当前南海局势的影响因素与走向分析

【摘要】南海局势近两年不断发酵，三类矛盾或博弈非常明显：中美间的战略竞争，中国和部分东南亚国家的主权和海洋权益之争，以及地区海洋规则和秩序竞争。这三类矛盾和竞争相互交织、相互影响。中美间的战略竞争已经超越了传统的海洋争议问题，上升为影响南海局势的首要矛盾;在海洋争议问题上，海洋权益之争的热度超越了岛礁主权争端。短期内，这些矛盾都很难得到实质性缓解，还可能继续加剧，南海形势确实存在失控的风险。鉴于此，中国既要看到形势的严峻性和紧迫性，又要看到矛盾的复杂性和长期性，保持战略定力，设立合理目标，实施积极措施，在与各方的积极互动中谋求管控和缓解三大矛盾的可行路径。

【关键词】南海  中美战略竞争  海洋争议  军事冲突  危机管控

【中图分类号】D82                               【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.03.007

自2019年下半年开始，南海局势进入新一轮动荡。2020年新冠肺炎疫情加剧了部分争议方和域外国家的焦虑，各种军事、外交和经济动作不断，南海局势一度非常紧张。南海局势真实情况如何？影响南海局势的因素究竟有哪些？未来最可能的发展走向是什么？拜登政府上台后，美国的南海政策会有哪些变化？这些问题是客观评估南海局势的基础。

中美战略竞争加剧

长期观察南海局势的研究者们几乎一致认为，中美矛盾已经成为左右南海局势发展的最大变量。[1]无论中国愿意与否，“在一个被重新定义的大国竞争的国际安全环境下，南海地区已经成为中美战略竞争的重要舞台”。[2]

中美战略竞争的背景及原因。中美双方都有理由加强在南海的力量和存在：中国是南海最大的沿岸国，南海攸关中国的核心及重大利益——领土主权、海洋权益和海上通道。随着中国军事现代化的发展，自然会有越来越多的军事平台活跃在该地区。美国高度重视其在南海的海上主导地位、军事行动自由以及对地区国家的安全承诺，自第二次世界大战结束以来，美国一直在此保持着最强大的军事力量，每天都在南海进行着各种复杂的军事行动。[3]

权力竞争、规则分歧和第三方因素使得中美在南海的竞争变得不可避免，且日益激烈。10余年来，美国很大程度上出于中美战略竞争的考虑，在南海争议问题上的立场已经逐步从“相对中立”到“选边站”，直至“直接介入”，其政策着力点也已经从原来的管控争议、利用争议，演变为制造争议和鼓励摩擦。美国国务院和国防部频频就中国南海正常的军事行动甚至是西沙的军事演习发表声明，进行谴责。2020年7月13日，时任美国国务卿蓬佩奥（Michael R. Pompeo）高调发布题为《美国就南海海洋权利主张的立场》（U.S.Position on Maritime Claims in the South China Sea）的声明，系统性地反对中国在南海中南部的大部分海洋主张，并在海域划界和部分岛礁主权的归属问题上与其他声索国站在一边。[4]

在军事上，美国已经从战略、战术和操作层面加大了针对中国的各种准备。无论是“重返制海”“印太战略”，还是以大国竞争为核心的军事战略转型，南海均是重中之重;2015年以来，美军推出了分布式杀伤/作战、多域战和濒海作战等一系列概念，多是以南海为场景针对中国量身打造;在操作层面，与2009年相比，美军在南海的军事行动无论是频次、烈度和针对性都大大提升。目前，美军在南海每年有1000余个舰日的水面力量存在、数目不详的水下力量存在、2000架次左右的抵近侦察和数百次的各类军事演习。[5]

