美国的南海问题政策解析及前景展望

【摘要】2020年，美国联合他国进一步加强了在南海区域的军事存在，通过实施单独或联合的军事演习、在南海诸岛周边海域实施所谓“航行自由行动”，以遏制中国在南海的行为和行动，挑战中国针对南海权益的立场。美国国务院7月13日发布的《美国对中国在南中国海海事索求的声明》是美国依据所谓“南海仲裁案”裁决就南海问题的政策立场释放的新的信号，不利于南海的和平与稳定。对此，我国应运用法律手段，构筑综合性海洋管理制度，统筹处理海洋争议性问题，实现国家海洋治理体系和海洋治理能力现代化水平的提升。

【关键词】美国南海政策  航行自由和安全  南海领土主权  南海断续线  海洋综合管理

【中图分类号】D815.3                           【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.03.009

2020年是不平凡的一年。新冠肺炎疫情暴发和全球大流行使世界各国在经济和社会生活等方面遭受不同程度的严重冲击。尤其是在应对疫情的过程中，重要国家和国家集团的领导以及国际合作机制的缺位，在一定程度上加剧了单边主义、孤立主义倾向，加速了世界格局的转型和国际秩序的变革，致使包括卫生健康在内的全球治理体系面临新的困境和挑战。

美国南海政策的内容及变迁

当前，针对中国海洋安全问题的争议持续不断，中国海洋治理体系和海洋治理能力现代化水平面临严重考验。2020年，美国联合他国（同盟国、伙伴国或友好国）进一步加强了在南海区域的军事存在，通过实施单独或联合的军事演习、在南海诸岛周边海域实施所谓“航行自由行动”，以遏制中国在南海的行为和行动，挑战中国针对南海权益的立场。[1]2020年7月13日，美国国务院发布了《美国对中国在南中国海海事索求的声明》（U.S. Position on Maritime Claims in the South China Sea）[2]，这一声明不仅是美国遏制中国战略的纲领性文件，也是部分国家间系列外交照会战的延续和引领，更是美国依据所谓“南海仲裁案”裁决就南海问题的政策立场释放的新的信号，对于维护南海的和平与稳定、解决南海问题，具有极其恶劣的影响。

在《美国对中国在南中国海海事索求的聲明》文件中，围绕南海问题主要包括以下内容：第一，在南海主权问题上，美国由中立转向支持东盟国家;第二，美国支持东盟国家挑战中国，并将予以声援;第三，中国在南海的历史性权利主张无法律依据;第四，中国无法依据南沙群岛整体主张直线基线及管辖海域。

众所周知，美国一直以来高度重视在南海的“航行自由”和安全问题。这从美国1995年5月10日发布的《关于南沙群岛和南中国海的政策声明》（以下简称《南海政策声明》）[3]以及2012年8月3日发布的《美国南海问题声明》[4]内容分析可知。

《南海政策声明》指出，保持航行自由涉及美国的根本利益，使所有船只和飞机不受阻碍地在南中国海航行和飞行对于保持包括美国在内的整个亚太地区的和平与繁荣是极为重要的。而对于南中国海的领土主权问题，《南海政策声明》指出，对于南中国海各岛屿、礁脉、环礁和沙礁主权的领土争端的法律依据，美国不表明态度;美国强烈反对使用或威胁使用武力来解决领土争端，敦促所有提出领土要求的各方加以克制，避免采取破坏稳定的行动。同时，美国对不符合国际法和1982年《联合国海洋法公约》的任何海上领土要求或限制海上活动的行动，将深表关切。

《美国南海问题声明》的核心内容为：（1）美国对南海局势紧张升级表示关切，正在对形势发展密切跟踪。近来局势发展中的对抗性言论、资源开发分歧、胁迫性经济行动，以及使用障碍物阻止进入黄岩岛周边事件不断升级，特别是中国提升三沙市行政级别，在南海有争议地区建立新的警备区之举有违通过外交合作解决分歧，进一步加剧了地区紧张局势升级风险。（2）美国在南海领土争端中不选边站队，也没有领土野心，但美国相信该地区国家应通过合作及外交努力解决分歧，而不应强迫、恫吓、威胁和使用武力。（3）为建立和平解决分歧的清晰程序规则，美国鼓励东盟国家和中国就最终完成“南海行为准则”取得有意义的进展，同时美国支持东盟近期就南海问题达成的六项原则。[5]

