城市突发公共卫生事件应急管理体系评价——基于福建省九地市的实证分析

林家俊，孙于岚，陈培彬，朱朝枝

(福建农林大学 福建福州 350002)

2019年末在武汉突发的新冠肺炎疫情让人们始料未及，此病毒系人类首次发现，医学界对此知之甚少，短期内难以完全攻克该医学难题。由于该病毒具备较强的传染性，而新冠肺炎疫情突发的时间节点，恰逢我国的新春佳节，全国性的大规模的人员流动极大程度提高了疫情防控工作的难度，因此病毒迅速在国内传播扩散，并一度呈现较为严重的蔓延态势，在社会引起了一定程度的恐慌情绪。为了在最短时间内控制疫情，将社会经济的损失降到最低，党中央高度重视，多次召开专题会议指导各省市迅速启动公共卫生一级响应机制，通过封城、交通管控、取消各类赛事及大型集会活动，降低人员流动性等多措并举，坚决阻断病毒的进一步传播与扩散[1]。在党的有力领导与协同指挥下，全国人民万众一心，众志成城，疫情已得到了有效缓解，胜利曙光清晰可见。此次疫情防控带给人民的伤痛是深刻的，痛定思痛，应该反思重大突发公共卫生事件风险应对与响应机制的短板所在，通过吸收此次疫情防控的教训并总结经验，不断完善我国的公关卫生保障体系，提升社会整体的防控意识，提高风险应对能力[2]。在此次抗击肺炎战役中，武汉市能在有限时间内取得疫情防控的阶段性成效，也得益于该市完善的基础设施建设与发达的经济生产水平所提供的完备的物资保障。因此，科学全面综合地评价不同城市之间的应急响应机制水平不仅可以及时发现不足之处，同时也能为后续的体制机制改革做好铺垫，是一项极具理论意义与实践意义的重要工作。

自新冠疫情突发以来，学术界对此的关注度也日益增强，学者们基于不同学科视角展开了多维度的全面研究，内容涉及经济学、管理学、心理学等多个学科。学者们分别围绕疫情的扩散与传播以及舆情演变[3-5]、疫情对经济发展的冲击[6-8]、疫情的应对措施[9-11]等展开研究。这些研究对讨论重大突发公共卫生事件机制与影响有了一定分析，但这些研究更多的是探讨医疗卫生资源保障，而应急管理体系的构建应囊括政府的统筹全局作用、基础设施的保障功能、以及当地经济水平的风险应对能力等涉及政治、经济、社会等多维度的资源配置优化。

有鉴于此，本文在此新冠疫情背景下尝试构建城市突发重大公共卫生事件应急响应机制评价指标体系，并利用因子分析法对福建省九地市进行实证分析，探讨空间维度上的变化特征，以期为各城市公共卫生风险应对机制的健全与完善提供借鉴。

1 理论分析框架

1950年，英国朝圣山学会代表人迈克尔·博兰尼在《自由的逻辑》中率先提出“多中心治理理论”，随着社会科学的发展，“多中心治理理论”在多个领域得到应用。诺贝尔经济学奖获得者埃莉诺·奥斯特罗姆认为单纯依靠政府管制或者市场力量都无法解决社会问题的弊端，治理任务如果交由一个部门完成，或者停留在单一层次上，长期下来是不能取得有效的结果[12]。在政府提供公共服务的基础上，只有依靠多个组织和团体对公共事务进行共同的处理，才能够取得更加理想的治理效果。在提供多样化的服务和产品上，多中心治理理论以其多种选择、减少搭便车、合理化决策等优点能够合理地弥补传统公共服务的很多不足之处。与一般治理问题相比，面对重大的突发公共卫生事件，更需要自下而上的治理方式与自上而下的政府治理手段相互结合[13]。

图1 应急管理体系评价框架

如图1所示，应急治理方式是一个复杂的系统性工程，急需政府以高屋建瓴的眼光来进行全局的统筹谋划与顶层设计，也涉及卫生、交通、教育等多部门的联动配合，涵盖多维度的资源整合，因此评价体系的构建应基于宏观视角。习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上指出，“针对这次疫情暴露出来的短板和不足，抓紧补短板、堵漏洞、强弱项，该坚持的坚持，该完善的完善，该建立的建立，该落实的落实，完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系。”[14]会议同时指出，要着力从公共卫生法制保障体系、疾病预防控制体制机制、重大疫情防控救治体系、重大疾病医疗保险和救助制度体系、高效统一的应急物资保障机制与应急决策指挥系统六方面来加快完善与健全我国公共卫生管理体系建设，提升风险应对能力。结合多中心治理理论与相关政府文件，本文从组织体系构建、医疗卫生保障、社会经济发展以及基础设施建设四个维度设计如下评价指标体系。

