地方政府为何青睐大科学装置？——基于政治锦标赛理论的解释

黄振羽，陈馨旖

(1.大连海事大学公共管理与人文艺术学院，辽宁大连 116026；2.中山大学大科学设施与创新政策研究中心，广东广州 510275；3.中山大学政治与公共事务管理学院，广东广州 510275)

1 现象与问题

始于2016 年的“王-杨”之争一度火热，争论聚焦于中国当前是否应当建设“环形正负电子对撞机和超级质子对撞机”（下文简称CEPC-SPPC）。先有杨振宁发文质疑当前中国建设CEPC-SPPC 中关于造价几何、是利是弊、能否解决科学难题、值不值得等问题［1］，尤其援引了美国超级超导对撞机因建设中断，最后造成了“机（美国国会于1992 年终止了该计划）财（浪费了约30 亿美元）两空”的惨淡结局［2］。后有王贻芳［3］发文一一回应，认为建设CEPC-SPPC 的工程造价约为1 400 亿人民币，此举虽然耗资巨大，但并非不可控，中国应当主动抓住眼下30 年的宝贵机遇期。随即中国科学院院士何祚庥［4］也发文建议中央决策者要看清其问题本质，认为我国尚不具备驾驭如此量级对撞机的能力。这一争论的火热程度不仅吸引了学界人士、政界人士，甚至普通网民都积极参与进入这一场事关大科学装置建设的辩论之中。

2016 年7 月，CEPC-SPPC 预研项目因一票之差而未能在国家发改委通过立项，但令人意外的是，对于这一耗资巨大、成果难以预期、充满争议的大科学装置，竟得到了传统政治学认为“短视”的地方政府的青睐。在中国式分权的制度结构下，从地方政府在投资选择的行动中可以看出它们有着明显偏好，当面临周期短、见效快、风险低、不确定小的生产性投资和相对周期长、见效慢、风险高、不确定性大的创新性投资两种选择时，实证研究表明地方政府会出现“重生产，轻创新”的偏向性［5］。但在CEPC-SPPC 项目中，据王贻芳透露，不少地方政府表现出了不低的兴趣，“地方政府都非常希望我们去，至少现在有7、8 个城市经常来找我们聊，希望我们过去”［6］。然CEPC-SPPC 的建设投资巨大且很可能在未来十余年都难有成效，这是“王-杨”之争中双方的共识。由此产生的一个疑惑是：缘何偏好短期经营性绩效的地方政府，会转向青睐于投资数十年也不一定有结果的大科学装置？

对此，本文接下来的安排是：首先导入政治锦标赛的理论视角并建构分析框架，用于理解地方政府的决策行为；其次，在政治锦标赛理论视角下，通过分析当前以创新驱动发展的政治背景和经济社会发展现状，阐明大科学装置得到地方政府青睐的原因所在；最后，是本文的讨论和结论。

2 理论导入与分析框架

“锦标赛”是指以相对位次而非绝对成绩决定胜负的激励机制［7］，在政治领域则被称为“政治锦标赛”。当政治锦标赛决定着官员的晋升机会时则又名为“晋升锦标赛”，这一概念是中国学者基于对中国政治集权和经济分权的制度分析提出的，认为在中国政治体制内存在地方官员为晋升而竞争的行动逻辑。周黎安是“中国晋升竞标赛模式”的提出者，在其研究中也已经论证了地方官员晋升与地方经济绩效之间的正向关系［7］。

政治锦标赛的一个关键评判标准在于干部考核，指通过显性指标考核官员任期内政绩排序官员相对位次。至于为什么中央对地方的考核往往会选择一些显性指标［8］，原因较为复杂，接受相对广泛的一个解释是，在中国这样一个中央集权体制下，科层制度带来较强的信息不对称［9］，加之中国的干部考核是一个非常复杂的系统［10］，利用指标则能较好地形成统一比较平台，用以比较地方政府官员的表现，是一种相对公平和透明的比较方式。可以说，在指标选取恰当的情况下，政治锦标赛是推动中国地方治理的重要机制，陈谭等［11］也指出，政治锦标赛是我国当前地方官员晋升博弈不容选择的现实政治生态。