对此，时任中国外交部发言人秦刚就美国国务院所谓南海问题声明阐明了中方严正立场，指出，美国的所谓南海问题声明，“罔顾事实，混淆是非，发出了严重错误信号，无助于有关各方维护南海乃至亚太地区和平稳定的努力。中方对此表示强烈不满和坚决反对”[6]。

事实上，美国针对南海问题的上述立场，在《美国国家安全战略报告》（2017年12月18日）中也得到确认。报告指出，“海洋自由仍然是国家安全和经济繁荣的核心原则，海洋和空间探索为商业利益和科学突破提供了机会”;“美国支持根据国际法和平解决争端，但将利用其所有权力工具来维护美国的利益，并确保共同领域（太空、网络空间、天空和海洋）保持自由”。

此外，美国针对“南海行为准则”的态度也由支持改为阻滞，试图为制定“南海行为准则”设置障碍，以避免和改变“南海行为准则”的磋商结果将美国排除在外的局面。这种行为态度与中国和东盟国家对此的努力格格不入。为维护南海和平与稳定，自2013年中国与东盟国家同意就“南海行为准则”进行磋商以来，经过各方努力，“南海行为准则”单一磋商文本已进入“二读”阶段，东盟多国期望早日达成最终目标，为维护南海和平作出贡献。

美国针对南海问题政策声明的立场分析

美国国务院于2020年7月13日发布《美国对中国在南中国海海事索求的声明》后，澳大利亚于7月23日也向联合国秘书长提交了反对中国南海主张的照会（第20/026号），德、法、英随后于9月16日向联合国提交了关于南海的外交照会（第324/2020号）。对此，我国外交机构予以强力批驳。7月29日，中国常驻联合国代表团致信联合国秘书长，重申我国在南海的领土主权和海洋权益立场，驳斥了澳大利亚常驻联合国代表团于7月23日提交联合国的涉南海照会。

美国上述涉南海声明是其针对中国在南海的立场（编号CML/42/2020，2020年4月17日）向联合国秘书长提交反对照会（2020年6月1日）的后续文件。该文件以“南海仲裁案”所谓的裁决内容为基础，妄称中国在南海的权利主张非法，中国试图在南海通过胁迫手段构筑海洋帝国，并极力挑拨中国与东盟之间的关系，偏袒和支持东盟国家，改变在主权问题上不持立场的态度，旨在为美国的私利和霸权服务。

不可否认，以新冠肺炎疫情的暴发和应对为契机，中美两国之间的竞争已从个别领域发展到多领域的全面竞争。美国极力遏制和阻断中国的发展进程，破坏中国的周边环境，实现美国持续的主导地位，维护美国的利益。这在南海问题上表现得尤为显著。结合美国涉南海声明内容，下文将重点从法理视角对南海局势应强调和澄清的几个问题予以阐释。

第一，中国于2009年5月向联合国秘书长提交的照会，并不是我国针对南海诸岛权益的立场性文件。我国针对南海诸岛的权益主张并非肇始于此。

中国常驻联合国代表团于2009年5月7日向联合国秘书长提交的照会，是针对越南和马来西亚联合划界案、越南单独划界案内容损害我国在南海诸岛的权益加以反对而提交的照会，并不是我国针对南海诸岛权益的立场性文件。照会中所附的中国南海断续线地图，旨在说明中国在南海诸岛的权益是在长期历史发展过程中形成的，符合国际法。

中国外交部发言人赵立坚在2020年7月14日舉行的例行记者会上回答相关提问时表示，“美方在声明中称中国于2009年才正式宣布南海断续线，这完全不符合事实”;中国在南海的主权和权益是在长期历史过程中形成的，中国对南海有关岛礁和相关海域行使有效管辖已达上千年;“早在1948年，中国政府就正式公布了南海断续线，在很长时间里没有受到任何国家质疑。中国在南海的领土主权和海洋权益有充分历史和法理依据，符合有关国际法和国际实践。”[7]

