全球一线特大城市韧性战略规划的共性特征及启示

■ GAN Jing LI Lehui

1 特大城市韧性发展战略需求

“特大城市偏好”即较高等级规模城市数量的显著增长，是全球城市化发展过程中的重要趋势。1950年以来，人口大于500 万人的特大城市，尤其是1 000 万人以上的超大城市，对城市化的贡献份额上升幅度巨大[1]。遍布于各大洲的特大城市以较高的人口规模和较快的经济增长，对国家和周边地区产生了较强的辐射带动作用，成为国民经济发展的重要引擎。

特大城市的复杂性、对移民的吸引力及其在区域甚至全球范围内的影响性，使其在全球城市体系中具有独特的价值[2]。一方面，人口和经济活动在空间上的高度集聚，使特大城市的居民享有更好的就业机会，也更容易获得电力、给排水和卫生系统等基本服务，以及相对丰富的文化生活。另一方面，特大城市更高密度的人口和建成环境，以及更快的增长速度，也使得交通拥挤、住房困难、环境恶化、资源紧张等“大城市病”更为凸显[3]；尤其是在气候变化和深度全球化的背景下，特大城市对极端气候灾害及环境污染更为敏感，同等强度的雨洪、风暴潮、热浪、雾霾、垃圾围城、危险气体泄漏等灾害发生在特大城市的破坏力和影响力远大于中小城市，而其快速处理灾害并迅速恢复的能力则可能小于中小城市[4]；且密集而频繁的人流活动也更易传播SARS、新型冠状病毒肺炎等急性呼吸道传染病。此外，由于资源短缺、社会两极分化、经济增长滞缓等问题的发酵，特大城市中的经济压力和社会公平问题也可能更为凸显；其中的弱势群体也更易受到社会和政治、经济剥削、环境污染、自然灾害、健康危机和粮食安全等问题的影响[2]。

如何提升城市韧性，即通过提升城市各个维度对外界变化的承受能力和适应能力，使得城市在遭受重大灾害打击和社会经济压力时，能够更灵活快速地决策、响应和恢复[5]，减少城市损失，保障城市安全平稳发展，成为近年来国内外特大城市发展中的重要议题。越来越多的城市将韧性能力建设作为重要的未来发展战略愿景，并通过规划提出具体的应对策略，其中，也不乏伦敦、纽约、东京、巴黎等具有全球和区域影响力的世界级特大城市。本文拟梳理全球一线特大城市韧性战略规划中提出的城市韧性发展挑战与策略，分析总结其中的共性特征，为我国特大城市韧性战略规划的编制与实施提供参考和借鉴。

2 特大城市韧性战略规划案例遴选

目前，特大城市的具体定义标准尚未达成全球共识。联合国经济和社会事务部（United Nations Department of Economic and Social Affairs）在2014 年的《全球城市化发展报告》（World Urbanization Prospects）中，将统计人口在500～1 000 万人的城市群定义为特大城市（Large Cities），超过1 000万人的城市群定义为超大城市（Mega Cities）[6]；我国在2014 年发布的《城市规模划分标准的通知》中，将城区常住人口500 万人以上、1 000 万人以下的城市设定为特大城市，城区常住人口1 000 万人以上的城市为超大城市；也有文献以800 万人常住人口作为特大城市的门槛。

考虑到对北京、上海等我国特大城市的对标借鉴作用，基于人口规模、经济社会发展水平和区域影响力，本文选取人口500 万人以上，且在“全球化与世界城市研究网络”（GaWC）发布的“世界城市分级排名”中，属于Alpha+级以上的全球一线特大城市作为研究案例。除了我国的3 个城市即北京、上海、香港之外，还有6个国际城市符合条件，包括：伦敦和纽约2 个Alpha++级特大城市，以及新加坡、悉尼、巴黎和东京等4 个Alpha+级特大城市。其中，巴黎和东京是人口超过1 000 万人的超大城市。

