乡村旅游扶贫保障机制研究——以都匀市坪阳村为例

2021-04-22孙连群陈勇张文磊张婷

江苏农业科学 2021年5期

孙连群陈勇张文磊张婷

摘要：随着旅游的不断发展，乡村旅游成为了旅游界的焦点和热点。旅游与扶贫相结合成为了贫困地区脱贫的重要途径。通过对贵州省都匀市坪阳村相关资源、贫困状况、扶贫保障等方面的调查，发现坪阳村存在旅游扶贫组织保障不力、旅游扶贫制度保障不完善、旅游扶贫资金保障来源单一、旅游扶贫人才保障不健全等问题，并从坪阳村实际情况出发，从组织保障力度、制度保障、资金来源与用途、人才保障等方面提出建立符合当地旅游扶贫工作开展的保障机制，从而使当地旅游扶贫得到全方面的保障，确保贫困户参与旅游并通过旅游脱贫致富。

关键词：旅游扶贫;保障机制;都匀市;坪阳村

中图分类号：F323.8 文献标志码： A

文章编号：1002-1302（2021）05-0013-05

旅游是解决经济、政治和民生等问题的重要突破口，旅游扶贫是解决贫困的重要途径。旅游扶贫在全国范围内纷纷展开，这就意味着在旅游扶贫工作过程中需要大量的人力、物力、财力和相关政策制度作为保障，才能使得旅游扶贫工作顺利进行。然而国内对于旅游扶贫保障机制进行专项研究的不多，使得旅游扶贫保障既缺乏系统性的理论指导，也使得实践中的针对性不强。坪阳村地处贵州省都匀市西部的毛尖镇，具有茶山、海花草、少数民族文化等多种旅游资源，开展旅游业有较好的资源优势，但是坪阳村还存在着一定的贫困户，因此以坪阳村为例研究并建立完整的旅游扶贫保障机制具有十分重要的意义。

1 旅游扶贫保障机制

旅游扶贫，即通过开发贫困地区丰富的旅游资源，兴办旅游经济实体，使旅游业形成区域支柱产业，实现贫困地区居民和地方财政双脱贫致富[7]。

覃建雄等认为，在保障机制方面要强化政府的主导作用;在组织层面要确保政府在组织、资金和政策上的根本保障;在资金层面要创新投融资机制;在人才层面，要明确旅游部门职责，制定紧缺人才计划[8]。黄渊基提出，在制度层面，旅游扶贫战略规划、政策制定上对贫困地区给予适当的倾斜;人才方面要加强贫困地区教育事业发展，大力发展职业教育特别是旅游专业的职业教育;在组织层面，要强化贫困地区旅游部门和扶贫部门组织建设[9]。张蓉等提出，在制度层面，要制定相关的政策制度保障居民的主体地位;在组织层面，成立相关的组织机构，提高居民环境保护意识[10]。刘腾飞指出，在制度层面，要坚持政府依法指导，利用法律保障贫困户权益和经济利益，保障贫困地区景区规划将贫困户纳入其中[11]。李湮认为，在制度层面，制度与制度之间必须要耦合，是制度合理有效的基础之一[12]。所以笔者认为，旅游扶贫保障机制是为了旅游的发展而采取的各种措施，它主要包括组织保障、制度保障、资金保障和人才保障等。

旅游扶贫的组织保障是指能够为旅游扶贫活动提供服务支撑的机构、办事处或是工作表演团等单位、社区、企业、社团或其他组织形式。旅游扶贫的制度保障是指政府或村委会、村合作社等机构制定的与开展旅游扶贫有关的法律法规或行动准则，或是一定条件下形成的礼俗讲究和村民公约。

旅游扶贫的资金保障是指从国家、企业、社区以及个人等层面提供的能够用于旅游扶贫工作、活动和有关项目开展的资金投入。旅游扶贫的人才保障是指具有与旅游扶贫有关的，并具有一定的专业知识或专门技能，能为旅游扶贫工作的开展提供知识技术的支持，能进行创造性活动，并能通过旅游让贫困户受益的专业人士，例如高级的旅游经营管理、策划规划人员，基层的旅游服务人员等。