我国的国内法就南海诸岛权益的立场有明确的规定，其主要体现在《中国政府关于领海的声明》（1958年9月4日）第1～2项、《中国领海及毗连区法》（1992年2月25日）第2条、《中国专属经济区和大陆架法》（1998年6月26日）第14条。[8]

第二，中国并未在南海谋求“海洋帝国”;相反，中国保持了最大的克制，采取多种措施努力维护南海的和平与安宁，并取得了积极效果。

尽管中国在南海诸岛拥有无可争辩的主权，但为照顾对方关切，共享南海资源和空间利益，中国不仅提出了“主权属我，搁置争议，共同开发”的方针，并努力创造条件和机会予以实施，与东盟缔结了《南海各方行为宣言》（2002年11月4日），与越南签署了《中越北部湾划界协定》和《中越北部湾渔业合作协定》（2004年6月30日生效），与菲律宾和越南签署了《在南中国海协议区三方联合海洋地震工作协议》（2005年3月14日），与东盟就落实《南海各方行为宣言》指导方针达成一致（2011年7月21日），并于2013年9月与东盟就“南海行为准则”全面启动磋商并取得阶段性成果，建立了“中国和东盟国家应对海上紧急事态外交高官热线平台”和“中国和东盟国家海上搜救热线平台”等合作项目。

为维护南海的和平与稳定，中国设法与东盟国家加强沟通和协调，设立中国-东盟海上基金，倡议建设“21世纪海上丝绸之路”，遵循平等对话和磋商的原则，制定管控危机、加强合作的基本政策和具体规则，保持了南海的持续稳定，确保周边国家得到持续发展，使亚洲成为世界经济发展的重要动力源和贡献者。

第三，中国应采取多种措施，设法消除“南海仲裁案”裁决带来的危害。

依据《联合国海洋法公约》及其附件七的相关规定，尽管菲律宾有单方面提起“南海仲裁案”的资格，但在中方持续反对（不接受、不参与）的情况下，仲裁庭不宜执意推进仲裁程序，包括不对非真实性、非同一性的仲裁事项进行管辖、降低提起仲裁的前提条件，以避免在法律适用和事实认定上的错误性和局限性，以及仲裁庭越权和扩权裁决引发的危害性。随着该裁决的危害日益显现，尤其是美国据此裁决内容在南海持续行使所谓航行自由行动、发布涉南海声明等行为，严重损害了南海区域国家为维护南海稳定所作的努力和取得的成果，影响南海问题解决进程。为消除“南海仲裁案”裁决带来的危害，我国首先应从仲裁庭的管辖权、可受理性入手，对仲裁庭利用自身的地位优势，借用《联合国海洋法公约》体系的制度性缺陷扩大自身权限，作出的在事实认定和法律适用等方面存在严重错误的违法裁决予以持续批驳。[9]其次，对于其他国家（如越南）试图提起“南海仲裁案”的行为予以坚决抵制，以消弭菲律宾南海仲裁庭裁决错误带来的危害。最后，应做好各种资料、证据的收集、论证、辨析的准备工作，为主动提起诉讼并最终解决南海诸岛主权问题提供条件和保障。[10]

第四，虽然美国不是南海问题的直接当事国，但南海关乎其“航行自由”和安全问题，美国在南海地区具有重大的利益关切，因此其对南海问题的发声和干预将会持续。

诚然，在国际争端中，只有实际利益冲突方或法律立场对立方才是争端的当事国，并且主要依靠直接当事者自身或由第三方解决。[11]但由于南海区域是重要的国际航道，关乎世界物流的安全和畅通，美国作为重要利益攸关者，一度想成为主导者，所以不可能不关注、不干预南海问题，以继续维持其在东亚的核心地位和主导作用，为其维护世界霸权服务。《美国国家安全战略报告》指出，美国将在国际法框架内“维护和平”，联合盟友与合作伙伴塑造和管理共同领域（太空、网络、天空和海洋），抵御共同威胁。

