深刻认识国内外经验，创新中国乡村振兴模式

2021-04-22于战平李春杰

江苏农业科学 2021年5期

于战平李春杰

摘要：随着国家以及省市级5年期乡村振兴规划的相继出台，乡村振兴战略进入实施阶段，振兴模式研究创新成为现实紧迫需要。根据大量的国内外实践及其研究文献可以看出，日本、中国台湾地区和浙江省不少典型村庄的实践经验值得深入总结和理性借鉴。本文基于大量文献分析和调查观察，对此进行深入系统的思考总结，并立足于对中国乡村振兴战略特性的理解，提出适用于基层乡村振兴战略持续有效推进的4种模式，即 “政产学研商”协作建设“乡村振兴试验示范区”模式、镇村统筹联动振兴模式、常态化精准有效帮扶困难村模式、新型村集体组织振兴模式。

关键词：乡村振兴战略;实践性特点;振兴模式

中图分类号： F323文献标志码： A文章编号：1002-1302（2021）05-0001-05

收稿日期：2020-06-16

基金项目：天津市科技发展战略项目（编号：19ZLZXZF00100）;天津市农业农村委员会重点调研课题（编号：TJNWY2017002）。

作者简介：于战平（1965—），男，陕西宝鸡人，教授，主要从事农业农村发展问题研究。E-mail：tjnxyyzp@sina.com。

通信作者：李春杰，硕士，讲师，主要从事农业经济管理教学与研究工作。E-mail：tjauli@163.com。

良好的社会经济发展模式应当具备有效性、创新性、先进性以及可模仿性等特点。自2017年中国共产党第十九次全国代表大会提出乡村振兴战略以来，国家以及省市级5年期乡村振兴规划相继出台，相关部门出台了一系列关于城乡融合、乡村产业振兴、社会治理、生态环境治理等方面的指导性政策文件。推进各项政策的有效落地实施，探索提出具有较强示范推广价值的乡村振兴模式已成为迫切需求。

1国内外乡村振兴实践特点的深度思考

乡村振兴战略实施以来，学术界总结国内外乡村振兴实践及做法的文献资料很多，本研究从3个层次进行深度思考总结。

1.1日本和中国台湾地區乡村振兴实践性特点

日本和中国台湾地区具有地理环境、传统文化、制度、发展历程等方面的相似性，乡村振兴的很多做法经验具有共性，揭示了内在的规律性。

1.1.1日本的乡村振兴日本的乡村振兴被公认为东亚国家乡村振兴的典范。其历史文化、环境与体制、宏观经济、自然资源等历史和基础主要表现为跨区域的广域地方自治体（都道府县）与基层地方自治体（市町村）孕育的地方自立、自助精神十分强大，且植根于民众内心;农协组织（农业协同组合）的强大政治、经济、社会功能;抓住工业革命、创新发展的历史机遇积累的强大经济实力;乡村的物质和非物质历史文化保留传承完整，自然生态环境保护较好;其政体兼具东方传统高度集权与多党竞争监督制的特点等[1]。

日本乡村振兴的具体特点主要体现为一是起步早且持续不断地创新推进，从20世纪60年代推进工商资本在乡村建厂、70年代开始的“一村一品” 以及之后的都市农业理论、农业多功能性理论、六次产业理论与实践、乡村驿站（地产地销）等，每个阶段都有切实有效的举措和政策、法制等制度保障，理论研究与实践协同推进;二是在重视精神层面的创新创业、自力更生等精神的培养和“人”的作用与潜力挖掘的同时，政府、农协、城市工商资本以及社会等多重力量共同发力;三是农业科技创新支撑与“工匠精神”的内化大众化，科技创新能力与水平世界领先;四是重视乡村文化传承与文脉延续的发展目标与核心价值[2]。