中美南海博弈中，中国是相对被动的一方。主观上，中国并不希望在南海的周边地区与美国进行地缘政治竞争，“地缘竞争”在中国的政界和智库圈中甚至都不算是个好词，中国总体上是克制的。然而，中方克制政策的问题在于，即便中国没有挑战美国的战略意图，中国在南海的维权行动和力量发展本身也会被美国看成是对其亚太海上主导地位的威胁。中方可以控制自身在南海的主动行动，然而，只要中国保持目前的崛起势头，其力量和能力就会不断增长，就会被美国等国视为有意图挑战美国地位甚至控制整个南海。南海涉及中国的主权、安全和海洋权益，面对美国在南海愈来愈强的军事存在和活动，中方也不可能等闲视之，必然会采取相应的反制措施。

军事摩擦的风险。长期来看，中美在南海矛盾加剧难以避免。未来的不确定性在于这种竞争能否得到一定控制？双方是否会以战争的方式进行摊牌？

由于相互核威慑和全球经济的高度相互依存，大国间通过大规模战争解决分歧的可能性和可行性都大幅降低。中美虽然在闹“脱钩”，但中美经济社会的相互依存仍然错综复杂。两国军队当然在做各种最坏打算，但双方也都希望避免發生与对方的大规模军事冲突。最好的办法是“不战而屈人之兵”。网传美军将采取轰炸或夺取中国南海岛礁的行动，笔者认为可能性不大，根本原因在于这种规模的行动必然会招致中国的全面报复。而迄今为止，虽然美国在做各种准备，但尚不希望在南海与中国发生大规模军事冲突。

但是，在目前南海、台海的复杂形势下，中美在南海的中小规模军事冲突风险现实存在。为打破目前的僵局，给中国国内外造成重大负面影响，掣肘中国的海上崛起，美国可能希望在它选定的时间和地点与中国发生一场可控的冲突。从2015年开始，美军针对南海不断创新作战概念，诸如分布式作战、多域战和濒海作战等。自2018年起，不断有美国高官暗示或公开叫嚣战争方式。2018年2月，时任美军太平洋总部司令哈利·哈里斯（Harry Harris）在国会作证时称，“中国意图控制南海，美国必须准备与中国的可能战争”。[6]同年4月26日，候任美军印太总部司令菲利普·戴维森（Philip Davidson）在参议院军事委员会审议听证会上表示，“除了战争之外，美国已经没有手段可以阻止中国控制南海”。[7]2019年2月6日，美国海军作战部长约翰·理查德森（John M. Richardson）在大西洋理事会的一次演讲中声称，如果中国不遵守“海上意外相遇规则”，美国将采取适当的方式让中国尝到苦果。[8]在准备战争和要展现强硬姿态的气氛下，美军将持续加大南海军事行动的烈度，在和平与冲突间的灰色地带不断探索，试探中国的底线，这必然会不断逼进小规模武装冲突和战争的门槛。虽然美国国防部和军方高层仍有意与中国维持“不冲突、不对抗”的战略态势，但这种立场无疑在松动，而且与其加强对抗烈度的现实政策也存在先天矛盾。未来，美国可能越来越难以把握两者之间的平衡。

这类可能的冲突也许持续时间很短（几小时甚至几分钟），有激烈的电子对抗或短暂的开交火（指战舰、军机等参与），涉及的主要作战平台数目不多（可能仅为个位数）。美军现在面临的挑战是，对中国政府和人民解放军会如何反应、挑衅行动造成的后果是否真正可控而不致引发大规模武装冲突缺乏把握。

与主动的军事冲突相比，两军发生意外事件的可能性更大。两国的武装力量每天都会在海上发生数起海空相遇事件。虽然绝大多数互动是专业、安全的，但发生摩擦的风险仍在急剧升高。其根本原因是现实中的中美海空相遇，很多是有意为之，带有先天的对抗性和不确定性。另外，由于中美关系恶化和美国自身内部矛盾，美国政客“甩锅中国”和对中国强硬已成“习惯”。如果美国国内矛盾激化，导致其政治和军事体制出现混乱，美军指挥链出现问题，极端势力就可能在南海等方向采取冒险行动。一个比较现实的风险是西太美军越来越处于过度部署和过度疲劳的状态，一线官兵精神失常或发生操作失误的可能性增大，这给中美两军管控带来巨大风险。