有部分学者认为政治锦标赛的逻辑或存在漏洞，并给出了一些反证例子，指出经济增长并非必然带来政治晋升［10］。然而，随着不同学者研究的深入，发现在政治锦标赛相对位次的竞赛逻辑下，存在不同的竞赛形式和锦标选择，并在不同层面上影响到地方政府官员的晋升或免于惩罚，这为政治锦标赛的批评者提出了有力回应。

首先，地方政府的竞赛禀赋并非均衡。杨其静等［12］曾提出了“宽松资格赛”，认为地方官员的晋升机会并不是完全按照经济增长业绩直接排序的（比如，排名前1～2），而是排在不太后的官员（比如，前10）才显著具备晋升机会。这意味着将国家内不同地方的发展水平“按块划分”，因为经济社会发展并不总是均衡的，只有发展水平接近的地区才具有可比较性，对地方官员的考核也相对公平合理。换言之，经济社会发展水平是地方政府的一个竞赛禀赋，对发展水平相近的参赛者做出比较，是政治锦标赛公平合理的一个基本条件。

其次，地方政府的“锦标”选择并非唯一，即地方政府的行动目标选择是多样化的、有挑选的。刘建雄［13］提出除了“经济绩效”之外，还包括“政治忠诚”和“辖区民意”等因素。王哲［14］提出了“达标赛”的形式，其认为近年来地方政府也在生态、文化等非经济领域投入了越来越多的精力，原因在于上级政府也在非经济领域的通过“达标赛”来激励下级官员。比如在重视环保的政治环境下官员会优先参与环保相关的治理达标试验，而在重视科技的政治环境下官员会偏好争取与科技相关的投资。达标虽然不一定能带来晋升，却可以规避“惩罚”、乃至“淘汰”，而在政府官员有限的政治生涯中，在某一轮竞赛中被淘汰，则有可能失去了后续的晋升机会。由此可见，如果把经济绩效看作是地方政府政治锦标赛的唯一选择，就可能忽略了影响竞赛的其它因素。

最后，地方政府的政治锦标赛并非常态。周飞舟［15］以君主“变法”前后官员晋升为例，说明了政绩考察简单而有效的同时，也会造成政府目标变得明确而单一，官员的升迁因此出现捷径，所以一般变法期间“竞进之风”异常兴盛。这表明，政治锦标赛是特定情况下政府官员的稀缺注意力分配过程，其背后是组织、制度甚至社会环境对个体的影响［16］。也就是说，政治锦标赛并非一个简单的晋升标准问题，而是与整个政治体制的理念、特点和时势紧密相连的［15］。换言之，在某一个政治环境之下，地方政府更有可能选择一个能够具有符合当前政治环境的政绩显示度的方式，来赢得政治锦标赛的胜利。

然而，政治锦标赛是一把双刃剑。周黎安［7］认为，在政府多维度职能和多任务特征下，政治锦标赛会促使地方政府更加关心可测度的效益，如GDP 增长率。官员需要在任期内尽快取得好的政绩，而作为投资主体的本届政府由于难以享受到投资后的长期收益，加上弹性任期制、晋升考核的政绩压力等作用，会使得地方选择性地关注可量化的“政绩工程”［17-18］。因此，当政治锦标赛发生时，作为“锦标”的可测度效益在提升的同时，诸多隐性弊端或长期问题也有可能产生，比如重复建设问题、忽视环保、数据造假等。

综上所述，我们建构了本文的分析框架，如图1 所示。首先，地方政府所处的政治环境决定了是否要发动竞赛和为何竞赛，一方面，政治锦标赛往往发生在“变法期”，另一方面，特定的政治环境会产生特定的竞赛需求；其次，地方政府所拥有的竞赛禀赋决定其在何种层面上参与竞赛，在当前我国区域发展不均衡的情况下，竞赛禀赋主要是指地方的社会经济发展现状；再者，地方政府会根据政治环境和竞赛禀赋，选择有利于在竞赛中胜出的、更具政绩显示度的“锦标”；最后，当政治锦标赛不可避免地发生时，如何引导竞赛的有序进行，有效规避负面行动后果，就成为了一个迫切需要解决的问题。