上述6 个全球一线特大城市中，伦敦、纽约、新加坡、悉尼和巴黎均加盟了美国洛克菲勒基金会（Rockefeller Foundation）发起的“100 韧性城市”（100RC）项目[7]，并在100RC 官网上发布了相应的“韧性城市战略规划报告”[8-12]。其中，伦敦、新加坡、悉尼与巴黎的文件为直接针对韧性议题的专项研究报告，基本遵循了100RC 统一的编制逻辑，即对韧性发展挑战进行分析，再提出应对策略；纽约公布的文件是其2015 年版的城市总体规划——《一个纽约：建设一个强大而公正的城市的规划》（OneNYC: The Plan for a Strong and Just City）[9]，“韧性城市”是其中的一个篇章。此外，东京作为一个多灾害国家的首都，在《国土强韧化基本法》和《国土强韧化行动计划》的基础上，于2016 年1 月通过了《东京都国土强韧化地域规划》[13]，对东京都行政管辖区域进行了脆弱性评估，并针对各类脆弱性问题提出增强韧性的策略。本文即以上述6 个规划文件作为研究案例。

3 特大城市韧性战略规划中的挑战与应对策略

城市韧性是城市系统和区域通过合理准备、缓冲和应对不确定性扰动，实现公共安全、社会秩序和经济建设等正常运行的能力，一般包含工程（基础设施）韧性、生态韧性、经济韧性、社会韧性等方面[14]。根据特大城市的韧性发展特征及规划文件框架，本文将从生态、设施、社会经济三方面，总结案例城市韧性战略规划中所提出的城市韧性发展挑战与应对策略。

3.1 案例城市韧性发展挑战（表1）

3.1.1 气候变化与自然灾害的影响

气候变化与自然灾害所引起的扰动一直是城市韧性研究的焦点[15]。气候变化正导致越来越频繁的极端天气事件，如洪水、热浪、风暴等。六大城市都提及了水安全问题，其中，伦敦、纽约、悉尼、巴黎和东京强调了城市洪涝威胁；伦敦、纽约和新加坡特别强调了海平面上升与海岸保护的问题。2019 年夏天欧洲多处高温创历史新纪录及同年发生的澳洲山林大火，也促使纽约、巴黎和悉尼重点关注了夏季热浪问题。此外，东京将地震海啸和火山灾害，纽约将飓风、台风、龙卷风等列为主要需要应对的灾害类型。

3.1.2 资源与服务设施的供给压力

大部分特大城市面临着人口持续增长问题，庞大的人口基数对资源供应与城市公共服务设施造成了极大的压力。新加坡强调其土地、水、能源与食物的匮乏，伦敦、纽约、悉尼和巴黎也都提到了基础设施的老化、故障或不足。与此同时，特大城市人口的高度流动性也带来了人口结构的不断变化，多样化的人群对城市服务有着更为复杂的需求。如伦敦、悉尼和巴黎都提到了经济适用房短缺的问题；纽约和悉尼的规划中均提及了公共交通承载力的不足；此外，纽约还强调了健康系统与教育系统的不完善。

表1 案例城市的韧性发展挑战

3.1.3 社会经济的公正与安全问题

社会经济方面，纽约特别强调了城市居民贫困、收入不平等和生活压力增大等有关社会公正的问题；纽约和巴黎还指出无家可归的流浪汉问题；悉尼则提到了缺乏社会凝聚力，需要提升国际竞争力；纽约和悉尼对宏观经济转变和全球化经济形势均有所涉及；伦敦和悉尼还将疾病爆发列入到需要应对的挑战中；此外，伦敦、新加坡、悉尼和巴黎还注意到了防恐袭击问题。

3.2 案例城市韧性发展应对策略（表2）

3.2.1 应对气候变化，保护生态安全

韧性对城市生态环境系统具有积极的影响[16]。应对气候变化，保护生态安全是韧性发展最基础也是已达成共识的目标，主要包括：减缓气候变化、对气候变化灾害的监控与预测、为应对突发自然灾害做好准备等三方面策略。

