社会资本嵌入乡村治理的路径研究

2021-04-23严燕朱俊如

人民论坛·学术前沿 2021年2期

严燕朱俊如

【摘要】随着城镇化的深入推进，乡村关系网络结构发生巨大变化，村民的信任互惠关系遭到破坏。乡村治理在转型期内面临内生治理基础薄弱、乡村秩序难以维护、乡村文化式微等诸多困境，致使乡村治理低效无序。乡村社会资本与社会网络和社会结构紧密相关，是实现乡村有序治理的重要力量。乡村治理的关键在于重建乡村社会资本，营造乡村文化，推进乡村产业建设，进而提升乡村治理能力，优化乡村治理结构，最终实现乡村振兴。

【关键词】乡村治理社会资本多元善治乡村振兴

【中图分类号】D422.6 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.02.014

文献回顾与问题提出

乡村治理是我国基层治理的基础。在古代，中央政府通过层级官僚制加强对乡村社会的行政控制，同时运用儒家伦理道德塑造乡民的意识形态和伦理纲常，从而保证社会的稳定和发展。进入现代社会，随着城市化的不断推进，乡村发生变革的同时也面临着一系列转型危机。学界有关乡村治理的研究主要聚焦于乡村治理存在的问题、村民自治、乡村治理模式、乡村治理经验与乡村治理变迁等五个方面。有学者指出，当前农村面临着顶层设计不完善、制度机制不健全等问题，农村治理亟需从传统乡村管理方式向新型农村社区治理模式转型。[1]在村民自治方面，有学者通过分析发达地区农村的村民自治，发现仅有民主选举难以实现乡村善治，配套的制度安排也是必要条件。[2]鉴于当前社会分层的现实，学者们提出不同的治理模式，其中以“村镇并列自治”模式和“县政、乡派、村治”的治理结构较为典型，前者即村民自治组织直接对接县，镇的自治权和村民自治权相等;后者即县作为国家在农村的基层政权，拥有更多的自主性，乡是县政府的派出机构，专事政务和指导村民自治，村民委员会主要从事村民自治工作。[3][4]同时，基于当前新农村建设的客观实践，学者总结、对比、提炼其中乡村自治的新方法、新途径，例如，“枫桥经验”和“八郑规程”的共性在于增强了乡村主体的民主意识，形成了社会治理的认同模式。[5]除截面研究外，也有学者以社会变迁为视角，开展有关乡村治理的历时性和共时性理论研究，指出公共性在农村社会中经历了一个曲折的历史变迁过程，当前农村公共性衰落，重新构建农村社会公共性的关键在于以集体经济为载体、以土地增值收益为媒介和以法制为保障。[6]

实践上看，在我国城镇化加速推进过程中，乡村社会结构发生了深刻变化，乡村内部的社会网络结构遭到破坏，村民之间的关系支离破碎，社会资本匮乏，乡村治理面临内生治理能力弱化、乡规民约失效等前所未有的挑战。作为一个有别于城市的社会空间，乡村固有的文化传统及其风俗习惯，使得乡村难以以与城市相同的且标准统一的模式进行治理。乡村治理虽然依赖正式制度，但同时也受到非正式制度的影响。[7]乡村作为一个基层自治组织，在行政手段并不完善或难以渗透的情况下，相关政策的实施往往更多地依赖基层社会的配合和参与，因而从乡村内部着手，“由内到外”地把握乡村社会结构及相关治理利益关系至关重要。有鉴于此，本文以乡村社会资本为着眼点，探讨社会资本与乡村治理的内在逻辑，勾勒乡村治理的实践路径，以期完善乡村治理的相关研究。

社会资本：乡村治理的重要力量

长久以来，我国传统乡村以血缘、地缘为基础，村民们置身于家庭、村落、宗族、国家等构成的同心圆式的社会网络结构中，大多时候关系融洽。然而，在市场经济大潮冲击下，传统乡村社会发生了变化，大量村民外出务工，村民的集体关联被削弱，思维方式和行为方式日渐个体化、松散化，社会凝聚力减弱，村庄治理的难度逐渐增加。在现实困境下，培育乡村社会资本，挖掘乡村内生的治理机制，为乡村治理奠定社会基础尤为重要。