图1 分析框架

3 创新政治锦标赛

3.1 政治环境：创新驱动发展战略

中国的经济发展速度从2012 年开始放缓，由此中国经济进入了一种新的发展模式［19］，2014 年5月，习近平在河南考察首次以“新常态”描述这一新周期中的中国经济。同年11 月，习近平在亚太经合组织(APEC)工商领导人峰会上首次系统阐述了新常态，说明了新常态有几个主要特点：速度——“从高速增长转为中高速增长”，结构——“经济结构不断优化升级”，动力——“从要素驱动、投资驱动转向创新驱动”［20］，并鼓励“主动适应经济发展新常态，保持经济运行在合理区间”［21］，经济新常态概念的提出和宣传实际上意味着我所处的发展阶段发生了改变，对于中国来说，经济的发展同政府是息息相关的［19］，进入新常态意味着政府要在一个更为长远的阶段维持经济中高速的可持续增长，政治环境的改变要求政府的治理手段和治理目标都进行改革。

已有的研究较多强调了经济新常态的一个根本要求是提升经济发展的质量，做到总量与质量的双重增长［22］。长期以来，我国产业发展方式较为粗放，高投入、高消耗、低产出的产业占很大比重，产业结构主要位于全球价值链的中低端，比较利益不高［23］，过度依赖于自然资源的投入忽略知识科技的发展，极有可能带来“资源诅咒”下经济落后的后果［24］，也有学者根据我国经济生产的获益能力认为，现今我国就正处于“微笑曲线”的低端［25］，低获益能力、高对外依存度、人口红利逐步消失、不可持续等问题都暴露着过度看重经济总量的弊端，亟需通过“变法”来实现转型。

在这样特殊的经济环境下，各界将一个重要的改革风向指向了“创新”。何祚庥院士从经济学边际效应的角度提出，缓解中国经济增长率从平均10%降为6.9%的办法就在于要创新驱动［4］，这是因为长期来看，创新驱动的增长模式能够通过提升经济的质量带动经济总量，实现双重提升。2012 年，党的十八大报告提出创新驱动发展战略，指出“科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，必须摆在国家发展全局的核心位置［26］”。2016 年5 月，中共中央、国务院发布《国家创新驱动发展战略纲要》，提出“必须依靠创新驱动打造发展新引擎，培育新的经济增长点”。这一纲要作为创新驱动的引领性纲要，指明了经济新常态下的经济增长模式期望，把创新本身看作是重要生产力，进一步奠定这一发展方向，党的十九大报告再一次强调要坚定实施创新驱动发展战略，并提出了两个重要计划目标，即2020 年中国要进入创新性国家行列和2035 年中国要跻身创新型国家前列。本文认为，这一目标不仅是创新能力的目标或科技领域的目标，同时也是经济政治目标的体现。

相较之前的中国经济结构，科技创新驱动经济发展的支撑性作用已经日益彰显。《中国科技成果转化2018 年度报告（高等院校与科研院所篇）》显示，全国高校和科研院所积极推动科技成果转化工作，取得明显进展和成效：科技成果转化量价齐升，2017 年全国2 766 家公立研究开发机构、高等院校的科技成果转化合同总金额达121 亿元，同比增长66%，科技成果交易合同均价显著提高，转化合同平均金额为122 万元，同比增长约24%，科技创富效应进一步显现［27］。因此，以科技创新驱动经济发展，实际上带来了经济发展动力和模式的变革，证明了以创新作为当下这一特殊发展阶段的突破口是可行的和具备潜力的。

以上种种表明，在经济新常态下，我国的政治环境也由于经济形势而发生了改变，经济质量被不断看重，有研究已经揭示出，在当前的官员晋升锦标赛中，当两个省发展水平相当时，依靠发展科技的省会胜于依靠大量开采资源而取得相近成绩的省［28］。这意味着地方间对发展模式的竞赛已经开启，而创新、特别自主创新已经成为了一种“政治正确”［29］。换言之，当下中国正处于一个以“创新驱动发展”为特点的经济发展模式“变法期”，这一时期的特殊性在于经济质量的看重，而对其提升的一个重要突破口在于创新，这引发了地方政府间的创新锦标赛。