1.1.2中国台湾地区乡村振兴的实践特点深刻认识中国台湾地区乡村振兴必须从其“三农”发展的历史整体角度去把握。依据有关行政部门发布的措施，中国台湾地区乡村振兴大体经过3个阶段，不同发展阶段的目标、理念、策略等特点有所差异。1970—1990年主要依靠行政部门推动，改善农业结构，发展精致农业，增加农民收入，加强乡村建设（完善农村交通、改善生活环境、加强民生建设等）;1990—2000年强调生产、生活、生态的“三生”农业的发展和农民生活圈、乡村文化、生态建设（拓展农村产业、发展休闲农业、永续发展等），将“三农”与“三生”（生产、生活与生态）结合构建农村休闲旅游圈。主要依靠当地农民与地方企业组织进行，地方行政部门协调，社区营造建立“富丽农村”;2000年开始通过《农村再生条例》，重视乡村居民精神培育，推动乡村活化再生。采取自下而上创造，利用当地居民的创新能力，持续推动社区营造，发展乡村风貌与人文建设，重建乡村风貌、提升村民社区意识、文化产业创新、人才建设，目的是“农村再生”与“乡村活化”[3]。

中国台湾地区乡村振兴的基础和突出特点表现在以下方面：一是农业农村组织与制度健全完善。农会、农民专业合作社与产销班等组成了高效的多层次农民组织体系，尤其是农会成为集农民社团、经济合作组织、社会组织与政府委办机构等性质于一体的特殊法人团体，具有经济性、教育性、社会性和政治性四大功能，是台湾选举的“大票仓”，形成了一个相对独立完善、具有行政和市场双重约束力的包含农业金库和农会信用部二级制的农业合作金融体系，拥有完善的农业保险和社会保障。二是农业农村产业发展水平较高。重视培养高素质新型农民，农业科技组织发达、产学研紧密联合，设施农业、观光休闲农业发达，产业效益有保障。三是“农村再生计划”的有效实施。其内容丰富，采取自下而上与自上而下结合逐步实施，顶层设计与详细实施方案、政策法规配套。在核心理念与价值观方面，重视乡村居民精神培育，强调活力在于启发农村社区居民心灵革命，营造适居安全环境吸引青年返乡或留乡，并强化农村人力培育，体现了人的再生、心的培根和精神的重塑，从根上实现了农民在农村发展建设中变“要我做”为“我要做”，充分发挥了主体作用;强调政府是引导者不是主导者的由下而上实施，遵循“好的计划+好的策略+好的执行=好的结果”[4];有坚实的法律和资金保障，多部门联合推进等。

1.1.3日本和中国台湾地区乡村发展振兴的共性特点日本和中国台湾地区乡村发展振兴的共性特点可概括为针对阶段性突出问题采取有效举措不断创新解决，久久为功，具有长期性;持续不断的理念创新、制度创新、科技创新等有效结合;法律与制度保障和政府推进方案针对性强，且执行有效;注重培养激发调动村民自我发展的内在意识和动力，并与外部条件有机结合;乡村产业发展的经济基础保障程度高，通过政府的保护扶持、科技创新支撑、农业产业组织化等保障产业的盈利性、吸引力，吸引留住人才。