（1）为减缓气候变化，案例城市的具体措施包括控制碳排放、节约能源与开发绿色空间。伦敦提出了基础设施的零碳化，推广节约水资源的方法，并规划建设绿网以应对夏季热浪。纽约的目标是2050 年的温室气体排放量比2005 年减少80%，并在2030 年前实现对土地的零废弃物排放，使其成为全美国空气质量最好的大城市之一，让所有纽约人都能受益于高效利用、使用便利、美观开阔的绿色空间。新加坡要求避免“先开发，后清理”的方法，在开发过程中避免污染；同时，持续建设城市绿化。悉尼要求测量大城市的碳排放并报告进展，优化能源结构，实行降温政策与行动。巴黎的目标是2050 年实现碳中和，将校园纳入绿色空间系统，开发综合绿色空间以应对气候和社会挑战。

（2）强调对气候变化的监控与预测，是韧性发展策略的重要组成部分。大伦敦管理局（GLA）正在与开放数据研究所（Open Data Institute）合作开发新的数据存储中心，强调用数据与模型为政策提供依据，并利用现有的跨部门数据，对基础设施进行监控与评估。悉尼要求评估灾害对社区的影响，并使用开源数据进行风险分级。巴黎提出预测和分析基础设施的潜在风险，预计未来的能源消耗；同时，增加对地基的研究，以降低建筑倒塌与洪涝的风险。《东京国土强韧化地域计划》则对东京行政管辖区域做出了脆弱性评估，并针对各类脆弱性，提出提升强韧化的施策方案。

（3）针对无法避免且日益频繁的自然灾害，案例城市也提出了一些应对策略。伦敦提出建立大伦敦管理局（GLA），通过将韧性理念嵌入到治理全过程中，使GLA 在预测和应对新出现的挑战时更加主动和有效；另外，市民将接受由英国红十字会负责的急救教育以增强应变能力，做好应急准备，并以社区为单位，实践“自适应”的治理模式。纽约提出加强社区、建筑物和基础设施的防水性，使之能从灾害中快速恢复；同时，规划完善全新的海防设施，以应对沿海洪灾和海平面上升。悉尼推出了一个名为“Get Prepared”的App，旨在提高社区成员对风险的认识和理解，促进城市居民网络的整合和连接，建立安全和防范措施，并开展防灾试点项目。巴黎强调紧急情况下需要确保公共服务的连续性和行政部门的韧性。东京则提出了受灾后人身安全保障、首都机能维持、公共设施受灾最小化以及迅速恢复与重建4 个基本目标。

3.2.2 基础设施升级，保障城市服务

为应对水资源短缺及突发洪涝暴雨等灾害，各大城市在规划中强调涉水基础设施的升级改造。伦敦提出改善基础供水系统，增加水循环利用，并通过数据分析来安排改造资金的使用优先级；纽约要求加强海防，为极其重要的海岸保护项目吸引新资金，并采取政策手段支持海岸保护；新加坡提出积极清理新加坡河，利用多种渠道供水以确保供水安全；悉尼支持更灵活和有韧性的水循环，制定了关键的基础设施韧性战略；巴黎则计划通过设计创造多种效益的基础设施来迎接挑战，同时，强调跨区域协作合作，如进行流域范围内的协同水管理。

表2 案例城市韧性发展应对策略

在食品供应、医疗服务与公共交通方面，各大城市则以积极增加冗余度来提高城市韧性。伦敦对食品供应中断的影响展开研讨，提出应开展针对弱势群体的进一步研究，为制定更详细的政策奠定基础；研究的重点将聚焦批发市场、街头摊贩以及连锁店，并探讨伦敦周边农场向伦敦市内弱势群体提供农产品的潜力。新加坡、悉尼与巴黎均提及医疗设施需要进一步普及与改善，其中，巴黎还特别提到了心理健康问题。公共交通方面，新加坡、悉尼与巴黎分别提出发展世界级的交通枢纽，提供多种交通选择及启动环路和高速公路网络的改造。

3.2.3 创建安全包容的社会经济环境

特大城市的社会经济问题更为复杂，但也天然拥有着更包容多元的韧性特质。伦敦、新加坡、悉尼与巴黎都提出了较为明确的经济与社会方面的韧性城市建设策略。

伦敦要求提高应对网络突发事件后果的能力，提高城市之间在反恐方面的合作，以保障城市安全；通过向公众传达所面临的风险信息、建立社区韧性和发起“伦敦社区韧性周”活动的方式，与市镇和其他利益相关方合作，在地方一级促进积极的交流方式，利用与戏剧公司合作，共同开发情景演习，创造让公众参与紧急情况演习的机会；另外，由于数字交易正日益成为一种常态，可能会对一部分更依赖现金的老年群体带来风险，伦敦由此开展无现金社会的风险研究，确定对社会韧性的影响，从而做出合适的决策以支持弱势群体。

