业所需要的人才，是整个教育体系的组成部分。但是由于民办学校的举办主体、运行机制、管理模式都与公办学校不同，民办学校在义务教育生态系统中的地位与作用和公办学校是有差异的。民办学校为当地义务教育带来活力的同时，也会带来负外部性。所谓负外部性就是行为主体对他人和社会所产生的不利影响。民办学校在培育人才方面具有其效率高的优势，但是选择生源的做法使得民办学校对社会人群具有典型的筛选器的作用。民办学校将部分优秀学生筛选出来的同时，就将其他不那么优秀的学生扔给公办学校了。民办学校能够发展得较好，在同招政策出现之前，就是以让社会接收其产生的外部性为代价的。但是，公办学校承担了相应的后果之后，并没有从民办学校或者民办学校家长那里得到相应的补偿。这就如同向环境排放污染物的企业，在创造利润的同时却让整个社会承受环境污染问题。这种效率是少部分人的效率，不是全体社会的效率，因而这种只追求利润而忽视环境保护的企业自然会受到社会的抵制。

有人说，民办学校也在为社会培养人才，并且吸引社会投资，增加整个社会的教育进给投入，人才所带来的正外部性可以抵消其负外部性。的确具有这种可能性。但是，这要看民办学校所占的比例，当民办学校的规模超出一定比例时，其负外部性将超过其正外部性，这就是要在义务教育阶段将民办学校的比例确定在一个合理的范围之内的主要原因。可以这样认为，少量民办学校的存在可能会使其正外部性大于其负外部性，而多数民办学校存在将会是正外部性小于其负外部性。

民办学校是否危及当地义务教育的生态，还要看民办学校在当地是否构成压倒性优势。如果民办学校构成压倒性优势，即使民办学校数量是少数，同样也会给当地公办学校造成巨大冲击。现实中，不少地方出于制造教育GDP的冲动，或是为了引进优质民办学校，任由民办学校在当地“做大做强”，致使整个地区公办学校丧失活力，教育生态弱化甚至恶化。

兹举一个教育生态发展不良的例子。在某省经济发展相对落后的县，受制于地方财力不足，当地的公办学校普遍在软硬件上质量一般。但是当地一位民营企业家投入巨资在当地举办民办学校。举办者投入巨资修建了当地最豪华的民办学校，招聘了当地所能招聘到的最好师资，也从公办学校挖走了一批教学技能优秀的高级职称教师。这所学校在随后的几年中，办学水平远远超出当地公办学校，并发展成为超大规模的民办学校。当地公办学校与之相比，远远落后于民办学校的校舍环境和教育教学质量，与民办学校不可同日而语。更为关键的是，造成了公办学校教师低落的心态，老百姓也普遍对公办学校产生偏见，认为是“教育质量低下”的学校。应该说，上述例子在我国不少地方是存在的。不同的经济发展程度都有可能出现民办学校过度发展所带来的义务教育教育生态不良。

实施公民办同招政策正是为了限制民办学校的负外部性，同时构建一个地方良好的义务教育教育生态系统。根据教育发展经验可以得知，一个良性教育生态应该具备以下特征：第一，不同类型的学校共同存在，学校办学特色多样，都可以健康发展，整个教育生态富有活力;第二，不同类型学校有所竞争但是相对均衡地发展，公民办学校可以同台竞技，在办学水平上，民办学校可能适度超出，但是不至于无法抗衡;第三，大多数家长的入学需求可以在公办学校得到满足，而民办学校可以满足少部分家长的个性化需求;第四，整个教育生态是可以调控的;第五，老百姓对教育质量以及与学校教育相关的如学费、房价、学生负担、办学特色等不至于产生较大的舆情反应。

应该说，良好的教育生态是个理想状态。现实中的教育生态总是处于不断变化当中的。在民办学校出现招生秩序混乱的情况下，实行公民办统招政策是塑造当地良好教育生态的一个途径。通过公民办同招政策，可以为招生建立秩序，可以平衡公民办学校的生源质量，从而营造平等竞争的发展环境，同时也可以降低培训机构的热度，从而减轻学生和家长的负担。

三、民办学校应对之策：高质量育人

实行公民办同招政策的情况下，民办学校的使命仍旧是提供适合社会需求的教育。有观点认为，民办学校通过摇号招收进来的学生，其中50%是达到学校预期目标，另外30%学生经学校一年教育加自身努力可以达到学校预期，而最后的20%学生很难达到学校预期目标。民办学校如何应对生源结构发生的变化？总的来说，民办学校需要保持对教育卓越的追求，牢牢把握高质量育人这一最硬核心。围绕高质量育人，民办学校还有很多事情要做。高质量发展其实不是靠优质生源来实现，而是靠育人过程实现的。越是过去依靠生源的民办学校越是需要及時调整自己的办学策略。

（一）明晰民办学校的办学定位与培养目标

民办学校和学生家长之间存在信息不对称。一般家长对“好学校”的认知往往停留在升学率上，这也是当前社会择校热中最大的跟风盲流。民办学校不能简单地成为“好学校”，即升学率高的学校，也不要试图成为各方面都很出色的“全能学校”，而是要做“有特色的高品质”学校。民办学校的办学定位清晰之后，自然容易招到符合自己办学特点的学生。对学校来说，招到符合本校办学特点的学生要尽量借助于家长的自动选择;而对学生家长来说，学校的辨识度越低，越模糊，就越是不利于家长做出明确的选择。

