改革开放以来我国学校体育政策文本量化研究

程美超，王 舜，章 蓉，倪景挺

(淮北师范大学 安徽淮北 235000)

改革开放以来，我国在政治、经济等多个领域取得了世界瞩目的骄人成绩，但与祖国大繁荣、大发展不相称的是，我国青少年体质健康状况依然不容乐观。如何更好地发挥学校体育政策的引领和指导功能仍然是当前研究的热点，围绕学校体育政策，前人的研究主要集中于对学校体育政策的发展历程进行回顾检视[1-3]、探析我国学校体育政策的制定问题[4]、中外学校体育政策的对比研究[5-6]。前人的研究为本研究提供了有益的启发，但鲜有研究对学校体育政策工具的演进过程进行整体性、全方位的分析。因此，本文基于政策工具视角，采用内容分析法对改革开放以来215部学校体育政策文本进行量化研究，试图窥探改革开放以来学校体育政策的走向，剖析政策工具的结构特征。研究旨在为新一轮学校体育政策的制定、调整和优化提供有益参考。

1 研究对象与方法

1.1 研究对象

本研究对1978—2019年间有关学校体育的政策、法律法规进行收集和整理，为更好地对学校体育政策进行分析，确保所选政策的完整性与准确性，采用“网络搜索+交叉检验”的方式在国务院、国家体育总局、教育部等官方网站进行检索，并以中国法律法规网、北大法宝等法律法规数据库所检索到的政策文件作为补充。政策检索完成后，由课题组成员对政策原始文本的可信度及相关性进行检验，共检索到政策原始文本328件，剔除领导人讲话文稿、政策解读类文稿、新闻、信函等。由于《体育法》《全民健身条例》《全民健身计划》《体育强国建设纲要》等政策是涉及学校体育相关问题的综合性政策文本，仅包含有关学校体育问题的部分表述，故在本文中不将其作为分析对象，仅保留《学校体育工作条例》《中共中央国务院关于加强青少年体育增强学生体质的意见》《关于推进学校体育场馆向社会开放的实施意见》《关于印发深化体教融合 促进青少年健康发展意见的通知》《关于全面加强和改进新时代学校体育工作的意见》等直接指导着学校体育的发展方向专门性政策文本。经过筛选，最终获得政策文本215部，以此构建学校体育政策文本数据库。

1.2 研究方法

本研究主要采用内容分析法，内容分析法是一种将非系统的、非定量的符号性内容转化成系统的、定量的数据资料的研究方法[7]。本文运用内容分析法，借助于NVivo软件的文本编码功能进行辅助分析，政策文本分析编码如表1所示。

为保证编码结果的准确性和一致性，将人工编码的主观性因素降到最低，本研究引入Kappa系数对政策文本内容条目的编码归类进行检验，Kappa系数适用于检测2名编码者对于同一政策文本内容条目的测试结果是否一致。按照LANDIS等的六区段划分法[8]判定一致性程度，当Kappa值在0.80～1.00之间时编码归类的一致性程度达到最佳水平。通过相互比较两位课题组成员的编码结果，发现本研究14个子节点的Kappa系数均大于0.80，达到较为理想的一致性水平。

2 政策文本分析框架

政策工具是政府为解决社会公共问题或达成政策目标所采取的相应措施和手段[9]。目前，政策工具在公共政策研究中已得到广泛应用，国内外学者依据不同的划分标准对政策工具进行分类，本研究借鉴罗森威尔和沃尔特“三类型”[10]政策工具，这一政策工具不仅兼顾到影响政策效力的不同着力面，还强调政府在政策执行过程中扮演着环境营造者的角色。因此，根据不同类型的政策工具在体育政策研究中应用的广泛程度和我国学校体育政策的特点，本研究在借鉴罗森威尔和沃尔特对政策工具分类的基础上，将我国学校体育政策工具分为供给侧、环境侧和需求侧3种类型。此外，从Y维度政策时期出发，归纳学校体育政策工具演进的阶段性特征，对典型的学校体育政策文本进行定性分析，从而构建学校体育政策“政策工具—时期”的二维分析框架。

2.1 X维度：政策工具

供给侧政策工具是指在学校体育工作推进的过程中，政府运用人才培养、体育基础设施建设等优势资源，改善相关要素的资源供给，从而提高青少年的体质健康水平，学校体育供给侧政策工具主要包括公共服务、体育教学、课外活动、体育竞赛、师资培养、设施建设、资金投入7种类型的次级政策工具。需求侧政策工具是指政府通过运用购买、市场塑造等激励性措施，推动学校体育市场快速、和谐、稳定发展，学校体育需求侧政策工具主要包括国际交流、激励措施、服务购买3种类型的次级政策工具。环境侧政策工具是一种外部调控型政策工具，在学校体育发展的过程中，政府通过财政补贴、法规管制等方式影响学校体育发展的环境因素，从而达到提升青少年体质健康水平的目的，学校体育环境侧政策工具主要包括策略措施、目标规划、法规管理、金融支持4种类型的次级政策工具(图1)。