新加坡提出要保持种族和宗教和谐，营造安全稳定的社会环境；提供优质且价格合理的公共住房，开发包容性共享空间，并与社区合作推行英语、汉语普通话、马来语和泰米尔语等4 种官方语言以保持城市的多样性；通过与其他国家建立牢固的贸易关系，建设强大的金融基础设施，支持开放经济。

悉尼关注到小型企业的网络安全，提出以人为中心的城市策略；在决策中纳入社区视角，要求通过预测发展来管理冲击和压力，为社区机构建立大都市从业人员网络，通过共同设计，提升社区韧性能力，倡导让每个人都买得起房，并提高公共服务设施的公平性；同时，通过监控大城市的社会凝聚力和幸福感，向原住民长者和社区领袖学习，支持相邻社区间的相互了解，鼓励跨城市参访和认知，在日常交往中促进安全和包容性，强化每一个悉尼人的社区和城市归属感。

巴黎要求提升市政信息系统的抵御能力，增强安全性以应对网络袭击事件。文件中提出“若要建设更有韧性的包容、有凝聚力的城市，需要依靠生活在其中的民众力量”，具体行动包括：部署大范围的互动式急救和风险管理培训，受到冲击之后加强心理干预与支持服务、加强社会凝聚力、创造条件加强志愿者与需要帮助的人群之间的联系、鼓励居民使用公共场所等，来鼓励邻里互助，形成包容性社区；此外，在经济方面，开发新的融资机制，发行可持续发展债券，并计划在未来发行韧性债券。

4 特大城市韧性战略规划的共性特征

综上所述，在变化莫测的全球气候变暖和经济衰退时代，提升城市韧性已成为特大城市应对不确定性与社会经济生态挑战的共同发展愿景。通过研究上述6 个特大城市，可发现其韧性战略规划的一些共性特征。

4.1 多风险管控理念引导

正确认识城市面临的风险，对韧性城市建设具有非常重要的意义。这些风险不仅包括气候变化、自然灾害与资源短缺等生态环境维度，也包含人口健康、社会公正等问题的挑战。从另一个角度来说，不仅要对突发灾害有所准备，也要重视城市发展过程中积累的慢性压力。此外，城市各子系统之间有着千丝万缕的联系，问题发生时，往往夹杂着复杂的原生与次生灾害。以此次全球性的新冠疫情为例，各个城市面临的不仅仅是对居民健康安全的挑战，还有对治理体系漏洞、社会安定、经济发展的冲击。本文研究的案例城市除考虑气候变化与自然灾害的影响、资源与服务设施的供给压力外，也提及了社会经济的公正与安全问题。

4.2 多方共建共治合作

韧性作为一个多维度的复杂目标，需要各部门、机构及公众的广泛合作，其中，还潜伏着智能城市思想与精细化管理的应用可能。这种合作包括：城市之间、政府内部多部门之间、政府与NGO 组织之间以及广泛的社会参与。在互联网高速发展的今天，数据的电子化为信息共享提供了可能性，各方沟通的效率也随之提高。伦敦、巴黎和悉尼的韧性战略规划中，每条策略都明确了责任方，并确定了将要参与合作的机构与组织。“100韧性城市项目”研究框架中，也提到了促进政府、非政府组织、私人部门、居民个人的韧性实践[17]，为推动城市韧性发展做出贡献。

4.3 全过程监测反馈实施

韧性城市建设应该是一种过程导向的行为，强调系统适应不确定性的能力，在承认扰动对城市造成负面影响的同时，力求城市整体格局的完整性和功能运行的持续性[15]。6 个案例城市都提到了利用数据与模型对潜在风险进行评估与监测。这种过程性便体现在对风险的评估中：对受影响最严重的地区进行详细的韧性规划策略试点，并通过实时监测，为不断变化着的风险争取反应时间。此外，在风险发生时，还需要有可以迅速做出反应的决策体系，市民也可以通过提前的宣传与演习，拥有一定的应急能力。