有特色的高品质学校必须是办学定位清晰，培养目标明确的学校。这样的学校具有较高的辨识度。比如，办一所具有音乐特色的学校，那么对音乐特色认可的家长就会选择，再如办一所具有深厚科学素养学生，那么对科学素养特别认同的家长就会来报名。当学生成绩无法成为民办学校最有用的筛选学生的工具的情况下，办学特色就成为一个重要的选择依据。

（二）改进学生的家庭教育理念

除了学生家庭要认同学校的办学理念，学校也必须对学生家庭教育理念提出要求。我们知道，学生的差异很大一部分来自家庭教育或者说家庭育人环境。家庭教育不当所造成的问题比比皆是。那么民办学校招生后甚至于在招生前的第一件事情其实就是教育家长，让家长认同学校所倡导的家庭教育理念，并愿意为之改变家庭教育方式。

开展家庭教育辅导是学校相当重要的一项工作。这项工作应该在学生未进校园之前就着手进行。在某种意义上，学校是对学生和学生家长同时进行教育。家校配合是学校教育顺利开展的关键，其中最主要的是亲子沟通方式，行为习惯的养成等方面。家长会不应是学生的成绩发布会，也不应是围绕考试而开的家长任务布置会。家长会应该是落实家庭教育理念的沟通会、协调会。出于多种原因，学生家长总是会在一段时间后淡忘了家庭教育理念，这就需要家长会来提醒、巩固，让家长一起参与分析孩子在家庭和学校的表现、行为特点及原因，纠正一些因家庭教育不力而造成的偏差，一起寻找共同促进学生行为习惯养成、身心健康发展的方法，在此基础上促进学生的学业成绩。

（三）改进学校的学生辅导策略

面对学习程度分化的学生，首先要找到造成学生学习成绩分化的短期性因素和长期性因素，学习习惯不好，学习动力不足，基础知识掌握不扎实，学习方法不得力，身体素质较差等都会影响到学习成绩。其次，学校除了要改进教学，还要改变学生的学习方式。学校虽然是着眼于提高学习成绩，但是，还要看到学习成绩的背后是学习方式。很多教师都会进行学习成绩的分析，分析一次考试的及格率和优秀率，细致的教师会对试卷中的每道题开展分析，也会在教学层面开展针对性的讲解、练习等。但是，总会发现一些学生长期稳定地处于某种状态。这就说明，仅仅在教学层面开展行动是无法改变学生学习方式和学习状况的。

多数学校默认学生的成绩是教学的结果，但是，实际上，学习成绩更主要的是反应学习的结果。有的学校，为了取得更好的成绩，教学过程过于琐碎，知识的讲解过程十分细致。但是，这不仅不利于学生学习能力的提高，也造成了学生后续发展无力。到了一定阶段，需要展示学习本领的时候，就会发现难以适应。因此，围绕学习开展教学十分必要。教学的主要目的是帮助孩子能够开展自学，而学生凭自己能力可以自学的地方就不需要过度教学。

（四）更加关注人的成长提高育人质量

对学生来说，成绩是暂时的，成长才是永久性的。民办学校必须把更多的注意力放在促进学生的全面、健康成长方面。既要关注身体的成长，也要关注自我的成长，还要关注心灵的成长。

身体的成长：我们过去总认为身体的成长是个自然的过程，没有太多的注意，只要保证营养供应就可以了，这个是一个非常落后的观念。青少年时期的身体成长是非常值得投入时间和金钱的，而且一定会带来丰厚回报。

自我的成长：自我是意识中关于自身存在感、价值感、角色感以及幸福感的部分。与身体成长和心灵成长都有关系，但是，这里更强调对自身的意识部分。自我的幸福感从哪里来，生命的意义感如何获得，这些都涉及自我的成长。面对越来越多的心理疾病患者，学校教育必须为学生的自我成长做出努力。良好的自我认知、自我管理是每一个人健康成长都需要的。情绪管理、时间管理、事务管理、人际关系处理等等方面都需要开展有针对性的教育。

心灵的成长：心灵是填充在其中的各種信念的总和，心灵的成长就是看各种正确信念的多少。这里的信念既包括政治国家意义上的共产主义理想信念，也包括社会意义的法治和谐、公平正义、诚信友爱等社会信念，还包括勤于学习、达于完善、勇于挑战、甘于奉献等人生信念。德育的最高层级是价值观养成，价值观的核心也是信念。没有信念的心灵是没有灵魂的，没有稳定的信念就没有可以预测的人的行为，对整个社会来说就会增加许多的不确定性。在过分关注学习成绩的大氛围下，现在学校对于如何培养学生的信念是十分缺乏的。

真正成功的民办学校一定是坚守某种教育信念的学校。不管什么样的学生，只要进了自己的学校，学校就会按照这个信念去培养人、发展人。哪怕这个学生没有实现世俗意义上的成功，但是，在学校的培养下，他从学校所坚守的信念中获益，甚至成为继承这份信念的“火种”，这就是民办学校的成功所在。

参考文献：

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[2]曾晓东、周文海、曾娅琴.择校纠结何时了——择校问题困局与治理[M].江苏教育出版社，2011.

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