毋庸置疑，解决南海问题的主要依据是国际法和《联合国海洋法公约》。尽管美国因国会议员政见不一，目前还未签署《联合国海洋法公约》，但《联合国海洋法公约》内的多数原则和制度（如领海制度、专属经济区和大陆架制度）已成为习惯国际法，因此即便不是成员国，美国也有评论和适用《联合国海洋法公约》的权利。国际法和《联合国海洋法公约》维护的“航行自由”是美国关注的焦点，这从美国迄今针对南海问题发布的《南海政策声明》《美国南海问题声明》等相关文件分析可知。

第五，中国应进一步明确和界定南海断续线的性质和地位，并阐明在南海的具体权利要求和主张，以切实维护在南海的历史性权利。

众所周知，南海问题的核心是南沙岛礁主权争议以及由此引发的海域划界问题，其关键是中国南海断续线的性质和线内水域的法律地位。

实际上，我国在2009年5月向联合国秘书长提交照会（附南海断续线地图）后、他国提交反对照会之际以及在“南海仲裁案”裁决发布后，均有机会就南海断续线的性质问题作出详细的声明，但因各种原因我国没有作出清晰的说明，包括在2016年7月12日发布的《中国政府关于在南海的领土主权和海洋权益的声明》中也没有作出清晰的解答。目前我国对南海断续线内“历史性权利”的立场依然停留在《中国专属经济区和大陆架法》第14条规定的内容上，尚未进一步明确历史性权利的具体内涵。[12]

在“南海仲裁案”中，仲裁庭针对历史性权利的裁决存在诸多错误，包括在认定事实上的局限性、片面性，在适用法律上的错误（如历史性权利的来源及其与一般国际法的关系、历史性权利在《联合国海洋法公约》中的地位等），以及错误认定中国在南海诸岛主张权利的有限性（如我国是以群岛整体的方式主张在南海的权利，而不是依据单独的海洋地物主张具体的权利）等。因而，消除“南海仲裁案”裁决不利影响的一个有效措施，是我国主动就南海断续线的性质问题发布声明或立场性文件。

南海断续线的属性及功能主要包括三個方面的内容：第一，领土主权的属性。即南海断续线内的所有岛、礁、沙、滩和洲等海洋地物的主权及其附近海域属于中国，中国对其拥有主权。第二，起始海域划界的功能。南海断续线位置基本处于中国的海洋地物与其他国家间海岸的中间位置，具有海域划界起始工作线的功能。第三，历史性权利（历史性权原）的功能。[13]南海断续线是在长期的历史发展过程中形成的，中国对断续线内的海域具有多种排他或优先的权利，即基于历史性权利下的特殊海域权利。而其中历史性权利的功能，重点在于我国对南海断续线内的非生物资源拥有排他性或专属性权利，即未经中方同意他国无法勘探和开采南海断续线内的非生物资源;而历史性权利中的其他权利（如捕鱼权、航行权和科学研究权等）则可与他国共享共用。[14]

需要指出的是，虽然进一步明确界定南海断续线的性质是理想状态，但对其性质的界定也是有争议且难以解决的问题，即不管中国如何界定南海断续线的性质，甚至对这一问题不作进一步的解释，均会遭到其他国家的指责和批评。对此，我国海洋事务主管单位和有关部门应尽早采取有力措施，整合力量集中深入研究南海断续线的性质问题，在恰当的时机予以公布并做好多种应对准备。这是我国把控南海局势和处置南海问题的关键，必须引起高度重视。

中美海洋安全竞争前景展望

2020年7月13日，《美国对中国在南中国海海事索求的声明》一经发布，次日即遭到中国驻美使馆发言人的坚决反对，中国外交部发言人也对美涉南海声明作出回应。[15]为减少中美海洋安全对立和冲突，一方面，两国应遵守已达成的共识及谅解备忘录文件内容，进一步加强海洋安全包括南海问题的对话和交流，努力减少双方的对立和分歧;[16]另一方面，我国应就美国关注的问题予以阐释和补充说明，并修改国内与海洋安全有关的法律制度，如军舰在领海内的无害通过制度、毗连区安全事项管辖制度、专属经济区军事活动许可制度等，使国内海洋法律原则和制度更具普遍性和开放性，为实现中国海洋强国战略目标提供法律保障。

