生育相关提案频上热搜 哪些区域人口危机迫在眉睫

中指研究院

日前，公安部发布的《2020年全国姓名报告》数据显示，截至2020年12月31日，2020年出生并已经到公安机关进行户籍登记的新生儿共1003.5万，较2019年同期减少170万以上，引发生育危机担忧；而从统计局公布的数据来看，2019年全国出生人口为1465万人，绝对规模已降至1962年以来最低水平。当前，我国适龄群体生育意愿偏低，总和生育率已跌破警戒线，人口发展进入关键转折期。

今年全国两会召开，多地代表积极就此问题提出相关提案。

而在去年，全国人大代表、辽宁省常务副省长陈向群就曾建议率先在东北地区全面放开人口生育政策。今年2月18日，国家卫健委答复其提出的《关于解决东北地区人口减少问题的建议》，提到“‘建议国家率先在东北地区全面放开人口生育限制对我委工作很有参考价值……东北地区可以立足本地实际进行探索，组织专家进行研究，深入研判……影响；做好……测算；研究……需要配套出台的文件；评估……风险等等。在此基础上，提出东北地区实施全面生育政策的试点方案”。

答复一经公布，快速引发社会广泛关注，很多人将此解读为东北乃至全国将逐步放开生育限制的信号。针对社会热议，2月20日，卫健委再次回应称：“关于互联网上‘东北地区将试点放开生育限制‘生育政策将全面放开等推测，不是答复的本意”，为近期全面放开生育限制的热议按下暂停键。

广东、浙江等东部沿海省份常住人口保持较快增长东北三省则持续缩减

去年，辽宁省副省长提案“建议国家率先在东北地区全面放开人口生育限制”，主要是为了应对东北人口持续减少的压力。据国家统计局数据显示，当前东北面临的人口减少问题较为严峻，在全国范围内来看，“十三五”时期，除实施人口疏解政策的北京以外，东北三省是全国仅有的三个常住人口规模缩减的地区。

具体来看，2016年以来，东北三省常住人口规模均呈现逐年缩减的局面；截至2019年末，东北三省常住人口规模为10794万人，较2015年末减少153万人，4年间东北地区常住人口整体缩减规模与黑龙江黑河市全市户籍人口体量相当。

结合普通小学在校学生数来看，东北地区人口活力的下降或始于更早时期，长期以来，东北三省小学生人口数减量趋势已较为明显。

据国家统计局数据显示，2019年，东北三省普通小学在校学生数为441万，较2000年下降49%，辽宁、吉林、黑龙江普通小学生在校数分别为195万、119万、128万，分别较2000年下降43%、51%、55%，降幅显著高于全国平均水平（19%）。

在这种背景影响下，近年来东北地区内需不足，经济发展不振，房地产市场行情的分化也在进一步加剧。其中除沈阳、大连等中心城市因在区域内仍具备较强的人口集聚能力，房地产市场支撑度相对较高外，多数三四线城市受人口总量规模持续减少影响，市场活跃度不足，部分地区如鹤岗甚至出现了“万元房”等现象。

2020年初，疫情对全国房地产市场运行均造成较大冲击，而后在中央层面及时采取的适度宽松货币政策及地方推行的调控优化政策影响下，全国房地产市场快速恢复，全年表现超乎预期，商品房销售面积及销售额均创历史新高。但东北地区尤其是吉林及黑龙江房地产复苏则相对缓慢，2020年两地商品房销售额同比分别下降12.6%、16.1%，降幅仅次于湖北的21.5%（不含西藏，湖北受疫情影响较为严重）。

是什么导致了东北人口困境的延续

正如国家卫健委在回复中提到的，“东北地区人口总量减少，折射出的是区域经济体制、产业结构、社会政策等综合性、系统性问题。”

一方面，东北地区人口总量减少源于生育率的低下。东北作为我国的重工业基地，国企多，计划生育政策执行更为严格，对生育率的发展带来了一定限制；加之东北三省早期城镇化进程推进较快，随着城镇化率持续提升，居民生育意愿也明显下移。另外，经济负担、婴幼儿照护和女性职业发展等方面的问题，也在持续给当代育龄群体的生育焦虑加码。

从全国各省市的人口出生率情况来看，长期以来，东北三省人口出生率一直居于全国末位。2019年，辽宁、吉林、黑龙江人口出生率分别为6.45‰、6.05‰、5.73‰，普遍低于全国平均水平0.4个百分点左右。

