国内高尔夫产业政策变迁及原因研究

张国华

（广州体育职业技术学院 体育产业系，广州 510650）

1 高尔夫运动及产业概况

多数人倾向于认可现代高尔夫运动起源于欧洲的苏格兰地区，迄今约600 年时间。经过数百年发展，高尔夫已和足球、网球一起，被誉为当今世界最有魅力的三大运动和体育支柱产业。从全球范围看，以高尔夫赛事为核心，包括球场设计与建造、球具及服装生产与贸易、旅游、房地产等相关的高尔夫产业链已然形成，并在很多国家特别是发达国家的国民经济中占据着重要地位。相较西方较长的高尔夫运动及产业发展历程，我国高尔夫运动及产业的发展起步晚、底子薄，但是发展速度较快，对国民经济的贡献也日渐显著。但是，我国高尔夫产业发展并不顺利，特别是在球场建设方面。

2 高尔夫相关的政策性文件梳理与研究

为全面了解我国政府出台的高尔夫相关政策和法规，本文选取全面涵盖法律法规和司法案例等法律信息的智能型法律信息检索平台“北大法宝”进行信息查询。通过该平台，搜索包含关键词“高尔夫”的行政法规及规范性文件，查询到直接由国务院颁布的行政法规1 份，国务院规范性文件22 份（其中由国务院直接发布17 份，国务院办公厅发布5 份），司法解释10份，部门规章257 份，党内法规3 份。另查询到地方规范性文件20 份，其他工作文件65 份。通过对国务院发布的行政法规、规范性文件和部分地方规范性文件梳理和分析，可大致确定我国政府对高尔夫产业特别是球场建设项目的态度。

2.1 第一阶段（1984-1992 年）：支持发展阶段

查询结果表明，自1984 年中山温泉高尔夫球会（新中国成立以后我国大陆地区的首家高尔夫球会）开业以后，国务院直到1992 年10 月才首次发布与高尔夫球相关的政策性文件。1992 年10 月4 日，国务院以规范性文件形式连续发布10 份批复，同意建立大连金石滩等11 个国家旅游度假区，这11 个国家旅游度假区中除福建武夷山和三亚亚龙湾未明确包括高尔夫球场外，其余10 个旅游度假区均包括高尔夫球场项目的规划与建设，这也是我国较早具有合法手续的10 个高尔夫球场，具体情况参见表1。

从10 份文件可见，当初建设高尔夫球场均没有提及不能使用耕地，也没有提及缴纳耕地使用税。1984-1992 年期间，我国的球场数量稳步增加，到1992 年年底已有16 家高尔夫球场开业。由此可见，1992 年以前，我国在政策上对高尔夫球场建设上总体持支持和鼓励态度。

2.2 第二阶段（1993-2003 年）：限制发展阶段

1993 年起，国务院及其部委、地方政府都相继出台规范性文件以强化对高尔夫球场项目建设的管理。部分规范性文件名称、发文号等信息参见表2。

1993 年8 月16 日，国务院批转国家计委《关于加强固定资产投资宏观调控具体措施的通知》明确规定，“对不符合国家产业政策、资金来源不落实、建设条件不具备、市场前景不明的在建高尔夫球场，停缓建设，且不宜新建”，“对所有在建固定资产投资项目进行一次审核排队，予以清理……（五）存在上述问题的高档宾馆、写字楼、高档别墅、度假村和跑马场、高尔夫球场等项目”，“跑马场、高尔夫球场等项目不宜再新建”。

1995 年5 月26 日，国务院发布规范性文件《国务院关于严格控制高档房地产开发项目的通知》，严格控制高档房地产开发项目的审批，特别提及“严格禁止新上高尔夫球场、仿古城、游乐宫等项目”。

2002 年3 月4 日，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于〈外商投资产业指导目录〉的复函》，限制外商投资产业目录包括高尔夫球场的建设、经营。除国务院外，党内法规、部门规章等也对高尔夫项目做出了特别的限制性规定，部分文件信息参见表3。