在《美国国家安全战略报告》中，美国将中国定义为“修正主义”国家，并将中国定位为美国“战略上的竞争对手”，认为中国正在挑战美国及其盟友和伙伴，挑战美国的实力、影响力和利益。在此背景下，中美在南海问题上的较量博弈及其引发的外交战、法律战、军备战等都将是长期的。关于美国新一届政府是否延续此前针对南海的新政策，如何建设“自由而开放的印太”（free and open Indo-Pacific），如何强化以美日澳印等国为主的力量整合及区域战略部署等问题，我们必须予以持续高度关注，并做好相关应对准备，特别是要构筑综合性海洋管理制度，统筹处理海洋争议性问题，实现国家海洋治理体系和海洋治理能力现代化水平的提升，为维护国家海洋权益作出积极贡献。

（本文系国家社科基金重大项目“我国南海岛礁所涉重大现实问题及其对策研究”与中国海洋发展研究会重大项目“海洋法框架下的海洋开发利用制度研究”阶段性成果，项目编号分别为：16ZDA073、CAMAZDA201701）

注释

[1]2020年1～10月间，美国军舰在南海诸岛周边海域实施的所谓“航行自由行动”已达6次，其中5次进入中国西沙领海，严重侵犯我国在南海诸岛的主权和安全利益，挑战中国的法律权益，遭到南部战区的跟踪监视、查证识别和坚决反对，并予以警告驱离。有关美国军舰在南海诸岛实施的所谓“航行自由行动”内容，参见金永明：《南海航行自由与安全的海洋法分析》，中国国际法学会编，《中国国际法年刊（2018））》，北京：法律出版社，2019年，第410～438页。

[2]Pompeo， M.， R.， "U.S. Position on Maritime Claims in the South China Sea "， U.S. Embassy in Cambodia， https：//kh.usembassy.gov/u-s-position-on-maritime-claims-in-the-south-china-sea/， 13 July，  2020.

[3]吴士存主编：《南海问题文献汇编》，海口：海南出版社，2001年，第377～378页。

[4]Ventrell， P.， "South China Sea"， U.S. Department of State， https：//2009-2017.state.gov/r/pa/prs/ps/2012/08/196022.htm， 18 August， 2020.

[5]在印度尼西亚外长积极从事外交斡旋的努力下，其与柬埔寨外长在2012年7月20日针对南海问题的后续发展提出了“东盟南海六项原则”。内容为：（1）全面落实《南海各方行为宣言》及其有关声明;（2）落实《南海各方行为宣言》后续行动指针;（3）尽快达成“南海行为准则”;（4）全面遵守包括《联合国海洋法公约》在内的被国际社会广泛认可的国际法;（5）各方继续保持克制，不使用武力;（6）依据《联合国海洋法公约》在内的、被国际社会广泛认可的国际法和平解决有关争议。

[6]金永明：《中国海洋法理论研究》（增订版），上海社会科学院出版社，2016年，第254～255页。

[7]《外交部发言人对美涉南海声明作出回应》，中国政府网，http：//www.gov.cn/xinwen/2020-07/15/content_5526894.htm，2020年7月15日更新。

[8]例如，《中国政府关于领海的声明》第1项规定，中国政府宣布中国的领海宽度为12海里。这项规定适用于中国的一切领土，包括中国大陆及其沿海岛屿和同大陆及其沿海岛屿隔有公海的台湾及其周围各岛、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他属于中国的岛屿。《中国领海及毗连区法》第2条第2款规定，中国的陆地领土包括中国大陆及其沿海岛屿、台湾及其包括钓鱼岛在内的附属各岛、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他一切属于中国的岛屿。《中国专属经济区和大陆架法》第14条规定，本法的规定不影响中国享有的历史性权利。