1.2浙江省域乡村振兴的实践特点

浙江省的美丽乡村建设与乡村振兴领跑全国，既有阶段性重点，又具有延续性，不断提升深化，扩大覆盖面。作为一个农业农村资源并不优越的人口大省，浙江省乡村发展走在全国领先地位的主要特点（因素）体现在以下方面：一是习近平总书记“三农”思想在浙江形成并在实践中发挥思想引领作用。诸如“坚持一张蓝图绘到底、一年接着一年干、一届接着一届干”，实现了从“千万工程”到美丽乡村建设，再到深化美丽乡村建设打造升级版的跃迁，开辟了“三农”工作新局面。二是深厚的地域文化力量是持久创新源泉和内在基因。浙江乡村振兴走在全国前列，其深层原因就是文化的力量，在于世世代代相传的文化力积淀和创新发展形成了深厚的文化底蕴，在于浙江能够较好地适应市场经济的文化传统，在于浙江秉承“红船精神”和“浙江精神”。浙江的文化魅力、功能价值以及对发展的影响体现在很多方面，浙江精神是在千百年来的奋斗发展中孕育出来的宝贵财富，世代传衍，历久弥新，显示出强大的生命力和创造力，是浙江发展的动力，也是浙江地域文化个性和特色的表达。三是政府部门与村级组织的高素质党员和坚强有力的党组织是引领带动的组织保障，严格的执行力是政策落地生效的根本保障。四是强大的经济实力是乡村振兴的基础和主线。资金充裕的情况下才可以完善乡村产业，达到产业兴旺、增加农民收入的目的，为乡村建设和治理提供需要[5]。五是政府与市场协调发力的自主内生动力强。浙江以民营经济为代表的农村经济起步早、规模大、实力强，较早完成了或者具备了很强的资本能力，在产业结构升级中具有较强的内在动力。政府部门适时、顺势而为，契合了市场主体、群众的新要求。六是习近平总书记“两山理论”引领下的生态力成为新的增长点（生态环境是生产力）。浙江“七山一水两分田”，不仅有体现江南水乡的田园韵味、青山绿水的乡愁醇味，而且还有体现城乡融合的现代之美。一方面遵循乡村自身发展规律，充分体现农村特点，注意乡土味道，保留乡村风貌，环境生态优势转换为经济优势、美丽经济。另一方面坚持“生产生活生态”三生融合，村庄按照不同级别景区建设和评选，按照A、AA、3A、4A等分别挂牌，农村环境脏乱差得到彻底改变。环境生态生产力是未来持续竞争力的核心，“绿水青山就是金山银山”的绿色发展和生态文明的理念得到充分体现、落地。七是人才聚集回流是振兴活力的重要源泉与标志。政府通过体制机制与制度创新，为各类人才在乡村振兴中发挥作用创造了良好的空间，包括企业家的营商环境等。

1.3中国村庄振兴发展典型的共性特点及启示

在“鼓励一部分人和一部分地区先富起来”等中国改革开放政策的指引下，40多年不断涌现出大量的典型发展村庄，不少典型“昙花一现”村庄，少数典型通过不断创新而生存发展。如果说改革开放前30年主要是依靠能人致富和宽松政策、科技创新等带动村庄发展，近10多年来，随着城乡统筹、以城带乡、以工补农、新农村建设等政策的实施，乡村发展振兴的典型案例则表现出了新的特点，可概括为“村级党组织的坚强领导+产权制度和产业组织改革+政府的倾斜性大量扶持+资源优势基础+村民的凝聚力”。也就是说，部分村庄依靠高素质能力的村级党组织领头人及其成员，抓住政府扶持“三农”发展力度不断加大的有利时机，多方谋取政府项目资源，结合自身的区位优势、资源条件等，通过对集体资源资产的产权改革以及开发组织模式创新，吸引社会资本和人才，发展新产业新业态，增加村民和集体收入。同时，通过村规民约、组织制度建设等强化乡村治理，增强村民的共同体意识和凝聚力等实现振兴。

扶持典型引导示范是推进乡村发展的一种方式，是地方政府为民谋发展过程中的一种常用方法。但在乡村振兴着重解决发展不平衡不充分问题（乡村滞后或者衰败）的目标要求下，过度依赖政府扶持打造典型显然很不适宜。不是大部分村庄有这种机会、资源基础及村民支持，政府也没有实力做到大部分村庄达到“典型”水平。换句话说，这些只能是“典型”，而难以成为真正的“模式”。依靠过去的常规打造“典型”做法振兴大部分村庄不现实不持续，乡村振兴模式需要进一步创新。同时，应当学习日本、中国台湾地区和浙江省经验，重视乡村振兴的系统性深层次条件，激发内生动力。

2中国实施乡村振兴战略的特性

党的十九大报告提出新时代我国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展要求之间的矛盾，这是实施乡村振兴战略的大背景。乡村振兴战略是在决胜全面建成小康社会剩下的最后关键3年提出的，既关系到能否如期全面实现小康社会，更关系到全面小康目标实现后农村发展的目标和重点、路径等战略问题。国家《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》指出，乡村是具有自然、社会、经济特征的地域综合体，兼具生产、生活、生态、文化等多重功能，与城镇互促互进、共生共存，共同构成人类活动的主要空间[6]。乡村振兴的地域范围主要在县城以及城市城区以外的区域，其不但是地理区域概念，而且也是文化地域概念;既有部分行政管理区域含义，也有生态、文化、社会管理区域含义。从创新振兴模式的要求看，中国实施乡村振兴有3个方面重要特性。