2 评价指标体系构建

2.1 组织保障体系指标选取

有组织、有纪律、有作为的领导组织是应急管理体系与响应机制能够高效运作的根基所在。首先，党组织为疫情阻击战的桥头堡，负有领导全局的作用，需要发挥统筹全局、顶层设计的指挥者作用。其次，财政收入则是开展各项工作的物质基础，转移支付、物资筹备等工作均需要强有力的财政支撑。此外，疫情防控期间，众多的高校大学生前赴后继、自告奋勇争做志愿者，在各个岗位上贡献了自身力量，因此，高校学生也是组织队伍的重要组成部分。最后，从某种意义上来说，人民群众受教育程度的高低与信息甄别能力存在一定的联系，一般来说接受过高等教育更容易克服信息不对称的问题，能够理智、正确、客观地对待疫情期间的各类言论，有效甄别信息的科学性，不会盲目轻信谣言，并能及时在亲朋好友之间对相关谣言与不当言论进行纠正。因此选取领导力度，财政收入、高等院校数量、大专以上文化程度人口比例作为组织保障体系评判依据。

2.2 医疗卫生保障

医疗卫生资源直接关系到人民生命安全与身体健康，是民生的根基所在。首先，对于感染疫情的患者而言，当务之急是可以在具备资质的医疗机构接受正规治疗，而城乡医保参保率则是患者治疗费用的保障，是患者配合治疗的信心支撑。其次，当疫情暴发时，感染人数无疑会在短期内剧增，而医疗卫生技术人员以及医院可用病床数体现了疫情可负载量，是社会稳定的强心剂。因此选取城乡医疗保险参保率、医疗卫生机构数量、每千人口拥有卫生机构床位数、每千人口拥有医生数作为抗击疫情的医疗卫生保障体系评判依据。

2.3 社会经济发展

城市的社会经济发展现状是风险应对能力的直观体现。首先，人均GDP的高低是衡量居民经济状况的重要指标之一，反映居民可承受的经济冲击。其次，全社会工作人员代表了社会劳动力资源，充足的人力资本不仅可以促使各项应急工作有序开展，提高应急响应机制的灵活性与机动性，还可提升家庭突发危机的处理能力。此外，经济繁荣的区域能够提供丰富的就业岗位，可以吸收大量的劳动力，人口流动性更强，但是城镇化水平的提高意味着更高的人口密度，导致病毒传播更为容易，加快病毒扩散速度，增加防控难度。因此，选取人均GDP、全社会工作人员、城镇化率、城市人口密度来衡量城市风险抵御能力。

2.4 基础设施建设

疫情防控期间，各自居家隔离是高效率低成本的有效举措，基础设施的完善程度不仅关系到疫情防控期间人民的衣食住行，更是各类物资在区域之间高效调配的输送纽带。首先，拥有四通八达的交通环境既能够极大地提高物资运送的效率，同时也能保证对春节期间返乡人员的分流，降低传染风险，此外在疫情后期逐步恢复生产与教育时，便捷的交通能提供极大的便利，在防控期间，也有利于设立各个劝导站，把控人员的流动。其次，饮水安全、垃圾处理以及居住环境是人民生活质量的体现，也是维护社会稳定的物质基础。此外，在互联网时代，网络是人们获取信息与娱乐的主要方式之一，宽带覆盖率的提升也可保证在线教学工作的正常开展，是贯彻落实“停课不停学”的基本工具要求。故而选取年末实有道路长度、人均住房面积、饮水安全普及率、生活垃圾无害化转化率、宽带覆盖率五个指标来评价城市的基础设施建设完善程度。