图1 三种类型政策工具的作用示意图

2.2 Y维度：学校体育政策的演进时期

有关学校体育政策演进时期的划分主要有两种类型：第一类是依据政策发布的阶段性特征作为划分依据，如陈长洲等[11]认为，改革开放以来学校体育政策可划分为4个时期，1979—1986年为调整和恢复期、1987—1996年为健全和规范期、1997—2006年的改革和深化期、2007—2017年的顶层设计与协同创新期；杨雅晰等[3]将其划分为3个时期：1978—1991年为恢复重建期、1992—2006年为规范完善期、2007—2009年为深入发展期：第二类是以社会主义市场经济的形成节点作为依据，如高晓峰[12]将学校体育政策其划分为社会主义市场经济前期(1979—1992年)和社会主义市场经济后期(1993—2014年)2个时期。

通过归纳并整合相关文献的观点，本研究结合学校体育政策年度发文数量的阶段性特征(图2)和公共政策的层次性特征[13]，将改革开放以来我国学校体育政策划分为调整期(1978—1991年)、推动期(1992—2006年)、提升期(2007—2019年)3个时期，作为本文Y维度的分析框架(图3)。

图2 体育政策发布数量

3 结果与分析

3.1 X维度：政策工具

在学校体育政策工具使用方面，兼顾供给侧、需求侧、环境侧三大政策工具的优势之外，也存在政策工具使用失衡、内部结构有待完善等不足之处。依据NVivo软件导出的节点矩阵，获取不同时期学校体育政策工具的描述性统计结果(如表2)。

3.1.1 供给侧政策工具主导，资金投入支持力度不足

政府在解决学校体育问题时更倾向于使用供给侧政策工具，数量达262次，占比为57.46%，但其内部次级结构政策工具的使用不均衡，其中“公共服务”“体育教学”“课外活动”“体育竞赛”“师资培养”政策工具的比重较高，而“设施建设”和“资金投入”政策工具的占比偏低，这在一定程度上映射出我国学校体育发展的现实需要。学校体育改革是一部复杂的系统工程，需要国家力量的推动和优势资源的直接投入。就政策工具使用频次来看，政府对于“公共服务”政策工具的使用较多，共57次，但也仅占供给侧政策工具的12.50%。表明在不同时期政府相关部门为学校体育发展提供的公共服务并不够，需要加大投入力度。其次，“体育教学”“课外活动”“体育竞赛”等政策工具被频繁使用，表明学校体育改革是促进青少年体质健康发展的重要手段，学训矛盾、竞赛安排、课程设置等依然是学校体育亟待解决的问题。学校体育的发展需要大量的身体实践，增强体育教学效果，强化课外体育锻炼，完善青少年体育竞赛体系，是解决学校体育课程矛盾的有效手段。再次，对“师资培养”政策工具和“设施建设”政策工具使用较多，表明在学校体育的发展过程中师资配备、设施建设的不足，仍需进一步补齐和加强。最后，“资金投入”政策工具的使用不足，表明政府相关部门对学校体育发展的资金筹措渠道和保障机制多样化仍处于不断的探索和完善过程中。

3.1.2 需求侧政策工具总量不足，拉动、激励作用较弱

从学校体育政策文本分析结果来看，需求侧政策工具整体使用程度较低，占比仅为16.01%。“国际交流”“激励措施”“服务购买”三种政策工具的使用比例大致相当，但总体拉动、激励作用不明显。对青少年进行诸多形式的体育教育无疑是培养体育学习兴趣、增强体质健康的有效手段，但“激励措施”明显不足，体育教学内容和方式有待进一步深化。体质健康服务购买未能突破制度保障不完善、供需结构不均衡等困境，青少年体育活动参与面窄、参与效果不理想，对提升青少年体质健康的补偿效应不足。此外，“国际交流”政策工具出现频次为23次，其中内容多数与国际青少年比赛密切相关，体现了国际交流的任务驱动型特征，对学校体育的发展具有一定的拉动和激励作用，但其受制于资金支持、机会限制等因素的影响，普惠性明显不足。因此，应逐步增加需求侧政策工具的使用，对于发挥政策合力、实现政策效用最大化具有重要作用。