2 坪阳村旅游扶贫保障机制现状

2.1 坪阳村旅游扶贫组织保障的现状

坪阳村的组织有镇政府、村委会、组委会和企业。镇政府、村委会主要通过“茶旅一条街”、总阳布依民族村寨、毛尖茶庄等旅游项目的建设带动贫困户获得收益。镇政府宣传机构和村委会负责组织、协调和对外宣传的旅游工作，为旅游扶贫工作的开展奠定了基础。村小组管理委员主要负责旅游服务工作的组织协调和管理。坪阳村的旅游企业分为2类，本土企业有一品茗山庄、云顶茶园度假山庄、锦源山庄、水库农庄、青山民宿、三合竹鼠、河头茶厂、高寨水库茶叶有限公司、民山茶叶有限公司、一品茗茶业有限公司、河头茶叶农民专业合作社、螺丝壳总阳水苔专业合作社、云峰种养殖专业合作社、旺民合作社等;外来企业有天然居、都匀市毛尖镇苗芗旅游发展有限公司、老木棉公司;旅游企业都有一定的贫困户家庭人员在其就业。当地老百姓（包括贫困户）的海花草、茶青等农产品都由相应的企业收购。

2.2 坪阳村旅游扶贫制度保障的现状

贵州省政府颁布了《中共贵州省委贵州省人民政府关于坚决打赢扶贫攻坚战确保同步全面建成小康社会的决定》（黔党发〔2015〕21号）、《贵州省“十三五”扶贫规划》等文件。《黔南州“十三五”旅游发展业规划》中提到要健全旅游专项资金激励机制、建立旅游扶贫新机制、强化旅游发展目标考核制、形成合理的规划机制、加强体制改革和形成智慧旅游管理和运营机制等。旅游異地扶贫搬迁和特惠贷款（企业通过利用贫困户特惠贷款资金发展旅游，并每年分取相应红利给贫困户）。《都匀市2018年度财政扶贫资金项目补助标准》为旅游扶贫提供了一定资金上的支持。这些政策制度的执行把贫困户脱贫和发展旅游在一定程度上相结合起来，少数贫困户已经搬入扶贫搬迁房屋中，多数贫困户已经通过特惠贷款投资企业得到分红或是已自己创业，部分贫困户房屋外立面得到改造，贫困户收入得到增加。

村民组的村民公约主要有：资源环境卫生旅游管理条例、旅游服务专项规定和社会公德。这些社区内部制度的实施为当地旅游扶贫工作带来了极大的便利。首先，很好地保护了当地自然环境和社会环境，为旅游扶贫工作的开展提供了环境基础。其次，当地资源得到了有效保护和利用，为旅游扶贫工作的开展提供了资源基础。再次，使贫困户家庭卫生和个人卫生得到改善，塑造了更好的居民形象，形成了更受游客欢迎的风尚。最后，使当地居民（包括贫困户）逐渐养成了良好文明习惯和要养成良好文明习惯的思想，这样的社会环境将是旅游发展的新吸引点。使旅游扶贫工作起点更高成本更低。

2.3 坪阳村旅游扶贫资金保障的现状

政府为村寨每家每户的房屋做风貌改造;投资建成仿古式毛尖茶庄;出资拓宽和硬化公路以及打造旅游景观;购买电瓶车和自行车赠与村委会;对创业的人进行资金奖励或补贴。政府资金的投入产生了良好的效果，使村寨整体风貌统一化、民族化，使旅游发展条件更加完备，吸引了更多的游客前往，增加了当地旅游收入。

村委会将扶贫资金投资到个体企业，从中获得分红后，再将其返给贫困户。村小组管理委员则会通过提取旅游活动表演的部分收入来购买旅游发展需要的旅游设备。

文化企业的影视拍摄也会给村寨带来一定的资金回报，例如《陈情令》在当地的取景拍摄。企业以一定单价收购当地居民的农产品，例如土鸡、笋子、野菌等。企业为贫困户提供就业，例如采茶、炒茶、农庄服务等，并支付给贫困户相应的劳动报酬。企业与百姓形成长期合作，在需要开展旅游表演活动时支付报酬。

中国人民银行黔南州中心支行、贵州农村信用合作社为贫困户以及其他人群提供贷款服务。

贫困户通过“特惠贷”与企业合作得到分红;村民自己投资修建农家乐、民宿、养殖业以及合资修建山庄。

2.4 坪阳村旅游扶贫人才保障的现状

坪阳村总共3个村民组有表演团队，总人数近30人，一般由村小组管理委员会中的1人担任队长，2名委员配合，并由文广局的老师对其进行表演培训。这些表演人才中每个表演团队中至少有2～3户贫困户家庭成员参与。坪阳村从事餐饮、住宿服务的人员近20人，另外部分茶企有专门的茶旅销售员，学历大多是初中水平。