表1 城市突发重大公共卫生事件风险应对能力评价指标体系

综上，城市突发重大公共卫生事件风险应对能力评价指标体系包含组织体系构建、医疗卫生保障、社会经济发展、基础设施建设四个准则层，以及领导力度、财政收入、高等院校数量、大专以上文化程度人口比例、城乡医保参保率、医疗卫生机构、每千人口拥有床位数、每千人口拥有医疗卫技人员、人均GDP、全社会从业人员、城镇化水平、城市人口密度、年末实有道路长度、人均住房面积、饮水安全普及率、生活垃圾无害化转化率、宽带覆盖率等17个指标层。

3 实证分析

3.1 研究方法与数据处理

3.1.1 研究方法

为了降低主观原因对于指标权重的干扰，并最大程度地提取初始数据的有效信息，故而选取因子分析作为研究方法。因子分析是利用降维的思想将相关变量转换为几个互不相关的方程组，以所提取的公共因子代替繁杂的变量体系，便于分析。首先，根据构建的指标体系搜集相应的数据，并利用SPSS25.0将原始数据转化为标准化数据，以消除量纲不一致对结果产生的影响。其次，运用因子分析法，提取评价指标体系的公共因子，结合数据计算福建省九地市分享得分及综合得分。最后，以评价结果为依据，分析福建省重大突发公共卫生事件风险应对能力的短板，探讨相应的优化路径选择。

3.1.2 数据处理

为了最大程度保证数据的真实性，本研究数据均来自于官方数据，主要包括福建省与九地市统计局所发布的统计年鉴以及农业农村厅、自然资源厅等有关部门发布的公报。由于搜集整理而成的原始指标数据集存在单位不一致的问题，因此需要将原始数据转化成标准化数据。第一步是对原始数据进行无量纲化处理，第二步是将评价指标体系中包含的负向属性指标数据正向化，具体计算方式如公式(1)、(2)所示。其中，正向指标计算公式为

(1)

负向指标计算公式为

(2)

式中，Zij表示进行数据无量纲化后的指标数据，Xij表示第i个城市第j个指标的原始数据。maxixij-minixij为j个指标序列的极差。

3.2 提取公共因子

因子分析的可行性是建立在指标之间具有显著的相关关系，因此首先对指标数据进行KMO 和 Bartlett 球形检验，以明确此次样本数据进行因子分析的适宜度。根据SPSS25.0的运算结果，可知KMO值为0.659, Bartlett球形检验的概率为0，表明此次样本数据的信度效度基本符合要求，变量之间具有相关性，因子分析可行。在此基础上，以特征值大于1为原值，利用主成分分析法提取公共因子，得到的碎石图与总方差解释表如图2和表2所示。

图2 因子特征值的碎石图

由碎石图(图2)可知，收敛出现在第9次的旋转迭代之后，共提取了5个公共因子，结合总解释方差表(表2)，5个公共因子的方差累积贡献率达到90.987%。，符合高于85%的原则，表示5个公因子保留了原始指标的大部分信息，故将提出的5个公共因子都入选。

表2 因子特征值与总解释方差表

但是，此时得到的是还未经过旋转的公共因子载荷矩阵，难以解释其实际意义，故而进一步以主成分分析作为提取方法，以凯撒正态化最大方差法作为旋转方法，对成分矩阵进行正交旋转，以得到可以解释实际意义的旋转后的因子载荷成分矩阵，如表3所示。

表3 旋转后的因子载荷矩阵

根据所得的旋转后的因子载荷矩阵，可以对各个因子所代表的实际意义作出解释。公共因子F1的方差贡献率达到41.38%，占据原始指标数据，是核心公共因子，该因子在变量X2、X9、X11、X13、X14、X15、X16具有较高的因子载荷，表示该因子主要解释了财政收入、人均GDP、城镇化水平、年末实有道路长度、人均住房面积、饮水安全普及率、生活垃圾无害化转化率的信息,这几个指标涉及了经济产出、基础设施、人居环境等多个维度的信息，是对城市建设水平的综合评价，因此将该因子命名为风险应对能力因子。

公共因子F2在变量X6、X10、X17具有较高的因子载荷，表示该因子主要解释医疗卫生机构数、全社会从业人员、宽带覆盖率三个原始指标的数据信息，该因子涉及了救治负载量、人力资源、信息传达等方面的信息，劳动力资源的富裕度是应急体系灵活性与机动力的体现，因此将F2命名为应急防控救治因子。

