“大气十条”实施后大气污染协同治理政策的量化研究

朱芸 徐敏 李惠娟 李硕 彭玥

（1. 徐州工程学院金融学院，江苏徐州 221000；2. 徐州工程学院商学院，江苏徐州 221000）

1 引言

2013 年国务院印发了《大气污染防治行动计划》（简称“大气十条”），为各地区制定大气污染治理目标及大气治理提供指导性意见，更加强调通过建立区域协作机制以统筹区域环境治理。为加快改善环境空气质量，《“十三五”生态环境保护规划》《打赢蓝天保卫战三年行动计划》等政策相继出台。同时，“一市一策”控制方案的实施，有效助力各市精准治霾。

大气污染具有整体性、跨区域性、复合性等特点，使区域协同治理成为当前大气污染治理的主要模式。“大气十条”实施后我国的空气质量得以大幅提高，但关于空气污染协同治理的政策制度仍存在着责任主体不明、奖惩标准模糊、体系不够完整等问题，从而影响了区域合作治理成效［1］。因此，需要对相关政策进行系统梳理与量化分析，发现政策不足，提出解决对策。

2 文献综述

按照研究对象划分，近年来学者对于空气污染协同治理的文献主要分为京津冀地区、长三角地区以及中外比较分析。

关于京津冀地区污染协同治理，贺璇、王冰从可持续合作角度，提出应当在合作组织、有效激励、政策执行、多元参与等方面推进京津冀大气污染可持续合作治理的制度完善与机制创新［2］。胡一凡分析了京津冀大气污染协同治理困境的成因，指出需要通过中央与地方政府间清晰的权限划分、协作小组的有效沟通协调、选择性激励机制的构建等方面，解决京津冀大气污染协同治理的困境［3］。

关于长三角地区污染协同治理，朱德庆从“横向”“内外”“参与”3 个维度，结合美国、日本、英国的治理经验与启示，指出长三角的各级政府在雾霾治理中充分发挥其主导性作用，建立政府、市场、社会力量协同治理的模式［4］。周苗苗认为随着协同治理网络的深入发展，长三角逐渐形成了以上海、南京两市为双核主导协同治理行动的态势；规模越大的城市在区域大气污染协同治理中越发挥主导作用［5］。

关于中外大气污染协同治理比较分析，王迪、向欣、聂锐分析中、英、美、日四国大气污染的协同治理，认为中国大气污染治理的管理体制与市场机制、大气污染治理的顶层制度设计、区域大气污染的联防联控机制、区域减排市场交易机制与成本分担机制等尚需进一步完善［6］。

综合诸多学者的研究，本文从大气污染协同治理政策本身出发，对大气污染协同治理的政策进行量化分析，发现政策制定和实施过程中存在的问题，最终给出大气污染协同治理的政策建议。

3 大气污染协同治理政策量化研究的数据来源与分析方法

3.1 数据来源

2013 年国务院颁布了“大气十条”，本文以2013年为起始点，所分析的政策主要来源于北大法宝数据库、法律法规数据库、中国知网（CNKI）的法律法规数据库等网站。政策收集过程中，以“大气”“污染治理”等为关键词，政策发布时间区间为2013 年1月1 日至2019 年12 月31 日，检索正式发布的公开法律法规、战略、规划、纲要、指导意见、方案、通知、公告、办法、条例等文件，将大气污染联合防治相关政策筛选出来。对原始数据进行整理，最终得到相关政策文件100 篇、政策条目280 项，然后从目标规划、综合治理、技术支撑、监管能力等方面进行量化分析。

3.2 分析方法

3.2.1 X 维度：大气污染协同治理政策工具维度

政策工具在20 世纪90 年代成为西方政策科学研究的焦点之一，并逐渐发展为新的学科分支。政策工具根据具体情形、特定的标准进行分类，比如罗斯威尔和泽格菲尔德根据政策工具的影响角度，划分为供给侧工具、需求侧工具和环境侧工具［7］；麦克唐纳尔和艾莫尔根据目标将政策工具分为4 类，即命令型工具、激励型工具、能力建设工具和系统变化工具［8］。本文的研究重点聚焦于大气污染区域协同治理相关政策所体现出的目标倾向，故选择使用麦克唐纳尔和艾莫尔的分类方式，对所选取的100 篇关于大气污染协同治理的政策文件进行分析。