所幸中美双方都意识到在南海进行危机管控的重要性。2020年10月28日至29日，中美两军举行了危机沟通工作组视频会议;[9]11月11日至13日，两国以视频会议方式开展2020年度中美两军人道主义救援减灾研讨交流活动。[10]

拜登政府的可能变化。短期内，中美在南海的矛盾很难得到实质性缓解，双方不可能实施“决战决胜”，也不可能有重大妥协，大概率将进入一个长期战略相持和博弈阶段，最终达成新的相对稳定的战略平衡。美国政府换届和领导人风格的变换会对博弈产生一定影响，但不太可能改变根本方向。

拜登政府上台伊始，面临着新冠肺炎疫情失控、国内政治极化对立等诸多重大挑战，在南海等国际事务上能有多大投入尚有待观察。但是，其南海政策路线已相对清晰。

美国新一届政府会更重视盟友，更重视所谓“基于规则的国际秩序”，而南海是其中焦点。在这两大偏好的驱动下，美国新政府会更重视南海，其南海政策也会更加协调。特朗普政府实际上没有系统的南海政策，过于依赖军事手段，且对外表述荒诞不经、错误频频。拜登政府的南海政策预计将更加平衡、更加专业。

具体而言，美国会在外交、法律等方面给予南海其他声索方更多支持，给予东南亚国家更多尊重和信心，推动与盟友和伙伴更协调地开展军事和外交方面的联合行动;美国还会更频繁地要求中国遵守南海仲裁案的所谓“裁决”，制造和利用更多披着法律外衣的政治闹剧。这些无疑将给中国带来更大的战略压力。

同时，拜登政府的专业性，以及其强调可控竞争的做法，也会给中美在南海的竞争带来一丝正面影响。至少，在战略沟通和危机管控等方面，中美双方有望取得一些实质性的进展。

海洋权益之争日趋激烈

近20年来，南海岛礁控守的现状基本得到了维持。2002年《南海各方行为宣言》签署后，虽然争议各方互相指责，但基本都遵守“不新占无人岛礁”的共识。尽管越南、马来西亚和菲律宾近年来开始质疑万安滩、南康暗沙、北康暗沙和美济礁等南沙群岛的法律地位和南沙群岛的完整性，但主要局限在外交、法律和舆论层面。忌惮于中国可能的反制，他们采取实际行动占据或控制这些岛礁的可能性并不大。

但是，南海相关的海洋权益之争完全不同。随着各国加快对接《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）有关专属经济区和大陆架制度，推进国内涉海综合管理制度改革和对外维权，自2009年海域划界之争已处于半失控状态。

2016年7月12日，南海仲裁案“仲裁结果”出台后，越南、马来西亚、菲律宾和印度尼西亚开始调整各自政策，漠视中国大量正当海洋权益，基本上否定与中国在南海中南部存在任何划界争议。如果之前还有些隐晦和遮遮掩掩，以2019年12月12日马来西亚的外大陆架划界提案为始，相关国家高调引用南海仲裁案的所谓“裁决”，发生了一轮罕见的“外交照会战”。

2019年12月12日，马来西亚向联合国大陆架界限委员会提交了其2017年即已制作完成的沙巴州向北延伸200海里的外大陆架外部界限申请。其地理范围涵盖了南沙群岛大部分海域，与中国所主张的南海断续线及南沙群岛可享有的200海里专属经济区和大陆架重叠，同时涉及南沙群岛部分岛礁是作为南沙群岛整体的一部分还是作为其大陆架的一部分的地位及归属问题。[11]对此，中国于同日向联合国秘书长递交照会，重申中国在南海的领土主权和海洋权益：中国对南海诸岛，包括东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛和南沙群島拥有主权;中国南海诸岛享有内水、领海和毗连区;中国南沙诸岛拥有专属经济区和大陆架;中国在南海拥有历史性权利。[12]