公共因子F3在变量X7 、X8具有较高的因子载荷，表示该因子主要解释每千人口拥有床位数以及每千人口拥有医疗卫技人员两个原始指标的信息，这两个变量在很大程度是决定疫情发生时医院能不能迅速将患者隔离并及时救治患者的关键因素，将该因子命名为应急公共卫生保障因子。

公共因子F4在变量X1、X3、X4具有较高的因子载荷，表示该因子主要解释组织领导力度、高校数量、以及大专以上文化程度人口比例的信息。疫情防控中，高校作为政府的智库，能够为政府出谋划策，辅助决策制定，并且，高校大学生也是疫情防控队伍志愿者的重要组成部分，因此，将该因子命名为应急决策指挥因子。

公共因子F5在X5 拥有较高的因子载荷，表示该因子主要解释城乡医保参保率的信息，医保是大部分普通城乡居民解决看病难的资金保障，在应对疫情风险时更是病患能够主动、安心接受医治的信心来源，将此因子命名为医保救助因子。

3.3 因子得分计算与评价结果

根据软件计算而得的成分得分系数矩阵，可以构建五个分项因子F1、F2、F3、F4、F5的得分计算公式，如公式(3)所示。

(3)

式中，Fn表示第n个公共因子，k表示第k个变量，Cn表示变量X在第n个公共因子上的载荷系数，Xm表示第m个指标的标准化数据。在分别计算求得五个分项因子的得分之后，进一步以方差贡献率及累计贡献率为依据，构建综合因子F的得分计算公式，如公式(4)所示。

(4)

式中，F表示九地市重大突发公共卫生防控响应机制的综合得分，Wn表示第n个公共因子的方差贡献率，依次为41.380%、17.582%、12.1745%、12.174%、11.257%、8.594%，Fn表示第n个公共因子的分值,t指代5个公共因子的累积方差贡献率90.987%，p表示公共因子个数，从1递增至5。具体计算过程如下方程组所示。

F1=-0.106X1+0.093X2-0.021X3+0.143X4+0.133X5-0.016X6-0.092X7…-0.052X17，

F2=-0.014X1+0.060X2+0.002X3-0.063X4-0.126X5-0.279X6+0.050X7…+0.232X17，

F3=0.056X1+0.011X2+0.254X3+0.061X4-0.074X5-0.113X6-0.523X7…+0.214X23，

F4=0.444X1+0.002X2+0.387X3-0.090X4+0.296X5+0.007X6-0.089X7…+0.027X23，

F5=0.046X1+0.093X2+0.089X3-0.187X4-0.431X5+0.053X6-0.010X7…-0.286X23，

F=(0.41380F1+0.17582F2+0.12174F3+0.11257F4+0.08594F5)/0.90987。

分别将九地市的17个变量的标准化数据代入以上各个公式，最终求得九地市5个公共因子以及综合的具体分值，并按得分大小进行排序，整理之后如表4所示。

表4 福建省九地市重大突发公共卫生事件风险应对能力得分

图3 福建省九地市重大突发公共卫生事件风险应对能力得分图

4 评价结果总体特征与区域比较分析

4.1 总体特征分析

由最终评价结果可知，综合得分靠前分别为厦门、福州、泉州市，居中为三明、龙岩、漳州市、靠后是莆田、南平、宁德市。结合各市实际，不难发现综合得分靠前的三个城市均是福建省内经济较发达、城市建设水平较高、生产要素更为聚集的城市，而排名靠后的城市以经济欠发达、产业较薄弱、基础设施建设相对不完善的城市为主。整体而言，福建省城市重大突发公共卫生风险应对体系在空间维度上分布特征如图3所示，这在某种程度上说明城市的经济发展水平与社会突发公共卫生事件风险应对能力存在一定的联系。一般来说，经济较为发达的城市公共卫生事件风险应对能力相对更高，主要体现在其具有更加健全的医疗保障体系，这与国际上发达国家较于其他国家人均寿命更长这一特征规律相符。但是，从分项因子得分来看，各个城市均暴露出某块短板。应急管理体系的构建要从组织体系、运作机制、制度基础、保障系统四个方面入手，并以系统全面、协同发展为构建原则。为了促进各市乃至全省的应急管理体系日臻健全，进一步结合原始指标数据，深入分析九地市的分项因子得分成因，探讨相应的优化路径。鉴于此，本文根据当前突发公共卫生事件风险应对能力得分的综合得分排序的结果，将省内九地市划分为三个比较区域，并结合搜集的相关数据信息，对区域的分项指标得分进行比较分析，探讨其得分成因。