3 坪阳村旅游扶贫保障机制的问题

3.1 坪阳村旅游扶贫组织保障不力

镇政府、村委会旅游扶贫工作效率低，在发展规划、策划上与旅游扶贫的结合度不够，使贫困户与当地旅游的发展脱节;同时政府也没有彻底了解贫困户的意愿，从而使许多旅游扶贫项目无法产生效用。

旅游企业种类结构较为单一，对旅游扶贫持消极态度，贡献小。缺乏技术性较强的、与旅游扶贫挂钩的合作社，已有的劳动力合作社只是在当地劳动力需求大的季节提供纯粹的劳动力供给或是粗矿产品的收购。

协会功能不完善和功能没有得到发挥。虽然有茶叶协会，但都形同虚设，没有发挥茶旅结合、茶旅与扶贫结合的作用，一直处于停运状态。另外，当地也缺乏专门的旅游扶贫组织，旅游活动的开展主要是政府或企业来组织，同时这些旅游活动的开展与扶贫的相关性太小，主要受益的还是当地企业。

政府、村委会、企业、合作社和贫困户之间缺乏信息的交流和沟通，相互之间存在孤立的情况，使当地旅游扶贫工作不能形成统一战线。

3.2 坪阳村旅游扶贫制度保障不完善

政府制度落实不到位。政府相关部门下达相关政策落实不到位或是落实缓慢以及程序繁琐，多数情况下只是空谈口号，缺少直观性文件，使基层开展旅游扶贫工作变得模糊;土地规划利用和使用制度过于死板，致使有想通过旅游发展挣钱的贫困户受土地制度制约，土地使用申请得不到有关单位批准，使许多旅游资源得不到发挥;村规民约缺乏保障弱势贫困户利益的成分。

旅游扶贫制度的缺失。先富带动后富是许多地方扶贫所利用的方式，然而当地企业、个人或其他组织单位却对旅游扶贫持消极态度，其中旅游扶贫奖励制度的缺失是造成该局面的重要原因。

人才制度的缺失。旅游扶贫是一项极为艰难复杂的工作，需要知识技能面更广的人才作为支撑，然而当地却缺乏旅游扶贫人才引进制度、使用制度和当地人才引回制度、人才挽留制度。最终致使进来的人才留不住，出去的人不想回来，在家的人想出去的局面，其中人才制度的缺失是造成这种局面的重要原因之一。

3.3 坪阳村旅游扶贫资金保障来源单一使用不合理

扶贫资金主要来源于政府资金和少量社會和民盟的捐助，资金来源单一和到位缓慢。资金用途过于单一、市场化程度低，仅仅用于建筑设施打造，使资金不能效用最大化。

社区管理组织层面缺乏集体资金。村委会和村小组委员会都缺乏旅游扶贫发展资金，无法开展旅游扶贫工作，失去扶贫主动性，致使许多工作得不到开展，职能得不到发挥。

企业缺乏用于旅游扶贫的资金，当地企业多数只顾自身发展受益，单纯为贫困户提供部分就业岗位和部分初级产品的收购。企业很多时候把资金输向了村外的其他地区，企业在村内采购等行为少。银行为贫困户提供的贷款服务不具特殊性，还款期限过短、贷款额度不灵活，然而贫困户将贷款资金从投入使用到收益产出的周期较长，因此贫困户贷款风险增加，使许多贫困户不愿意贷款。

贫困户自身缺乏资金或是不愿意拿出自有资金投入发展。许多个体户不愿意将资金投入旅游扶贫发展或是投入旅游发展时与贫困户脱钩;个体投资渠道少，投资难度大。

3.4 坪阳村旅游扶贫人才保障不健全

已有的旅游组织管理人才基本上以个人经验从事旅游活动，缺乏专业知识和管理组织不到位，同时组织管理者缺乏旅游扶贫思想，所组织的旅游活动体现的扶贫成分较少。没有固定的、专业的旅游组织管理人员，更没有高级的经营管理、策划规划者。

贫困户成员在当地旅游表演人才团队中所占比例较小，缺乏优先考虑权和专业性。除少数部分接受过专业老师培训以外，其他全部仅仅靠自学表演，致使表演水平不高;表演人员积极性波动大，受薪资报酬影响严重，薪资报酬无统一标准;表演人才团队缺乏管理制度化、部门化和表演工作的分工细化，同时表演活动单一，缺乏互动环节和节目无更新或是更新慢，当地表演人员什么都参与使其表演工作错综复杂。