有关社会资本的研究可追溯至20世纪70年代早期，在法国社会学家皮埃尔·布迪厄对社会空间的研究之上逐渐发展起来。他认为，社会资本和社会网络、社会结构紧密相关，“社会资本是实际或潜在资源的集合体，它们与或多或少制度化了的相互认识与认知的持续关系网络联系在一起”。[8]此后，詹姆斯·科尔曼、弗朗西斯·福山、罗伯特·普特南等学者从不同领域对社会资本进行了拓展和深化。当前，学界对社会资本的界定仍然存在争议，罗伯特·帕特南提出的概念相对得到较多认可，他认为，“社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率”。[9]这一界定着重强调了社会资本中信任、规范和网络三要素，认为社会网络是社会资本的关键部分，能够产生互惠的规范和信任。社会资本理论认为，网络关系提供了村民与其他主体沟通的平台，它是内嵌于社会结构中村民与乡村、村民与国家以及乡村与国家之间的关系。构建乡村治理机制，实际上就是政府、村民以及第三方组织等多元治理主体在相互信任的基础上，坚持以乡村公共利益为出发点和落脚点，通过塑造多元治理主体的社会关系网络，建立利益表达与协商合作机制，使乡村治理过程中的工具理性与价值理性实现高度契合，进而达到协调各利益主体、促进乡村持续发展的目的。显然，乡村治理和社会资本之间存在必然的内在逻辑关系，社会资本是乡村有序治理的重要力量。社会资本可以通过社会信任、关系网络、共同规范等要素缓解乡村治理中的冲突，推动乡村治理多元主体的协同合作。正是在此意义上，乡村社会应复归于乡村，按照乡村社会的基本发展规律与实践逻辑进行治理，而乡村社会资本能够为优化乡村治理结构、粘合乡土社会、实现乡村振兴提供有效助力。

社會转型期下乡村治理的现实困境

乡村社会结构变迁，村庄社会网络断裂。在传统社会中，囿于乡村社会的封闭性，多数村民世代聚居在一个村庄，形成熟人社会。因此，无论是对个人私事还是村庄集体事务，村民的参与热情高、集体行动力强。受到市场经济的冲击，乡村的社会结构发生变化，乡村原有的关系网络断裂，乡村内生治理基础不断减弱。村民之间的熟人关系逐渐转变为半熟人关系，甚至陌生人关系，村民之间的信任弱化，村民的一致行动力减弱，乡村公共事务治理难度增加。再者，流入城市的乡民，受到现代化和城市化的影响，其行为方式与留守乡村的乡民差异愈发明显。意识行为发生变化的乡民其传统的亲情和地缘意识淡薄，很难合作协调，[10]村级组织内生性合法权威被弱化，乡村治理低效而无序。

乡规民约失效，村庄秩序失范。在乡村场域中，村民是乡村网络关系网上的节点，村规民约是其在日常生活生产中自然而然形成的约定俗成的行为规范，承载着乡土社会的伦理性和契约性，村民对其有着高度认同。当前，随着农村人口向城市的大规模流入，单个、分散的村民个体与村庄的关联度急剧下降，传统的乡规民约形同虚设。另外，随着村民自组织能力的下降，村规民约的惩戒作用逐渐弱化。当村庄中生态环境、治安维护等方面出现问题时，村民的正常利益无法得到有效保障，村规民约的权威性受到质疑，村干部的信任危机不断增加，村庄秩序面临失范危机。

传统文化式微，现代文化接续困难。传统社会中，国家通过等级制对上层系统进行控制，但“皇权不下县”，下层乡村社会主要是由乡绅或者宗族来维持日常秩序，传统文化潜移默化的熏陶和塑造也在其中发挥重要作用。新中国成立后，作为乡村治理手段的传统文化思想一度被严重打压。改革开放后，市场经济的发展加剧了社会结构断裂和社会分层，乡村文化成为“无本之木”。一方面村落文化被挤压，权力、资本和外来文化带来的利益纷争削弱了村落共同体熟人间的信任;另一方面，现代社会的多元价值观对乡村传统价值体系产生了冲击，乡村文化出现衰落凋敝。

城乡发展缺乏整体规划，乡村经济发展落后。我国乡村治理模式经历了政社合一、乡政村治再到多元善治的发展历程，既反映了国家在乡村治理过程中的探索，也体现了国家对乡村治理的重视。但现实中，长期积淀形成的城乡二元结构并无改变，城乡差距仍然巨大，落后地区差距尤甚，城乡经济发展不均衡局面长期存在。其中缘由以缺乏城乡发展的整体规划为最。长期以来，政府对城市的投入远远大于乡村，极大影响了乡村公共物品的供给及公共服务的改善。另外，在加快推进城镇化建设的政策目标下，农村建设缺少明确的方向，盲目地以城市社区的标准来推进和评估农村社区的发展，未必真正符合乡村发展的现实。[11]

社会资本的嵌入：乡村治理的实践路径

培育社会资本，夯实关系网络的制度基础。鉴于在社会转型背景下，乡村集体行动力减弱，乡村内生制度基础受到影响，实现乡村善治首先应培育乡村社会资本，提高乡民自治能力。要充分调动乡村治理主体的积极性，重视乡规民约、乡村文化等乡村社会资本，健全多方参与的治理平台，增进乡民的政治信任，积极推进乡村治理的现代化转型。其次，健全制度体系，塑造村组织权威，为乡村关系网络建设提供制度保障。完善考核奖惩、政务公开机制，明晰乡镇政府和村级组织的工作任务，强化官员的责任意识，改变基层官员“无为而治”的治理理念。最后，要考虑到乡村的传统文化及风俗习惯的差异性，因地制宜地采取不同治理模式，让村民从心理上认同基层组织，认可组织内生权威，主动配合基层组织的工作。