大气污染的协同治理就是以命令型政策工具直接管控，激励型政策工具积极推动，能力建设型以及系统变化型政策工具影响促进。

3.2.2 Y 维度：大气污染协同治理政策主题维度

大气污染区域协同治理的政策目标是提高大气质量，政策涉及治理的各个方面。为了更好地对政策进行量化，对100 篇有关大气污染协同治理的政策文件，根据其主题划分为目标规划、综合治理、技术支撑、监管能力4 个方面，即Y 维度，见表1。

表1 政策主题及关键词

3.2.3 构建二维分析框架

分析框架构建了二维坐标轴，X 轴为政策工具，Y 轴为政策主题，将大气污染协同治理的政策文本按照内容进行分类，构建了如图1 的大气污染协同治理二维分析框架。

3.3 大气污染协同治理政策的单元编码

将收集到的100 篇政策文件进行整理，摘取关于大气污染协同治理的政策文本共计280 项条款。对这些文本内容按照政策编号进行编码，按照“政策编号—具体章节号—具体条款号”进行编码，以便对不同政策与条款中包含的政策工具进行更清晰的区分。内容分析单元编码见表2。

表2 空气污染协同治理政策文本编码

4 大气污染协同治理政策量化分析的结果

4.1 X 维度分析

根据二维分析框架，对我国大气污染协同治理政策的X 维度政策工具分配比例进行分析，结果见表3。

表3 政策工具各环节下统计分析

命令型政策工具和系统变化型政策工具在大气污染协同治理中发挥关键作用，命令型政策工具运用行政手段、法律手段对大气污染进行联防联控，其中《大气污染防治法》对大气环境质量设定目标要求，并提出空气污染协同治理。

系统变化型政策工具，在2013 年的“大气十条”以及2018 年的《国务院关于印发打赢蓝天保卫战三年行动计划的通知》中均提出大气污染区域协作与属地管理相协调，建立区域协作机制及监测预警体系，实现信息共享互联，及时妥善处理重污染天气；强化监督考核体系，给地方政府敲响警钟。

能力建设型政策工具，在政策文件中多次提出应提高科技创新能力，推动清洁能源的发展，进一步减少空气污染的排放，实现节能减排。

激励型政策工具占比少、作用大，通过运用价格、税收、投融资等经济杠杆，借助宏微观相结合的方式，灵活应对空气污染协同治理带来的跨区域治理的复杂性，促使各地政府同心协力面对大气污染。

4.2 Y 维度分析

将我国大气污染协同治理政策主题维度作为Y维度，得出统计结果。其中，监管能力占比最高，达34.64%，目标规划和综合治理分别为29.64%和27.50%，技术支撑仅占8.22%。据此分析，监管能力发挥关键作用，监测预警体系、监督考核体系、应急联动机制等可谓重中之重，信息互联互通与监管体系密切结合，利于协同治理的进行。目标规划指引着大气污染治理的方向，综合治理是解决大气污染的有效方法，二者互相影响，使大气污染的治理更行之有效。技术支撑虽占比小，但科研创新、设备更新、清洁能源开发、节能减排等均需要依靠技术支撑。

4.3 X 与Y 维度综合分析

通过X，Y 的二维匹配分析，对大气污染协同治理政策文本进行对比，结果见表4。在整个政策文本中，可以发现技术支撑只在能力建设型政策工具中有所体现，占比也仅有31.08%，国家制定相关政策很少重视到技术支撑在大气污染协同治理中起到的重要作用。

表4 大气污染协同治理政策二维分布频数统计情况

在命令型政策工具中，目标规划占比高达61.05%，综合治理和监管能力分别占比20.00%和18.95%。政策文件中对大气环境指标有着明确规定，要求各地政府协同处理大气污染问题。法规管制占比较大，体现政府严格执法，以行政、法律等手段让各地政府、企业等意识到大气污染的重要性和紧迫性。