涉旅企业人才所从事的旅游活动与扶贫关联不大。没有为贫困户提供知识技术等方面的帮助或是没有其他旅游扶贫方面的贡献。

从业人员整体文化水平不高，人才结构不合理。

4 对坪阳村旅游扶贫保障机制的建议

4.1 完善和增强坪阳村旅游扶贫组织保障力度

镇政府、村委会要强化对旅游扶贫工作的领导力，成为当地旅游扶贫的主要推动者。当地旅游的发展应把是否与旅游扶贫或贫困户相挂钩作为审核通过的重要审核点，使当地旅游的发展与脱贫相同步并成为一个整体。政府所投资的旅游扶贫项目需进行全面可行性分析避免造成资源的浪费和脱贫的延误，例如应做足市场、贫困户意愿、贫困户家庭情况等方面的调查。政府、村委会要组织成立“旅游扶贫教育培训部门或机构”，针对贫困户的思想、旅游知识、技术技能等方面培训，并把思想教育扶贫作为扶贫工作的首位，思想态度是决定行为行动的重要决定因素，加强思想扶贫从而改变贫困户不愿改变现状、坐享其成、吃老本、以成为贫困户为目标等惰性思想观念，使贫困户主动寻求发展主动脱贫致富。政府、村委会应对旅游扶贫工作项目开设绿色通道，设立专门的部门或机构，减少旅游扶贫工作的审批程序，提高扶贫工作效率。村委会和村小组管理委员会应设立专门的旅游管理部门，负责专门的旅游管理工作，明确部门工作分工和人员职责，加强自身内部建设并提高自身工作效率。

因地制宜扩展企业结构。一是引进旅游扶贫企业或是打造旅游扶贫产业，提高当地旅游扶贫能力、抗风险能力、脱贫长久性能力等。当地已有企业应提高自身思想觉悟追求可持续发展，在民众心中树立良好的企业形象，发展自身特色避免同质化。企业的人员聘用、原材料采购等方面应优先考虑贫困户，积极参与到扶贫工作之中;企业间应加强合作共同扶贫而不是一家单打独斗;引进高校定点扶贫，打造校企合作扶贫产业。二是改造已有的合作社和协会并盘活处于停滞状态的组织，增加相关旅游扶贫功能，例如合作社与贫困户之间建立定点帮扶和采购并提供技术指导，让已有的合作社和协会重新运营。三是依托当地资源打造旅游扶贫企业和拓宽旅游扶贫产业链。打造茶文化研学基地，并把贫困户作为茶文化的继承、传播对象;以旅游扶贫为出发点、以村民委员会的名义成立旅游服务公司和旅游纪念品研发公司，使地区旅游商品多样化、特色化。外来企业要更多的融入当地居民，可采取以扶贫为切合点了解和学习当地文化，并了解和帮助贫困户从而形成和谐友好的关系，提高自身的经营能力。

政府、企业、合作社和贫困户之间要加强沟通交流。要让贫困户更多的表达自身发展需求和所面临的困难，政府、企业、合作社、村民委员会则要商讨能为贫困户提供什么、接下来做什么、怎么做等问题，使政府、企业、合作社和贫困户之间形成扶贫统一战线。

4.2 完善坪阳村旅游扶贫制度保障

镇政府要对企业以及个人落实上级政府的旅游扶贫政策的情况进行监督，对未实时落实相关政策的单位或个人采取一定惩罚措施，并形成相应的文件说明;发展意见和政策则以成文形式存档，使政策落实监督制度化，把工作开展关进制度的笼子。

政府或村委会应根据当地实际情况出台旅游扶贫鼓励性政策文件，使企业、合作社、协会、个体等都积极参与到旅游扶贫工作中。如针对当地人文、自然资源保护的鼓励性政策，可将表现优秀的贫困户作为保护与继承示范点，对其进行资金奖励。明文规定禁止对当地文化或习俗进行扭曲和错误性改编，禁止私自改造当地建筑或道路，禁止因破坏当地景观等而造成旅游扶贫资源的破坏。加强企业参与旅游扶贫工作的制度建设，根据具体情况规定企业需带动贫困户脱贫的数量、质量和时限，并确保在一定时间内不会重返贫困（特殊情况除外），完成任务的企业给予资金上的奖励或是相关政策的支持。另外，村规民约应规定不准欺压和为难贫困户、富裕户应主动帮助贫困户等，全方位保证贫困户顺利脱贫。