改善乡村治理环境，增进村民信任。对乡村社会而言，因国家的正式制度和非正式制度混合其中，乡村治理具有复杂性。其中，非正式制度的实施需要权威主体进行引导，乡村可以搭建平台吸引社会各界精英参与乡村建设，为乡村治理出谋划策。除此之外，要改善乡村治理环境，发挥精英优势，增进村民信任。一是构建社会精英参与乡村治理的制度。县乡可以通过正规程序聘任社会精英，听取他们对乡村经济发展或者重大事务决策等方面的意见，发挥其“领头羊”作用，提升村民乡村治理的参与意愿。二是健全乡村治理机制。拓宽治理渠道，制定灵活的工作机制，通过新媒体信息沟通、重大事宜集体协商等制度调动村民积极性，实现村民自治与政府治理的有效对接。

整合传统与现代乡村文化，促进乡村文化转型。文化凝聚着乡村社会力量，并以其独特方式影响乡村社会的内部形态，制约村民自治的治理进程。因此，一要重塑乡土文化，建构乡土文化认同。重视传统节日，使村民在心理上产生接纳感，形成较强的归属感，增强乡村的凝聚力。二是发挥模范作用，倡导新的价值观念。基层官员和党员不仅以身作则，还可通过宣传教育、文化活动等喜闻乐见的方式，弘扬乡土文化的精髓，促进村民形成完整的价值认知体系。三是建设乡村文化组织，回应乡民的文化诉求。鼓励乡村文化组织的发展，引导有共同兴趣爱好的村民成立文化组织，给予资金扶持和规范管理，以此吸引更多的人参与到文化活动之中。

发展乡村产业，推进乡村建设。在乡村社会中，产业兴旺为乡村振兴提供物质保障，完善的现代化产业体系，会增进村民之间的信任，社会资本也会得到强化。因此，社会资本嵌入乡村治理的关键在于乡村产业的发展。一是继续加大乡村投入，吸引社会力量参与乡村建设，优化投资环境，鼓励大型企业在乡村兴办项目、产业园区，因地制宜地发展乡村产业，形成规模效应。二是完善农村信贷投入机制，整合农村金融机构的社会经济资源，为农民提供充足的小额信贷，激发基层组织的活力，实现乡村社会的稳定有序发展。三是完善基层工作者待遇，吸引优秀人才回乡创业。利用社会资源，带动更多人回乡投资。加大和科研院校的联结，攻坚农业技术，合理发展农业产业。

乡村不同于城市，乡村是由熟人关系编织而成的社会关系网，乡村治理的关键在于保障村民和村组织的自主性。面对当前乡村治理中存在的种种挑战，尤其是乡村内生治理能力的匮乏，亟需重建社会资本，聚集零散的社会力量，促进国家外生性正式制度和乡村内生性非正式規则的融合，激发乡村组织和村民合作治理的积极性。只有将村民聚合在一起，增强村民的乡村认同感，培育乡村的公共精神，乡村治理才能最终实现善治。

（本文系教育部人文社会科学研究青年基金项目“乡村振兴战略下乡村生态合作治理的行动逻辑与机制创新研究”与江苏省社会科学基金项目“基于利益博弈的农民集体行动及乡村生态合作治理研究”的阶段性成果，项目编号分别为：20YJC810016、18ZZB006）

注释

[1]曹立前、尹吉东：《治理转型：从传统乡村到新型农村社区》，《农村经济》，2016年第11期。

[2]贺雪峰：《乡村治理的制度选择》，《武汉大学学报（人文科学版）》，2016年第2期。

[3]温铁军：《如何进行新一轮农村改革》，《山东农业（农村经济）》，2003年第3期。

[4]徐勇：《县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换》，《江苏社会科学》，2002年第2期。

[5]祝丽生：《现代乡村社会治理机制创新研究——从“枫桥经验”到“八郑规程”》，《公安学刊——浙江警察学院学报》，2013年第3期。

[6]武中哲、韩清怀：《农村社会的公共性变迁与治理模式建构》，《华中农业大学学报（社会科学版）》，2016年第1期。

[7]杨嵘均：《论正式制度与非正式制度在乡村治理中的互动关系》，《江海学刊》，2014年第1期。

[8]周红云主编：《社会资本与民主》，北京：社会科学文献出版社，2011年，第2页。

[9][美]罗伯特·帕特南：《使民主运转起来》，王列译，北京：中国人民大学出版社，2015年，第216页。

[10]李传喜、张红阳：《内生型乡村治理的机制与路径研究》，《江汉大学学报（社会科学版）》，2017年第2期。