2.1“三农”事业的新导向：着力解决乡村相对落后以及发展不平衡不充分的問题

乡村振兴战略是解决“三农”深层次问题的新举措，是新时代乡村发展的新标志新战略。“振兴”意指大力发展，使之兴盛起来，是相对于衰退、衰落状态而言实现质的扭转改变或飞跃提升，或者是在原先的状态水平、相对较低水平、不充分状态上的更高水平发展。40多年的改革开放，农村发生了天翻地覆的变化，但相对于城市发展仍然有很大差距;部分地区、部分村庄实现了高水平高质量发展，但大部分地区村庄仍然相对落后。即使2020年全面建成小康社会，这些问题仍将大量并长期存在，需要长远战略谋划解决。

2.2新时代探索中国特色农业农村现代化道路的新实践：新农村建设的“升级版”

乡村振兴战略是即将全面建成小康社会、绝对贫困问题基本解决、主要基础设施和社会保障初步建立、为满足城乡居民更高层次需要的更全面发展战略。5个方面20字的要求比新农村建设的要求更全面，标准更高，解决问题要更深刻系统，需要将城乡融合发展和农业农村优先发展作为根本路径。如果说改革开放的前30年主要是引进、模仿西方工业化国家的现代化理论和模式，十八大以来探索中国特色农业农村现代化道路就成为主要任务，成为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。中国的乡村振兴在目标定位、路径选择与推进举措等方面不同于过去的农业农村现代化要求。

2.3以“县域”为主要“靶向”的战略

中国县级政权组织是功能与职责最全的基层治理单元，是组织实施乡村振兴的前沿“总指挥”。2018年中央一号文件指出，建立实施乡村振兴战略领导责任制，实行中央统筹省负总责、市县抓落实的工作机制;县委书记要下大气力抓好“三农”工作，当好乡村振兴“一线总指挥”。乡村振兴的基本单元应该定位在都市之外的县域范围，包括县城、集镇与村庄的统一体;乡村振兴不单是村庄振兴，它本质上是县域的全面振兴[7]。

3创新中国乡村振兴的模式建议

3.1“政产学研商”协作建设“乡村振兴试验示范区”模式

乡村振兴是未来30多年的大战略，必须立足于培育村民主动参与的意识和能力，充分挖掘活化乡村价值，探索解决深层次系统复杂难题的路径、方式和政策，形成长效的可持续机制和可复制、可推广的有效振兴方案，单靠基层政府力量难以达到。该模式就是充分发挥科研院校人才技术密集、学科齐全优势以及社会影响力，以乡村振兴战略实施的系统性深层次新问题和新需求为导向，地方政府与科研院所进行实质性全面的“区域乡村振兴”合作（30年），通过对有普遍代表性的乡镇村进行连续深入系统的驻村田野调查研究，提出全面振兴的长远规划和实施方案，科研院所、政府、村级组织和企业、民间各种社会力量等共同参与实施，用3～5年时间形成一批振兴的试验示范镇村和创新成果，为其他地区乡村振兴提供理论和实践操作的指导借鉴，并随着发展变化深化研究，持续性合作振兴，直至达标。

其模式要点是：（1）以乡镇为平台（对象）做实“院县合作”振兴乡村。优选涉农技术研究、社会科学研究、生态环境以及社会服务密切的科研院校，与当地政府合作组建 “乡村振兴研究院”（研究试验示范基地），拟定针对该区域发展的村民教育培训、技术引进集成创新推广以及产业发展、人才培养、融投资等全方位的研究与实践内容，动员聚集各种力量全方位调研诊断和规划谋划并组织试验研究。（2）创新财政扶持制度和各方协作制度。整合财政涉农资金，建立“乡村振兴试验示范区”专项试验研究经费，签订任务责任书，拟定任务清单，制定针对性专门的验收与考核制度。（3）赋予试验区“先行先试”创新政策和特殊倾斜政策，包括土地利用、人才定向培养使用、投融资以及科技人员服务、研究成果确认、研究经费使用等方面政策;财政资金发展农业农村产业的优惠投资政策、项目资金向试验示范地区倾斜。