4.3 拓宽坪阳村旅游扶贫资金保障来源和用途

镇政府要提高旅游扶贫资金保障的比重，加强对扶贫资金的使用监督，提高扶贫资金的资金价值，拓宽资金的来源渠道，提高资金保障力度。旅游扶贫资金下放要及时，减少资金审批流程和审批时间，使资金能及时发挥作用;政府资金的投入和使用要合理，资金使用多样化避免扶贫资金集中单一化使用，应结合市场重点投向多元扶贫产业的打造，形成扶贫产业互补的产业链，从而提高自身抗风险能力。

社区应发展一定的集体经济，设立旅游扶贫发展基金提高社区资金保障能力。使旅游扶贫工作的开展有经济基础，同时社区也应为旅游扶贫发展寻求更多的资金来源渠道。

企业要加强与贫困户的联系程度，为贫困户提供更多的、优先的获利方式和机会，企业和贫困户间应形成长期稳定的合作关系。企业资金投入应更倾斜于旅游扶贫产业的打造;企业应优先采购贫困户产品，且采购价格不得低于市场价格并保证采购薪资的及时到位;企业要尽量雇佣贫困户人员，且薪资不得低于行业标准，企业要提倡与当地人民“共同体”的发展理念。银行为贫困户提供的贷款服务应根据情况延长还款期限，同时加强对贫困户贷款资金使用的指导和监督，以及资金安全的保障服务，从而降低贫困户的贷款风险，使贫困户有更大的意愿贷款发展。

贫困户自身要开放思想敢于去发展，根据自身情况合理把握好特惠贷款带来的发展机遇，正确有效地使用贷款资金，使资金效用最大化。鼓励个体投资旅游扶贫发展项目，为贫困户提供投资机会，带动贫困户以多种方式投资，例如技术、资金、茶园、土地、场地、工具等形式入股。

其他旅游扶贫资金保障可以考虑外资的引入、民间非正式组织的投资、众筹等方式丰富扶贫资金的保障力度。

4.4 健全坪陽村旅游扶贫人才保障

村委会人才的招聘和使用应向旅游扶贫方向倾斜，尽量做到当地人才当地用，外出人才吸引回乡;出台当地就业薪资保障制度、最低薪资制度，使旅游扶贫工作人才能得到应有的报酬;出台人才召回政策，为回乡的人才提供资金、政策上的支持，提供更多的降税减税和其他发展津贴补助。

对已有的组织管理人才进行旅游专业知识、技术技能、旅游扶贫等相关知识的培训。把组织管理者如何将所组织的旅游活动与旅游扶贫相挂钩作为培训的主要内容;当地大学生要积极报考旅游相关专业，回乡就业成为当地旅游扶贫的人才保障，或是制定当地贫困户旅游人才定点培养计划;引进专业的旅游人员、服务人员、旅游规划策划人员和经营管理人员;采取与高校之间的合作方式，打造人才互通渠道，形成长期有效的人才供给，例如与距离最近的黔南民族师范学院、黔南职业教育学校等高校合作。

优先加强对贫困户表演人才的专业培训，从而增强贫困户在表演团队中的比例。表演人才要分工细化提高表演专业性，将表演活动多样化，增强活动互动体验和节目创新;制定薪资报酬标准和奖励标准提高表演人才积极性。将贫困户人员分组分方向进行培养，分别负责不同的演出工作，使各个方面的表演都有人才的保障;另外，创建微信公众号和旅游扶贫工作交流群，让所有的贫困户人员加入学习，同时让相关专业人员将旅游发展知识、服务知识、当地文化、时事新闻信息等上传微信公众号，或者让贫困户在群里交流讨论相关发展感悟，从而提高他们的知识储量。

涉旅企业的人才要将更多自身从事旅游活动的经验技術与贫困户进行分享，提高贫困户的就业能力。相关从业人才应不断学习提高自身综合水平，为旅游扶贫工作提供更高水平的人才供给。

现代社会是信息技术的社会，当地要重视现代信息技术人才的引进，重视技术和信息等旅游高级生产要素[13]，利用好现代信息技术和媒体资源为旅游扶贫做贡献。

参考文献：

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