4.2 区域分项指标得分比较分析

4.2.1 综合评价较优区域分项得分特征分析

厦门、福州与泉州市作为福建省内经济发达的沿海城市，配套基础设施水平较高。得益于雄厚的经济实力支撑、健全的社会保障体系以及完善的基础设施建设，在面临重大突发公共卫生问题能够表现强大的风险抵御能力以及较高的灵活性与机动性，但是从分项因子得分来看，各自也都存在明显的短板。

厦门市作为七个经济特区(其余六个分别是深圳、珠海、汕头，海南、喀什、霍尔果斯经济特区)之一，率先享受到了改革开放的红利，作为福建省对外展示的一张名片，城市的运转机制较为领先，堪称国际性都市。但是，国际往来贸易的巨大交易体量以及日益激增的客运吞吐量都增加了不确定性，遭遇重大突发公共卫生事件将成为一个棘手的安全隐患，加剧防控工作的难度，此次疫情期间就出现多例境外与外省输入的病患，导致F3因子得分并不理想。此外，厦门市的基层自治组织相对于庞大的人口数量也略显不足，在疫情暴发时基层组织无法与群众形成密切联系，限制了F4因子得分。福州市因其省会城市的地位，政治、经济、文化、教育等维度的资源集聚都具备天然优势。从分项因子得分来看，该市政治与教育资源较为丰富，故而造就了稳固的组织领导体系以及博采众长的专家智库，使得F4因子得分在省内遥遥领先。但是相对于庞大的城市人口，城市医疗卫生机构设施水平虽然较为发达，人均资源却略显不足，造成F2因子得分存在短板。泉州市是一座民营经济活跃的城市，众多的民办企业为当地人民提供了丰富的就业岗位，全社会从业人员数倍于省内其他各市，充裕的人力资本是应对重大突发公共卫生事件的坚固堡垒，故而F2因子得分表现突出。然而，相应的医疗卫生资源却远远无法满足人们的需求，每千人口拥有的医疗卫技人员与医院床位数在省内居于中下游位置，在面对疫情暴发时，可能难以负载过多的病患，致使F3因子得分有待提升。

4.2.2 综合评价居中区域得分特征分析

三明、龙岩、漳州市均地处福建省中部偏西的位置，经济水平居于省内中游。就地形地貌而言，三明市与龙岩市较为相似，都属于福建山区城市，由于城市要素流动相对不密集导致日常的人口流动频繁程度不及省会城市福州和经济特区厦门，且相对较低的城市人口密度为疫情防控提供了有利条件，降低了防控工作的难度。但是由于龙岩市的财政收入与城镇化水平优于三明市，因此在F1因子得分上形成差距。而从劳动力要素比较，三明市则比较具备优势，全社会从业人员显著高于龙岩市，促使其在F2因子得分表现较优。漳州市的经济发展水平虽然优于三明、龙岩两个城市，但是在基础设施建设方面却没有表现出优势，城市人口密集，相应的人居环境改造工程的建设却还未取得显著成效，人均住房面积处于省内末位，饮水安全普及率也有待提升，致使F1因子得分有待提升。但是从医疗救助来看，漳州市近年来通过逐步完善城乡医保制度，充分调动居民参保意愿，F5因子得分突出。

4.2.3 综合评价靠后区域得分特征分析

南平、宁德、莆田三市的综合得分与分项因子得分普遍不理想，重大公共卫生事件风险管理体系需进一步加强。莆田市虽拥有地处沿海的区位优势，但是受限于经济水平较低，市域面积狭小，城市人口密度日益攀升，而与之相对应的基础设施建设未能跟上城市前进的步伐，饮水安全普及率、人均医疗卫生资源以及生活垃圾无害化转化率等指标都处于较低的水平，各分项因子得分均有待提升。南平与宁德两市接壤，市域面积较大，但是地处福建内陆山区，交通闭塞，产业形式单一，难以构建长效的生产要素集聚机制，社会经济发展建设处于弱势地位，导致就业岗位欠缺，全社会从业人员相对不足，劳动力外流严重，属于省内经济较不发达地区，财政收入也相对较低，限制了F1与F2因子得分。此外，三个城市的人口素质结构也有待提升，常住人口中大专以上文化程度人口比例处于省内下游位置，高校数量缺乏，拉低了F4因子得分，但是由于宁德市的红色文化浓厚，与群众联系密切，拥有较多的基层党组织，推动了F4因子得分提升。