表1 国务院1992 年批复同意建立的11 个国家旅游度假区名录

表2 1993 年-2003 年间颁布的国务院规范性文件

表3 1993 年-2003 年间颁布的相关党内法规、规范性文件及部门规章

1997 年5 月18 日，中共中央、国务院颁布的《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》规定，“五、加强对国有土地资产的管理……严格控制征用耕地出让土地使用权。禁止征用耕地、林地和宜农荒地出让土地使用权用于高尔夫球场、仿古城、游乐宫、高级别墅区等高档房地产开发建设”；“六、加强土地管理的执法监督检查……全面清理整顿经营性房地产开发项目（包括高尔夫球场等）用地。对未按审批权限依法办理审批手续的用地，要逐个依法清理检查。对未按照合同规定期限进行开发的土地，也要依法清理检查，属于农田的，必须限期恢复农业用途。”由此可见，1997 年开始，对高尔夫用地类型的要求不断提高，严禁占用耕地等优质土地。

1999 年4 月19 日，国家环境保护总局发布《建设项目环境保护分类管理名录（试行）》，将高尔夫球场列为对环境可能造成重大影响的建设项目，应当编制环境影响报告书。

2000 年7 月17 日，国土资源部发布《国土资源部关于报国务院批准的建设用地审查报批工作有关问题的通知》，指出“征用基本农田以外的一般耕地超过35 公顷或征用一般耕地和非耕地总面积超过70 公顷的，报国务院批准。”高尔夫球场占地一般都在千亩（1 千亩≈66.7 公顷）以上，由此可见高尔夫球场用地审批权已经不能由地方政府拍板，均需国务院审批。

2001 年4 月19 日，《财政部、国家税务总局关于调整部分娱乐业营业税税率的通知》（财税［2001］73 号）指出：“为加强对娱乐性消费行为的调节，经国务院批准，从2001 年5 月1 日起，夜总会、歌厅、舞厅、射击、狩猎、跑马、游戏、高尔夫球、保龄球、台球等娱乐行为的营业税统一按20%的税率执行。”

上述文件显示，1993 年起，我国政府对高尔夫球场项目的态度由支持转为限制，具体表现在对高尔夫项目的用地类型、审批、税收、环评等方面的诸多规定和限制。究其原因，多份文件均有明确表述，例如高尔夫球场盲目上马、违法占用耕地、以高尔夫球场名义变相搞房地产开发等问题日渐显露。另外，高尔夫球场占用土地面积大、耗水严重，进而影响到粮食生产等问题广受关注。

2.3 第三阶段（2004-2009 年）：禁止发展阶段

1993 年以后，政府出台诸多政策限制高尔夫项目发展，但效果并不好，高尔夫球场数量增长迅猛，到2003 年底，球场数量增至150 多家。为了强化政府权威，更加有效地治理高尔夫球场建设乱象，合理利用和保护土地资源，国务院及其部委从2004 年起陆续颁布了系列规范性文件，加大管控力度，相关文件信息参见表4。

表4 2004-2009 年间颁布的国务院规范性文件

2004 年1 月10 日，经国务院同意，国务院办公厅发布《关于暂停新建高尔夫球场的通知》（即国办发 ［2004］1 号文），文件首先明确了高尔夫球场建设存在的问题：“一些地方高尔夫球场建设过多过滥，占用大量土地；有的违反规定非法征占农民集体土地，擅自占用耕地，严重损害了国家和农民利益；有的借建高尔夫球场名义，变相搞房地产开发”，然后提出了具体要求：“暂停新的高尔夫球场建设……一律不得批准建设新的高尔夫球场项目……一律停止建设，尚未开工的项目一律不许动工建设……尚未办理用地或开工批准手续的高尔夫球场项目，一律暂停办理供地和开工批准手续；对虽已办理规划、用地和开工批准手续，但尚未动工建设的项目，一律停止开工”。该通知中，五个“一律”以及“不得”“不许”“停止”等严厉措辞表明了政府对禁止高尔夫项目建设的高压态势。

2004 年4 月27 日，《国务院办公厅关于清理固定资产投资项目的通知》发布，要求“各地区、各部门和各有关单位要对所有在建、拟建项目进行一次全面清理、审核……要重点清理高尔夫球场、会展中心、物流园区、大型购物中心等项目”。