在激励型政策工具中，监管能力发挥重要作用，占比71.43%，说明以考核奖惩为主要手段可以提高大气污染治理的效率以及各地政府的责任感和进取精神。为了调动各地政府以及企业治理污染的积极性，实行联合奖惩措施，拓宽财政补贴范围，加大税收优惠力度，利用政策扶持以及市场机制进一步促进空气污染治理的可操作性。

在能力建设型政策工具中，综合治理占比62.16%，其次技术支撑占比31.08%，目标规划和监管能力分别约占2.70%和4.05%。能力建设主要是通过技术创新和设备的更新换代，用清洁能源和高科技手段实现节能减排目的，优化产业结构、能源结构、运输结构和用地结构，杜绝“散乱污”企业。

在系统变化型政策工具中，监管能力占比67.47%，综合治理占比13.25%，目标规划占比19.28%。加强环境空气质量信息的互联互通，重视重点区域的环境治理，部署区域重污染天气联防联控工作。还要强化区域环境质量监测预警能力，开展环境空气质量中长期趋势预测工作，统一发布预警信息，实施区域之间的应急联动。

5 促进空气污染协同治理的政策建议

5.1 强化命令型政策工具的作用

命令型政策工具在所有政策工具中占比最高，充分体现政府对于大气污染协同治理的重视程度，要加强命令型政策工具在协同治理大气污染中的重要作用。虽然《大气污染防治法》规定了协同治理大气污染的必要性，强调重点区域联合防治，但在二维分析中发现命令型政策工具中监管能力较弱，应根据地区协同治理的效果以及相关政策的推行现状，加强法规管制的推动力度。

5.2 弥补能力建设型政策工具的不足

首先，要强化技术支撑在各政策工具中的使用。从量化分析结果看，仅能力建设型工具中体现出技术支撑，二者相辅相成。其次，要加大科学研究。目前，能力建设型工具中科研开发比较欠缺，为了政策能够有效实施，应聚集跨部门、跨区域资源组建优秀的科研团队。

5.3 完善奖惩机制，改善企业激励局面

协同治理大气污染强调多元主体合作，政策制定需考虑多元主体的利益，但根据激励型政策工具的量化分析结果，明显看出政府的考核奖惩在逐步增强，而奖金补贴、税收优惠以及拓展投融资则比较缺乏。政府间应继续强化多级管理模式，保证对大气质量进行督查、考核，形成良性循环。对企业而言，政府应明确企业的治污责任，依据其治理成果给予资金补贴以及税收优惠等，抵减企业治污耗费的成本，激励本企业及其他企业的治污行为。而对区域内治污效果不明显或更为严重的地区，采取问责机制，将责任落实到具体政府部门等，责令其限期整治，加大惩治力度。总之，兼顾多元主体的整体利益，奖惩得当，共同推进大气环境的治理进程。

5.4 完善监督体系、监测预警系统

系统变化型工具中的监督体系环节占比较小，需引起重视。我国关于空气污染协同治理的法律虽多，但是没有形成一个健全的独立体系。由于各地区都有其特殊性，外部性的存在，归属问题模糊，需进一步完善相关的法律法规。中央、地方政府在发挥各自主动性的同时，应动员社会各界积极参与、互相监督，切实将政策落到实处。

监管能力在协同治理中发挥重要作用，需要提高监测预警体系与应急联动机制在协同治理中的地位。在信息互通共享的基础上，强化监测数据的质量控制，对监测数据弄虚作假行为严惩不贷，确保数据的准确性与时效性。完善监测预警网络，建立区域协作机制以及监测预警体系，将全国各地监测点全覆盖，实现数据信息直联，实时监测与及时发布预警，有效地实施政策。健全监督、监测大数据系统，加大信息透明度与监管力度，降低交易成本，充分利用信息共享，解决政策实施过程中与实际状况不符的问题。