4.4 “自上而下”与“自下而上”的多层级推广

一些案例城市已经将韧性作为城市发展中必须考虑的关键内容。日本已经出台相应的法律法规和政策文件，推广国土强韧化地域规划的编制，结合地域特征，提升城市韧性。纽约的“韧性社区”是一项因地制宜的规划倡议，旨在确定各个社区的具体战略，包括分区和土地利用变化，以支持洪泛区社区的活力和韧性，作为城市社会治理的最小单元为应对未来风险做好准备。两者的共同点是，均将城市韧性理念进行“自上而下”或“自下而上”的推广与普及，通过立法、规划导则、监管文件或倡议的方式，将韧性解决方案纳入多层级空间规划。

5 对我国特大城市韧性战略规划编制与实施的启示

随着新型城镇化和城市高质量发展战略的推进，我国也开始推进韧性城市的研究。《上海市城市总体规划（2017 年—2035 年）》提出了“应对全球气候变化，提升城市抵御自然灾害能力，建设更可持续的韧性生态之城”；《北京城市总体规划（2016年—2035 年）》也提出了“加强城市安全风险防控，增强抵御自然灾害、处置突发事件、危机管理的能力，提高城市韧性，让人民群众生活得更安全、更放心”。我国特大城市的韧性建设面临超级密度（人口）、“多灾并发”（气候与生态）与快速转型（经济社会）等因素造成的挑战[18]，与上述案例城市在城市韧性发展中所面临的挑战具有一定的相似性。因此，对上述6 个特大城市韧性战略的研究，可为我国特大城市韧性战略的编制与实施提出有益启示。

5.1 多风险统筹、多系统协同的韧性战略规划编制

我国城市政府已日益认识到应急管理和风险管理的重要性，并在规划中提出了建设韧性城市的目标和要求；但对于韧性城市的建设，更多是从城市防灾角度来提出解决方案，还缺乏对城市风险管理的系统性思维。尤其是对于特大城市的复杂巨系统及其不确定压力，未来的韧性战略规划编制更需要借鉴案例城市多风险管理的理念，考虑城市在多系统协同应对多类灾害或风险扰动叠加压力下，基本维持原有性能和结构的能力，以及在较小代价下恢复稳态的能力，实现“事前预警、事中防治、事后恢复”的闭环管控。

5.2 自适应循环的韧性战略规划决策过程

案例城市的研究表明，韧性规划与传统规划的区别还在于强调适应性规划，通过全过程监测反馈，在实践中学习，提升城市的综合韧性水平。特大城市在经济的多样性与活力、城市数据的完整度、基础设施投入及新兴技术的应用可能性等方面都具有优势，更容易进行多风险数据监测、场景模拟与危害预警，应发挥特大城市优势，实现自适应规划决策的循环推演与迭代优化。

5.3 软硬兼顾的韧性战略规划实施保障

城市生命线基础设施是应对日常风险和灾害应急的硬件保障，而因地制宜和广泛的公众参与，是保障韧性发展的必要软件措施[19]。从案例城市的研究中可以发现，加强公众对风险及其合理应对方式的认知，是韧性战略实施的有利保障。在紧急情况发生时，公众往往首当其冲，如果能借助所拥有的急救知识，依靠自身与其他公众的援助可能比等待自上而下的反应更加及时，这也是体现城市韧性的重要方面。因此，韧性战略规划实施中，应考虑软硬兼施的保障机制，以包容多元的社会经济环境来应对不确定的未来风险。

6 结语

当然，国内外城市在经济政治环境、社会发展阶段上存在诸多差异。在特大城市韧性战略规划编制与实施中，可以借鉴国际经验，但仍要考虑我国特定的国情，探索适合我国特大城市的韧性发展模式。此外，面对本次新冠疫情对城市运行体系的全方位冲击，纽约、伦敦、巴黎等全球一线特大城市也存在仓促上阵、应对不力的问题，暴露出其韧性战略规划在面对突发性重大公共卫生事件时也存在结构性缺失的问题。这也是中外特大城市未来在韧性城市规划建设与治理领域需要共同完善的重要方向。