2004 年10 月21 日，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28 号文）再次要求“继续停止高档别墅类房地产、高尔夫球场等用地的审批”。2007 年3 月25 日，《国务院关于印发2007 年工作要点的通知》要求“坚决控制建设占地规模，加强耕地保护，禁止擅自将农用地转为建设用地。落实禁止类和限制类项目用地的规定，特别要禁止别墅类房地产开发、高尔夫球场、党政机关和国有企事业单位新建培训中心等项目用地”。

此外，国家发展和改革委员会、国土资源部等政府部门在上述文件基础上，也出台了相应配套政策以加大对国务院规范性文件的执行力度。

2005 年12 月2 日，国务院和发改委下发《关于发布实施〈促进产业结构调整暂行规定〉的决定》和《产业结构调整指导目录（2005 年）本》，将高尔夫球场项目列为限制类，并“继续停止高档别墅类房地产、高尔夫球场等用地的审批”。

2006 年12 月12 日，国土资源部和国家发展和改革委员会联合下发《关于发布实施〈限制用地项目目录（2006 年本）和〈禁止用地项目目录（2006 年本）〉 的通知》（国土资发［2006］296 号），将高尔夫球场项目列为禁止用地项目目录。

2007 年4 月27 日，国土资源部下达2007 年全国土地利用计划通知，禁止别墅类房地产开发、高尔夫球场等项目用地。2007 年5 月21，《国务院关于印发2007 年工作要点的通知》（国发［2007］8 号），明确要求“继续停止”和“特别要禁止”高尔夫球场项目。

2009 年2 月，国土资源部提出农村建设用地流转管理办法四大原则，提出不得利用农村集体土地建商品住宅、高尔夫球场以及其他不符国家产业规划的项目。

2009 年8 月11 日，国土资源部下发《关于严格建设用地管理，促进批而未用土地利用的通知》，要求严肃查处违反土地管理法律法规新建“小产权房”和高尔夫球场项目用地。

至此，国家对高尔夫球场建设采取了“一刀切”式全面叫停的做法。由此可见，在2004-2009 年间，我国政府对高尔夫项目的发展持“禁止”发展态度。但是，统计数据表明，政府严控高尔夫球场项目建设的效果并不明显，新建球场数量并没有得到有效控制，至2009 年年底，国内球场数量已接近350 家。

2.4 第四阶段（2009 年-现在）：逐步规范发展阶段

实践表明，对高尔夫项目采取“一刀切”式全面禁止发展的做法，效果并不理想。2009 年年底，政府主管部门开始调整思路，采取有堵有疏、堵疏结合的方法，对高尔夫球场建设及产业发展进行合理引导，使其发展逐步规范化。在此期间，国务院颁布的规范性文件参见表5。

2009 年12 月1 日，《国务院关于加快发展旅游业的意见》指出“规范发展高尔夫球场、大型主题公园……大力培育发展具有自主知识产权的休闲……高尔夫等各类户外活动用品及宾馆饭店专用产品”，文件表明政府对高尔夫球具、用品业的发展予以支持。

表5 2009 年年底以来，国务院颁布规范性文件规范高尔夫项目发展

2009 年12 月31 日，《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》明确提出“建设富有海南特色的旅游产品体系……科学规划，总量控制，合理布局，规范发展高尔夫旅游……支持海南举办国际大帆船拉力赛、国际公路自行车赛、高尔夫球职业巡回赛等体育赛事”。由此可见，国家依据不同的地理环境，对高尔夫项目进行区别对待，而不是“一刀切”式的禁止。

2010 年7 月23 日，《国务院办公厅印发贯彻落实国务院关于加快发展旅游业意见重点工作分工方案的通知》，进一步明确“规范发展高尔夫球场、大型主题公园……培育新的旅游消费热点，大力培育发展具有自主知识产权的休闲、登山、滑雪、潜水、露营、探险、高尔夫等各类户外活动用品及宾馆饭店专用产品”。

2011 年9 月7 日，国务院发布行政法规——《太湖流域管理条例》指出“禁止下列行为：（三）新建、扩建高尔夫球场……新建、扩建高尔夫球场的，由太湖流域县级以上地方人民政府责令停止建设或者关闭”。

2016 年10 月25 日，《国务院办公厅关于加快发展健身休闲产业的指导意见》强调“推动极限运动、电子竞技、击剑、马术、高尔夫等时尚运动项目健康发展，培育相关专业培训市场”。