3.2镇村统筹联动振兴模式

基于区域的乡村人缘、地缘、生态以及社会等方面的整体性相互影响特点，持续有效地推进乡村振兴，在充分调动发挥村庄、村民等主动性的同时，更需要区域的“顶层设计和统筹联动”。镇村统筹联动振兴就是把新型城镇化与乡村振兴有机结合实现一体化融合，改变过去集中多种资源重点打造单个村庄的方式，强化以镇政府为组织协调主体和责任主体，根据乡村振兴战略的长期综合性，在镇域范围内统筹各种资源、协调镇区与村庄、村庄之间以及经济、社会、生态、文化等各种关系，实现城镇化与乡村振兴的协调有序持续推进。镇村统筹发展的一种方向或理想目标就是“田园城镇”，即“产业+田园+城镇”的融合模式，追求“城乡等值”，注重生态文明与新农村建设的协同发展，实现城乡经济的长期可持续发展[8]。

镇村统筹联动振兴乡村，要在县域、镇域范围内对基础设施、公共服务与组织体系、产业发展、生态环境以及社会治理等方面统一战略规划，制定统一的适用政策，塑造整体发展形象与优势。以产业振兴为例，其主要路径是：（1）城镇开发建设带动。把区域、城镇经济社会开发建设、美丽村庄与新型农村社区（中心村）建设等一体规划推进，工业化、城镇化和农业现代化协调发展。（2）特色镇建设。以特色小镇建设为抓手，发挥特色产业的辐射带动作用，形成产业基地在村庄、龙头在镇区等多种发展模式，依托特色产业优势建立特色小镇[9]。（3）田园综合体扩展。田园综合体是集循环农业、创意农业、农事体验于一体的融合性产业，通过人口、产业的自然集聚和有目的的引导聚集，就可能形成由小村到大村、由农村社区到特色城镇发展[10]。农业特色产业规模化、乡村观光旅游有一定基础的适宜乡镇，可以按照田园综合体建设方式发展。

3.3常态化精准有效帮扶困难村模式

以“驻村第一书记”为标志的困难村帮扶已经成为近10年来贫困地区扶贫和其他地区促进全面小康社会建设的重要举措。当前我国农村实施的结对帮扶政策具有很大的创新性，但是其自身局限性也十分明显，依靠领导干部结对帮扶，从根本上只能实现年龄较大且自理能力较弱的贫困人口生活水平的相对提升，并没有真正消除农村贫困问题[11]。例如天津市从2013年开始实施2轮大规模帮扶困难村工作，2020年7月即将结束阶段性工作。从天津实施的總体情况来看，虽然在基础设施建设等方面有明显成效，但村集体经营性收入、产业发展以及农民增收、内生发展意识动力培育等方面与预期严重偏离。实现预期目标的困难村帮扶是一项复杂的系统工程，涉及到帮扶的提供者（帮扶单位及人员）、被帮扶的村庄状况以及政府组织、任务要求、目标定位、政策制度等，各省市差异较大，提升帮扶效果需要在制度、机制等方面改革创新。农村产业发展要充分利用扶贫开发政策，整合各方面扶贫资源，在结合度和精准上下功夫，把政策、资金等各要素精准滴灌到经济薄弱村产业发展上[12]。