随后，越南、印尼、美国、马来西亚、英国、澳大利亚和英法德三国纷纷向联合国提交照会，主要观点和诉求包括：认为中国在南海主张的历史性权利超出《公约》，不符合《公约》所反映的一般国际法，并反对中国在南海以群岛整体主张海洋权利，要求中国遵守2016年南海仲裁案的“仲裁结果”。

除外交行动以外，在南海仲裁案“裁决”的“加持”和部分域外国家的鼓动下，越南、马来西亚和印度尼西亚等国在争议区域的行动愈发大胆和激进，在与中国的渔业摩擦与冲突中愈加强硬，在争议地区加快推进单边油气开发。

中国对南海仲裁案的所谓“裁决”奉行“不接受、不参与、不承认”的主张，国际上多数国家也不认可南海仲裁案仲裁庭的做法和所谓“裁决”。如果任何国家漠视南海争议存在，采取单方面侵权行动，则中国将不得不用行动来证明争议的存在。从2019年的中越“万安滩对峙”，到2020年围绕马来西亚“西卡佩拉”号钻井平台中马越三方的斗争博弈，此种逻辑清晰可见。然而，中方不得已的反应和应对，却一贯被其他争议方和部分域外国家视为所谓的“胁迫”和“扩张”。

未来，以单边油气资源开发和渔业活动为主要摩擦点的海域划界之争还将继续发酵，且暂时看不到缓解的可能。其实质是，在美国等域外国家的支持和南海仲裁案“仲裁结果”的刺激下，其他争议方普遍思“变”，明显提高了“要价”，试图在南海仲裁案的基础上改变相关现状。

规则与秩序博弈进入新阶段

南海位于国际大通道，世界上几乎所有主要国家或力量均认为其自身在南海存在利益并对其表示关切。其中，中国、美国和东盟是影响南海局势和秩序走向的三大主要力量，但三方关于未来秩序走向的主张差异较大。短期内，三方很难找到主张的“最大公约数”，且任何一方都难以发挥主导作用。中国的传统影响主要在政治和经济层面，安全方面的影响较弱。美国对东盟国家的安全影响很大，但政治经济影响相对较弱。东盟国家强调其自身中心地位，希望作为一个整体在地区秩序中发挥重要作用。但鉴于“东盟方式”（ASEAN Way）協商一致的特点，东盟内部关于规则的共识暂时很难建立，因此其整体作用的发展很受限制。

与此同时，无论中国、美国，抑或东盟国家，都在同时通过双边和多边方式推进地区秩序的塑造。

美国认为南海攸关其首要利益，意图维护和巩固对其有利的地区秩序，将中国的海上崛起视为头号挑战。[13]一方面，美国继续加大与东盟各国的各类合作，特别是军事安全合作，积极在东盟主导的各类机制中设置反对中国的议题;另一方面，美国推动其亚太盟国和伙伴，如日本、澳大利亚甚至印度介入南海问题，力图在包括南海的整个印太地区构筑排挤中国的海上安全秩序。

南海之争一直被西方主流媒体解读为海洋规则和秩序之争，甚至有人将此种争议上升为“国际制度之争”。这在某种程度上是中美两种权威体系政治意志较量的表现。[14]中美有关海洋规则和《公约》部分条款的解释确实存在许多分歧，但是这些分歧显然被政治化或夸大了。根本的问题在于，一方是否能接受另一方在南海的强大存在。