5 优化路径选择

本研究从领导组织体系构建、医疗卫生保障、社会经济发展以及基础设施建设四个维度构建了一套包含17个变量的城市重大突发公共卫生事件应急管理机制评价指标体系，并基于福建省九地市的数据进行了实证分析，评价结果与实际情况基本相符，具有一定参考价值。

综合分析福建省九地市的评价结果，九地市的重大突发公共卫生事件应急管理体系还需进一步加强，但是不同城市在资源配置倾斜有所差异，根据本文的区域比较分析，结合现实经验，提出以下优化路径。

(1)重视公共卫生学科发展，加大医疗卫技人员培养力度。当前，福建省涉及医疗卫技相关专业的高等院校数量还较少，而经过此次疫情，医学人才的培养必须引起更进一步的重视。未来应以教育厅为核心牵头成立工作指导组织，以医学院校为基点，联合医疗卫生机构，加大公共卫生学科的建设力度，可选择以财政扶持的方式，推动医学院校快速发展，鼓励支持医学院校扩大招生规模，尤其是向公共卫生、护理等学科重点倾斜，推动疾控中心、卫健委等有关部门加强与医学院校、医疗机构的科研合作和问题交流，引导医学院校的学生参与实践，提升专业能力，加快医疗卫技人才的训练与培养。在此过程中，其他高校的发展建设也可协同进行，提升社会整体受教育程度，为组织体系构建提供有力的后备人才支撑。

(2)提高城乡医保参保率，构建人民健康共同体。医保是疫情病患能够获得国家免费救治的基础，是人民群众生命安全与身体健康的经济保障。此前，部分城乡居民还未意识到医保的重要性与价值意义，导致在就医时无法享受诸多的医疗资金优惠政策，徒增经济负担，这对于本不富裕的家庭来说更是雪上加霜，而在遭遇重大公共卫生事件时，经济压力或许还会成倍增加。应借助此次抗击疫情的契机，完善医疗救助保障体系，加大城乡医保的宣传，提升人民保险意识，引导更多的人民加入城乡医疗保险互助，提高群体风险应对能力，构建人民健康共同体。

(3)建立舆情应对机制，扭转舆论不良导向。重大公共卫生事件的突发，大量自媒体各自为营，海量信息在社会泛滥，许多不实谣言也夹杂其中并在社会泛滥，引发社会恐慌情绪，此时官方媒体的及时发布有效的权威信息对于谣言澄清与舆情走向引导就显得尤为重要。因此，宣传部应加强官方媒体与医学院校、科研单位的联系，完善相关的法律法规体系，加大对自媒体的信息审查力度，严格管控信息发布与流通渠道，及时对不当言论与不实谣言进行辟谣，阻碍的传播途径，正确引导舆论走向，增强全体社会的疫情抗击信心，探索构建舆情应对相应机制。

(4)完善基础设施建设，美化人居环境。重大突发公共卫生事件的爆发，必然伴随着隔离防控措施的执行。而社会秩序的稳定、民情的平复、物资的供应都依赖于高效统一的物资保障机制与便捷舒适的人居环境，而完善的基础设施建设则在其中承担重要作用，因此，应进一步增强民生工程的投资力度。各市应结合自身实际，加快公路等主要运输通道的建设，提高饮水安全普及率、社会垃圾无害化转化率、宽带普及率，着力改善人居环境。

(5)持续优化资源配置，提升社会经济产能。兵马未动粮草先行，社会经济产能的不断提升是应对风险的物质保障基础。重大突发公共卫生事件暴发时无可避免会造成企业停工、城市运转停摆，而此时的物资需求却会在短期内激增，因此在平时就维持高效的经济产能至关重要。经济相对落后地区应注重对生产要素配置的持续优化，调整产业结构，提高生产效率，驱动经济长效增长。