实施常态化精准有效帮扶，“常态化”就是要改变目前3年左右帮扶期的组织和目标任务，实行针对“问题村”驻村指导员或第一书记的常态化。“精准”就是短板与问题研判准、解决问题的实际对策准（针对性可行性）。“有效”主要是强化目标绩效管理、淡化过程与形式要求等。以天津市为例，其重点是：（1）建立动态调整帮扶困难村、帮扶项目的选择与申报、实施制度。细化困难村的基本标准，并建立动态化调整机制;对帮扶困难村需要的帮扶项目进行分类建设，需要而且能够统一由政府完成的基础设施建设让政府统一建设。（2）帮扶单位及其人员组织、相关专家的优化组合与制度、机制创新。按照乡村振兴与帮扶的主要内容划分若干专业类型的帮扶专家团队（每种类型分别组建若干帮扶团队，按照便于管理行动的原则可由同一单位或不同单位的3人组成），每个团队分别负责一定区域的专业内容（产业、文化、生态等），帮扶村根据需要解决的问题或者需求申请专家团队定点帮扶。打破每单位组建驻村工作组的办法，每单位可设置1名负责领导及办事员，负责组织联络和协调工作，但不要求全部人员驻村帮扶。（3）整合拓展帮扶资金与细化项目规划实施。根据实际核算或任务要求，对各单位每年应该提供的帮扶资金额度提出要求，与财政预算资金一并建立“困难村帮扶基金”。制定困难村帮扶的不同类型项目申请标准与程序（如产业发展类、生态环境类等），由困难村根据需要及实施的可行性、紧迫性、目标方向等申请，组织专家评审团进行评审。（4）完善帮扶过程与成效的监督考核制度。制定科学合理的帮扶考核内容、目标与具体指标、评价方法（包括满意度评价）等，注重帮扶效果与目标的达成、监督，淡化过程的详细管理。（5）优化帮扶配套政策制度与相关主体职责。例如，結合农村项目建设实施的特点，协调财政、审计等部门，建立操作性强、能有效节约资金并提高实际使用效率的有效制度。改革项目招标费时、浪费资金问题，以及项目支出报销必须有税务部门税票（含自有资金使用）的制度等。

3.4新型村集体组织振兴模式

新型村集体是按照共同富裕和全面振兴村庄的要求，在村党组织的领导组织下，融村民自治组织与专业（股份）合作社、公司等多种方式于一体，优化配置资本资源和劳动，实行按份共有和共同共有相结合，内生性与外源性力量结合，产业发展与社区治理、生产生活服务等于一体的开放包容性组织模式。该模式的特点可概括为新理念、新组织、新机制、多功能、一体化。新理念体现在以共同富裕与全面振兴乡村为目标，坚持创新、绿色、开放、协调、共享等发展新理念，大胆突破传统集体的“固化”“妖魔化”，探索新方式新模式。新组织主要是在坚持农村土地集体所有、家庭承包基础上，通过强化提升党组织的领导能力水平，生产领域采取集体统一经营、专业合作或者股份合作、公司等多种适宜方式，与村民自治组织高度融合，并将这些组织有机融合在一体，成为“一体化”组织，采取以多种组织合一，更体现乡村振兴的综合性。新机制体现在具体的内在机制是兼顾各方利益的股份制、合作制、成员制等利益机制、管理机制等。现实中大量存在的“村社（企）一体”和村集体股份合作社是其重要的实践探索，通过新型村集体经济组织的发展壮大和载体功能，带动村庄的全面振兴。

探索该模式有3种基本路径：（1）基于顶层设计的“源头性”发展。从乡村振兴战略实施开始就按照一体化的模式去设计与运营。例如，村级组织成员领办“土地股份合作社”或者以村集体为法人组织进行资源开发。根据农业规模化发展要求，采取托管、入股等方式积极主动将农户分散的承包地统一集中经营，或吸引工商资本租赁经营，建设生产基地、园区等。（2）渐进改革与完善提升。采取先易后难方式，先专项改革发展，发展到一定阶段遇到瓶颈或者需要转型提升时采取一体化。充分挖掘利用好村集体产权制度改革的成果，采取入股、租赁、合作等方式实现其增值，健全四级产权流转交易服务体系实现资源要素市场化配置。（3）探索能适应时代特点的权威性多功能“村社合一”组织机制。

围绕新产业新产品开发建立合作组织或者由村集体组织、公司负责具体运营，村民土地使用权、资金入股，村两委负责协调管理，形成村企村社合一组织。

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