东盟内部，大部分国家不愿意在中美间“选边站”，始终强调南海对于所有国家的开放性。[15]即便部分南海争议方希望美国支持其南海主张并对中国进行制衡，却也不希望被卷入中美间的战略竞争。几乎所有国家仍同时保持与中美双方的联系和接触，相较而言，与中国的关系侧重政治经济，与美国的关系侧重政治和军事安全。

东盟中心地位是东盟国家参与秩序构建的基础和共识。东盟构建了东盟地区论坛（1994年7月）、东盟防长扩大会议（2010年10月）、东盟海事论坛扩大会议（2012年10月）等多边机制，试图在这些机制中扮演中心角色。东盟各国信奉“大国平衡”原则，一方面同时与中国、美国、日本、澳大利亚、印度等大国开展海洋安全合作，防止任何大国主导该地区秩序;另一方面借助这些大国发展其海上能力建设，但对“选边站”十分谨慎。

面对美国发起的“印太战略”和印太“海洋安全合作倡议”，多数东南亚国家明确表示不愿意参加排他性的安全机制，但对借助美国资源加强自身能力建设并未拒绝。美国与东南亚国家的军事安全合作正在不断加深。

中国和东盟国家正在进行的“南海行为准则”（COC，以下简称“准则”）磋商是构建开放型区域秩序的积极尝试，目前已经进行到第二轮审读，进入实质性磋商阶段。因为实质条款涉及谈判各方的切身利益，讨价还价的难度和复杂程度直线上升，且由于新冠肺炎疫情的影响，争取三年内（2021年）完成磋商的愿景恐怕难以达成。

中国虽然对外宣布了COC磋商的3年期限，但这仅仅是中国的愿望和决心，具体能否实现和完成，还取决于东盟各国的意愿是否能达成一致和同步。目前，越南等部分相关方面态度较为激进，提出很多不切实际的方案，谈判诚意值得怀疑。

另外，美国等域外大国的态度发生了较大变化，特别是美国将“准则”的磋商和成功看作中国影响力的上升，而这并非美国所期望。因此，美国对“准则”磋商的态度发生了严重倒退，从原来的“积极支持”“消极观望”到“直接反对”。美国通过公开表态和双边与多边平台，不断渲染“中国控制磋商进程、建立排他性秩序”。[16]美国一方面质疑中国试图向东盟国家施压，增加关于和非COC磋商国进行演习和油气勘探的限制性条件;[17]另一方面担心中国通过谈判增强影响力，敦促东盟不能允许中国操控“南海行为准则”，给磋商带来了新的变数。

需要指出的是，即便“准则”磋商顺利完成，我们也不宜对其寄予过高期望。中国多次重申，“准则”并不是旨在解决南海争议，而是为了增进各方互信，深化各方合作，共同维护南海的和平与稳定。“准则”能够一定程度上规范各国行为、增进互信和管控分歧，但确有其自身的局限性。

当前，美国致力于在南海地区搞大国竞争，并图谋建立不包括中国的排他性海洋安全秩序。受此影响，围绕南海规则与秩序的竞争会日益激烈，双边和多边范式杂糅，三方或更多方间的折冲将使该地区长期处于“亚秩序状态”，即该地区缺乏一种公认的或有效的强有力秩序。在总体和平竞赛的前提下，各方动作都会受到较大限制，加之都有兴趣加强危机管控，因此南海地区不会是完全的“无政府状态”。很大程度上，今后一段时期的南海秩序既不会遵循“丛林法则”，也将远达不到“共同的家园”的水平。