[9]中国国际法学会：《南海仲裁案裁决之批判》，北京：外文出版社，2018年，第5～395页。

[10]中国政府针对“南海仲裁案”和南海问题的政策性立场文件，主要有：（1）《中国致菲律宾复照》（2013年2月19日）;（2）《中国政府关于菲律宾共和国所提南海仲裁案管辖权问题的立场文件》（2014年12月7日）;（3）《中国外交部关于应菲律宾共和国请求建立的南海仲裁案仲裁庭关于管辖权和可受理性问题裁决的声明》（2015年10月30日）;（4）《中国外交部关于坚持通过双边谈判解决中国和菲律宾在南海有关争议的声明》（2016年6月8日）;（5）《中国外交部关于应菲律宾共和国请求建立的南海仲裁案仲裁庭所作裁决的声明》（2016年7月12日）;（6）《中国政府关于在南海的领土主权和海洋权益的声明》（2016年7月12日）;（7）《中国坚持通过谈判解决中国与菲律宾在南海的有关争议》（2016年7月）。以上文件内容，参见中国外交部边界与海洋事务司编：《中国应对南海仲裁案文件汇编》，北京：世界知识出版社，2016年，第1～124页。“南海仲裁案”对海洋法的影响和冲击内容，参见金永明：《南海仲裁案对海洋法的冲击》，《政治与法律》，2017年第7期，第105～116页。

[11]《联合国海洋法公约》第296条规定，根据本节具有管辖权的法院或法庭对争端所作的任何裁判应有确定性，争端所有各方均应遵从;这种裁判仅在争端各方间和对该特定争端具有拘束力。《联合国海洋法公约》附件七（《仲裁》）第11条规定，除争端各方事前议定某种上诉程序外，裁决应有确定性，不得上诉，争端各方均应遵守裁决。《国际法院规约》第59条规定，法院之裁判除对于当事国及本案外，无拘束力。此外，当某一国家认为某案件之判决可能影响属于该國具有法律性质之利益时，则可向国际法院申请参加;该项申请由国际法院裁决。参见《国际法院规约》第62条。

[12]《中国政府关于在南海的领土主权和海洋权益的声明》（2016年7月12日）第3项规定，中国政府声明，中国在南海的领土主权和海洋权益包括：（1）中国对南海诸岛，包括东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛和南沙群岛拥有主权;（2）中国南海诸岛拥有内水、领海和毗连区;（3）中国在南海拥有专属经济区和大陆架;（4）中国在南海拥有历史性权利。参见中国外交部边界与海洋事务司编：《中国应对南海仲裁案文件汇编》，北京：世界知识出版社，2016年，第86～87页。

[13]对于历史性权利（historic rights）和历史性权原（historic title）的关系问题，历史性权利来源于历史性权原，历史性权利是历史性权原的表现形式之一，即如果国家基于历史性事实和证据取得某些既得利益，从而构成历史性权原，则国家拥有取得既得利益的行为或活动的权利。参见金永明：《中国海洋法制度与若干问题概论》，《中国海洋大学学报（社会科学版）》，2020年第5期，第22页。

[14]关于中国南海断续线的内容，参见高之国、贾兵兵：《论南海九段线的历史、地位和作用》，北京：海洋出版社，2014年，第1～49页。

[15]《中国驻美使馆：坚决反对美国国务院涉南海声明》，新华网，http：//www.xinhuanet.com/world/2020-07/14/c_1126235629.htm，2020年7月14日更新;《外交部发言人对美涉南海声明作出回应》，新华网，http：//www.xinhuanet.com/world/2020-07/14/c_1126237988.htm，2020年7月14日更新。

[16]在海洋安全方面，中美两国达成的共识性文件，主要有：（1）《中美防止海上军事事故协定》（1998年1月）;（2）中美两国国防部门于2014年11月签署的《重大军事行动相互通报机制谅解备忘录》和《海空相遇安全行为准则谅解备忘录》，以及于2015年9月签署的《重大军事行动相互通报机制谅解备忘录附件》和《海空相遇安全行为准则谅解备忘录附件》。

责 编/张 贝