3.1.3 环境侧政策工具内部结构不均衡，金融支持有待进一步强化

在学校体育政策文本中，环境侧政策工具总体占比为26.54%，在次级政策工具的使用结构上，目标规划占比为12.94%，“法规管理”占比为6.14%，而“金融支持”仅为2.85%。目标规划旨在宏观引领，与学校体育课程改革、创新人才培养、完善青少年竞赛体系等的发展形成呼应，同时也是对增强学生体质这一核心问题的有效回应。而对“法规管理”政策工具的频繁使用，是对我国学校体育管理工作的整体水平不高、监控评价体系尚不完善现实状况的真实写照，需要从监控评价、风险管理等多个方面进行政策引导。“策略性措施”利用引导、探索、促进等激励性手段，从学校体育相关机制的完善、政策宣传、培养青少年体育锻炼习惯等多方面入手，以多元手段促进学校体育事业的发展。值得注意的是，“金融支持”作为学校体育基础设施建设、体育竞赛活动开展等多个方面的物质基础，青少年健康政策对于这一工具的使用频率明显不足，且缺乏对于社会资金支持渠道、金融管理等方面的细化措施。对政策执行过程中出现的问题进行实质性的政策回应，才是提高政策效力的有力举措。

3.2 Y维度：政策时期

在学校体育政策的3个时期(图4)，供给侧政策工具的使用始终高于环境侧和需求侧政策工具，环境侧政策工具的使用比例也始终在需求侧政策工具之上。学校体育政策工具的使用总体上较为稳定，但整体结构“失衡”，表明政府对于学校体育政策的引导，更倾向于使用供给侧政策工具进行直接投入，对于政策环境的营造和社会力量参与的重视程度相对不足。

3.2.1 调整期：学校体育政策侧重于师资培养和设施建设等供给侧政策工具的使用

在学校体育政策的调整期，围绕体育教学、课余体育锻炼、体质监测等与学校体育相关的制度不断出台，学校体育改革的试点工作逐步开展，着手落实后备人才、师资培养、健康调查等工作，并强调学校体育在青少年体质健康发展中的关键作用，重视卫生保健、视力防护、健康卡片、一小时体育活动等健康手段在学校体育中的应用。总体来看，这段时期的政策主题相对单一。

3.2.2 推动期：学校体育政策侧重于制度建设和整体谋划等环境侧政策工具的使用

推动期政策内容主要涉及3个方面：(1)学校体育基础设施建设与师资培养。国家大力推动体育场馆、体育器材等设施建设，明确规定了学校体育教师的福利待遇、师资配备、体育课时等问题，并进一步明确了农村体育教师的培养及照顾政策。(2)体育与健康课程改革。聚焦学校体育的课程标准、教学大纲、体育竞赛、体育测试等制度建设，推进学校体育综合改革。(3)学校体育保障制度。为保障学校体育政策的实施，围绕安全防范、卫生防病、伤害事故等方面出台了一系列保障性政策。整体而言，这段时期的政策主题更为丰富，政策内容进一步细化，政策覆盖面更为广泛。

3.2.3 提升期：学校体育政策侧重于顶层设计和治理模式等综合性政策工具的使用

2016年8月，在全国卫生与健康大会上，习近平总书记提出了体育、卫生和医疗三位一体的“大健康”和“大卫生”理念。随即国家颁布的《“健康中国2030”规划纲要》明确规定了“要加大健康教育力度，把健康教育作为素质教育的重要内容。”“大健康”的顶层设计和治理模式成为应然选择。

在提升期，青少年体质健康上升为国家战略，主要聚焦健康促进、学校体育改革、体教结合等方面展开，相较于推动期提出了科技助力、智慧体育赋能学校体育教育，在“互联网+体育”模式中继续拓展，包括网络监测、健康保险、现代化治理体育特色建设等，并强调国际交流、奥运文化、足球改革、志愿服务等多层次的评价体系，全方位促进青少年体质健康发展。

4 结论

(1)从政策工具X维度来看，政府对于三种政策工具的使用均有涉及，但政策工具在使用频率上具有显著差异，具体表现为供给侧政策工具主导，资金投入支持力度不足；需求侧政策工具总量不足，拉动、激励作用较弱；环境侧政策工具内部结构不均衡，金融支持有待进一步强化。

(2)从政策时期Y维度来看，学校体育政策工具的使用频率较高，但整体结构“失衡”，具体表现为：在调整期，学校体育政策侧重于师资培养和设施建设等供给侧政策工具的使用；在推动期，学校体育政策侧重于制度建设和整体谋划等环境侧政策工具的使用；在提升期，学校体育政策侧重于顶层设计和治理模式等综合性政策工具的使用。