从上述行政法规及国务院规范性文件可见，一方面“禁止”在太湖流域新建、扩建高尔夫球场，另一方面又支持高尔夫球具及用品业发展，强调规范高尔夫球场建设，支持海南发展高尔夫旅游、高尔夫球职业巡回赛，推动高尔夫等时尚运动项目健康发展。由此可见，国家对高尔夫产业和高尔夫相关项目的管控开始实施有堵有疏、堵疏结合的新办法。除国务院颁布法规及规范性文件外，国务院各部委及地方政府也相继出台文件，加强对高尔夫项目的规范化管理。

2009 年10 月12 日，国家发改委办公厅等7 部门联合发布《关于开展高尔夫球场建设情况调查的通知》，要求各地对本地9 洞以上的高尔夫球场情况进行摸底。

2010 年，国家发展改革委、国土资源部、住房和城乡建设部等7 部委再次对高尔夫球场摸底调查。

经国务院同意，2011 年4 月，国家发展改革委会同监察部、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部、水利部、农业部、工商总局、体育总局、国家林业局、国家旅游局等部门联合印发《关于开展全国高尔夫球场综合清理整治工作的通知》，启动了全国高尔夫球场清理整治工作。

2014 年年初，国家部委联合公布高尔夫球场清理整治结果，依据相关法律法规和清理整治工作要求，针对我国高尔夫球场建设中存在的问题，分为取缔、退出、撤销、整改四类进行处理，其中111 个球场被责令取缔，18 个球场被责令退出，47个球场被责令撤销，507 个球场被要求整改（其中，11 个球场已被地方政府和企业主动关闭，球场项目已不存在，496 个球场已进行整改）。

2014 年11 月20 日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，强调“严禁在流转农地上建设或变相建设旅游度假村、高尔夫球场、别墅、私人会所等”。

国家发展和改革委员会、商务部于2017 年2 月17 日发布《中西部地区外商投资优势产业目录》（2017 年版），于2019 年6 月30 日发布《鼓励外商投资产业目录》（2019 年版），均将“高尔夫用具制造”列为海南省鼓励发展项目。

2018 年3 月5 日，国家林业局发布《在国家级自然保护区修筑设施审批管理暂行办法》（第50 号令）强调“禁止在国家级自然保护区修筑以下设施高尔夫球场开发、房地产开发、会所建设等项目的设施”。

2019 年10 月30 日，国家发展和改革委员会发布《产业结构调整指导目录（2019 年版）》，将“高尔夫球场项目”列为“限制类”发展项目。

2020 年6 月8 日，国家部委联合公布2019 年全国高尔夫球场清理整治情况，文件显示，截至2019 年底，通过清理整治工作，全国已累计取缔131 个高尔夫球场。

由此可见，自2009 年年底以来，我国政府在高尔夫产业政策方面实施堵疏结合、区别对待的政策渐趋明朗，即首先全面摸底调查，然后根据不同地域、不同细分产业的特点制定不同政策，实施区别对待和差异化管理，真正引导高尔夫产业向适宜地区发展，合理规范高尔夫行业发展。

3 结论

通过梳理国务院及其部委近三十年来所颁行的行政法规和规范性文件，可以得出以下结论：高尔夫作为一项纯粹的体育运动项目，我国并没有出台专门的规范性文件给予特别的支持或者限制。但是，在培养高尔夫教练员、裁判员、运动员方面，国家体育总局先后发布了系列文件进行积极而有效的管理。作为制造大国，我国政府多次出台文件对高尔夫球具的生产予以支持和鼓励。在高尔夫赛事方面，国务院也颁布文件，因地制宜、区别对待，鼓励海南等地开展职业赛事活动。高尔夫球场建设因其占地面积大、影响广等因素一直是各方关注焦点，国务院及部委颁行的政策性文件也大都用于规范球场项目建设。我国政府对待高尔夫球场项目历经了改革开放之初的“支持”阶段、经济过热时期的“限制”阶段、盲目发展乱象频生后的“禁止”阶段和逐步科学理性的“规范”阶段。实践也表明，“一刀切”式简单粗暴的管理并不能规范高尔夫行业发展，唯有秉承科学、坚守理性，理解“强堵”不及“巧疏”，施以堵疏结合的政策方能促进高尔夫行业的良性健康发展。