另一方面，人口持续外流也是东北人口减少的重要原因所在。前期东北地区经济发展过度依赖资源型重工业产业，产业结构失衡，而后随着资源枯竭和国家产业升级转型，本地产业结构转型升级推进节奏较慢，中央帮扶政策阶段性显效有限，经济发展动能不振（近年来东北三省GDP增速常年在全国垫底），在东部沿海地区经濟快速发展的吸引下，东北地区广大的中青年群体为追求更好的就业机会，持续外流。

尤其是近几年，在产业经济强市发展优势更加凸显的背景下，随着大中城市落户限制持续放开放宽、热点城市强势引才、交通联通更加完善便捷，人口流动更加自由，进一步加速人口由欠发达地区向热点城市聚集。

放开生育限制真的会有效吗？

从国家卫健委近期对东北地区人口减少问题的关注和相关表态及全国范围较为严峻的出生率下滑趋势来看，后期为应对人口危机，我国大概率将逐步全面放开生育限制。那政策将取得怎样的效果呢？近十年来我国放开“单独”二孩及全面二孩政策后的人口出生数据，或已经告诉了我们答案。

长期以来，我国出生人口及出生率均表现出持续下滑倾向，而从近十年数据变化来看，全国生育限制政策的两次放松也在阶段时间内取得了一定效果，生育政策放松后全国出生人口及出生率均有短暂回升。其中全面二孩政策实行效果更为显著，2016年全国人口出生率明显上行，全国出生人口规模达到2000年以来的最高水平。

但值得注意的是，近两次生育优化政策对生育的提振作用仅维持1-2年，并不能改变长期的持续回落态势，政策整体成效非常有限。

正如全国卫健委在回复中提到的，“经济社会因素已成为影响生育的重要因素，特别是经济负担、婴幼儿照护和女性职业发展等方面，群众反映尤为突出，生育政策对生育行为的影响大为减弱”。

若仅是取消生育限制，成效或将有限，在教育等公共服务方面补短板、强弱项、提质量，降低育儿成本，切实解决家庭养育子女的后顾之忧，或许才能缓解生育焦虑，实质性提高群众的生育积极性。从现在两会相关代表提出的相关提案来看，相对于直接放开生育限制，代表们也普遍更加关注生育相关成本的降低及育儿福利的保障。如农工党中央在全国政协十三届四次会议上拟提交《关于完善生育支持政策体系、促进人口长期均衡发展的提案》，提出从“完善养育休假制度、增加托育服务供给、优化经济支持政策、保障妇女就业权益”4个方面入手，完善生育支持政策体系。

什么才是凝聚人口的根本

如果人口生育危机已不能通过简单的放开生育限制来解决，在全国人口总量即将触顶的背景下，人口竞争将进一步加剧，在城市层面，在生育政策辐射半径之外，本地产业基础差、经济效益低导致的人口外流更加值得关注。当下，随着大中城市落户限制逐步放开放宽，交通更加便捷，收缩型城市（三产占比低，工资水平低，人口持续减少）人口外流形势更加严峻。

对比2019年全国主要城市的人口及人均GDP数据来看，我们发现，人均GDP与人口流出程度的相关性系数为-0.62，两者存在负相关关系，即人均GDP越低，人口流出情况越显著。

结合经济数据及人口变化情况来看，四川地区的部分三四线城市，如眉山、遂宁、内江等地产业不发达，人均GDP普遍在5万元以下，低于全国平均水平（7万元）近三成，本地无法提供足量优质就业机会，劳动力集体外流，本地常住人口总量也呈现缩减态势。其中遂宁市2019年常住人口规模较2015年减少约10万人，人口外流形势较为严峻。

此类城市受限于资源枯竭或产业基础弱，城市发展活力不足，人口集中外流，城市发展路径形成了“产业基础弱—人口外流—城市活力不足”的恶性循环。想要激活城市活力，最根本的还是要“留得住人，吸引来人”，在大中城市落户限制逐步全面放开放宽的背景下，城市人口集聚力的竞争最终还是要归结于产业决定的就业机会和社会服务，所以最终还是要激活产业。而这任重道远，或许需要较长的时间才能看到成效。

综合来说，参考前期全国放松生育限制的经验来看，若未来我国逐步全面放开人口生育限制，对推动全国短期人口出生率提升将发挥一定积极作用，但整體效果有限，解决育儿之忧，或才是提振生育意愿的关键。在短期难以通过放开生育限制提振生育意愿的背景下，城市间人口的竞争将进一步加剧。人口流动的驱动力在于产业带动的就业机会的差异，随着人口流动更加自由，收缩型城市处境将日益艰难，城市整体经济增长动力及房地产市场支撑度均存缩量压力。未来这些城市应把主要精力放在盘活存量上，引导人口和公共资源向城区集中，同时积极调整产业结构，做“精”做“强”，推动社会经济根本性复苏。