南海局势走向的影响因素越来越多，未来一段时期，大国竞争、海域划界摩擦和秩序博弈都会不同程度地加剧，谈判和妥协都会变得更加困难。虽然这种竞争和博弈有望保持总体和平可控，但不确定因素正在增多。中国和大部分东南亚国家想“稳”，希望继续搁置争议和维持现状;其他声索国想“变”，希望以南海仲裁案的“裁决”为基础进行秩序调整;美国想“乱”，希望争议问题继续发酵并维持必要的紧张，以利于其自身的战略调整和布局。可以预见，南海作为一个区域热点，将继续大量消耗相关国家的军事、政治和外交资源。中国在继续强调和平稳定和搁置争议的同时，也需要对南海形势的严峻性和复杂性有充分的估计——上述三大矛盾的解决即便不是遥遥无期，也不是可以预见的结果，更非中国单方面让步和妥协可以换来。因此，中国应保持必要的战略定力，做好斗争、谈判和合作的各方面准备，以积极的心态推动矛盾的缓解，力求实现一个相对可控、相对稳定的南海局面。

注释

[1]Wu Shicun， "US-China Competition Will Heat up the South China Sea"， The Diplomat， Nov.8， 2019， https：//thediplomat.com/2019/11/us-china-competition-will-heat-up-the-south-china-sea/.

[2][13]Congressional Research Service， U.S.-China Strategic Competition in South and East China Seas： Background and Issues for Congress， Autumn 2019， https：//fas.org/sgp/crs/row/R42784.pdf.

[3]Hu Bo， "China-US Military Confrontation in the South China Sea： Fact and Fiction"， The Diplomat， https：//thediplomat.com/2020/06/china-us-military-confrontation-in-the-south-china-sea-fact-and-fiction/.

[4]Michael R. Pompeo， "U.S. Position on Maritime Claims in the South China Sea"， July 13，2020， https：//www.state.gov/u-s-position-on-maritime-claims-in-the-south-china-sea/.

[5]胡波：《美國在南海的六类军事行动及其趋势》，http：//www.scspi.org/zh/dtfx/1565712000，2019年8月14日更新。

[6]Harry B. Harris Jr.， "U.S. Pacific Command before the House Armed Service Committee on U.S.Pacific Command Posture"， Feb.14， 2018， https：//docs.house.gov/meetings/AS/AS00/20180214/106847/HHRG-115-AS00-Wstate-HarrisJrH -20180214.pdf.

[7]"Advance Policy Questions for Admiral Philip Davidson， USN Expected Nominee for Commander， U.S. Pacific Command"， https：//www.armed-services.senate.gov/imo/media/doc/Davidson_APQs_04-17-18.pdf， p. 18.

[8]Megan Eckstein， "CNO Richardson Calls for Tougher Actions in Gray Zone Conflicts with Russia， China"， USNI News， Feb. 6， 2019， https：//news.usni.org/2019/02/06/cno-richardson-calls-tougher-actions-gray-zone-conflicts-russiachina.

[9]《2020年10月国防部例行记者会文字实录》，http：//www.mod.gov.cn/big5/info/2020-10/29/content_4873482_2.htm。

[10]《2020中美两军人道主义救援减灾研讨交流活动》，https：//www.chinanews.com/gn/2020/11-13/9337973.shtml。

[11]Malaysia Partial Submission， Part I： Executive Summary， MYS_ES_DOC-01_281117， November 2017， p. 4.

[12]Note Verbale from the Permanent Mission of the People's Republic of China to the UN to the Secretary-General of the United Nations， CML/14/2019， Sep.9， 2020， https：//www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/mys85_2019/CML_14_2019_E.pdf.

[14]Hunter Stires， "The South China Sea Needs a 'COIN' Toss"， May 2019， https：//www.usni.org/magazines/proceedings/2019/may/south-china-sea-needs-coin-toss.

[15]Lee Hsien Loong ，"The Endangered Asian Century：America， China， and the Perils of Confrontation"， Foreign Affairs， July/August 2020， https：//www.foreignaffairs.com/articles/asia/2020-06-04/lee-hsien-loong-endangered-asian-century？utm_medium=social.

[16][17]Nike Ching， "South China Sea Code of Conduct Gains Momentum as China Moves to Complete Militarization"， https：//www.foreign.senate.gov/download/stilwell-testimony-101619.

责 编/桂 琰（见习）