3.2 地方政府与锦标选择：大科学装置的高政绩显示度

在此前的政治锦标赛中，“GDP”作为一种事后的经济绩效体现，往往是用于评判地方发展的重要标准，是地方经济竞赛中的“锦标”。但是，在经济新常态下，GDP 的质量被更加看重，并且创新驱动本就是一个长期的、风险性行为［30］，因此，简单的、事后的GDP 不容易用来评判创新性的竞赛。在有限理性下，为了规避以事后绩效指标作为考核标准或将带来的极大不确定性，不少地方政府已经将竞赛标准转向了事前，比如竞相出台力度越来越大的人才政策、创新创业政策、创新补贴以及建设创新创业平台等。虽然这本身只是起点或中间投入变量，甚至在公共预算学中被看作一种不尽恰当的计算方式，但是，当创新成为解决经济新常态下的发展问题的突破口、已有研究又能够证实创新与绩效之间的正向关系（大多面向企业）［31］，并且指出我国创新系统创新能力低下是由于创新人力和财力投入不足时［32］，对创新的事前投入或中间投入就成为了地方政府的一个占优行动选择。在实际事件中表现为，把事前在科技创新方面的财政投入力度和支持力度看作是评估创新驱动发展绩效的一个重要指标，如研发资金占同级财政预算支出比重或科技投入增长率等［33］。所以，在创新锦标赛中，地方政府事前创新财政支持力度越大，其获得竞赛胜利的可能也越大。

在这一激励下，由于大科学装置是具有强公共属性和强正外部性的创新性生产工具，面向的是基础学科最前沿，甚至有时建设大科学装置象征着国家、乃至国际层面的一项最高创新实践，尽管大科学装置的市场建设能力相对较弱、意愿相对较低，但它所需的巨额投入和象征意义正是迎合了地方政府对锦标的偏好。大科学装置在中国也被称为“国家重大科技基础设施”或“重大科技基础设施”，如北京正负电子对撞机、东莞散列中子源和空间环境地面模拟装置等就是典型的大科学装置。大科学装置的建设通常具有以下几个特点：其一，大科学装置通常耗资巨大，工程资金预算往往高达数亿、乃至数十亿［34］，如东莞散裂中子源的工程建设总预算约为23 亿元人民币；在中国，大科学装置的工程建设和维护运营等资金拨付通常由中央政府主要出资，地方政府配套出资共同完成。但深圳在2017年进行了另一种实践，即使用地方财政先出资建设大科学装置。中国虽得益于大政府体制，政府资金拨付能力较强，但是包括上装置后期运营与维护费用（根据2019 年4 月19 日于北京怀柔科学城国科大的专家访谈获知，装置建成后每年的维护通常预计为设备建设费用的10%～15%），耗资体量不可小觑；其二，大科学装置通常建设周期较长，以“上海同步辐射光源”为例，上海光源是国际上性能指标领先的第三代同步辐射光源之一，其理想和建设周期长达14 年4 个月，横跨了“八五”到“十一五”规划共4 个五年规划［35］；其三，大科学装置的建设通常聚焦于最前沿科学领域［36］，因此建设结果具有不确定性，无法排除在建设投入巨资后得不到预想结果或所得结果得不偿付的可能，从而存在较大的公共财政经费风险。换言之，投入巨大的大科学装置，在经济锦标赛下，并不能带来巨大的经济拉力，甚至其风险会导致事后绩效的不确定性；但在创新锦标赛下，事前对大科学装置的大投入可被间接看作绩效，事后绩效的不确定性可被相对忽略，创新风险在该赛事下的包容度被提高，这使得事前的大投入更具政绩显示度。

由以上政治环境的特点和大科学装置的特点可以发现，只有当政治环境确实发生了导向性的变化后，大科学装置才可能成为地方偏好的建设项目，否则不论其投资结果的不确定性和高风险，其漫长的建设周期早已超过一个地方政府官员的常规任期，也足以成为地方政府官员的选择障碍。可以说，只有在政治环境发生了改变的当下，事前投入成为可取的绩效评判指标，大科学装置才会成为地方不惜在未获得中央资金支持的情况下也要争取建设的“锦标”。

公开的新闻报道、多个省市的政府工作报告以及地方政府的党委中心组学习会报告等为上述判断提供了佐证，可以看到，广东省和省内的广州、佛山、东莞和深圳，以及成都、西安、吉林、大连、济南、武汉等多地省市纷纷表示要建设大科学装置。我们在调研的时候也发现，地方政府“发明”了一个极具时代背景的概念“有光则灵”，其中，“光”指的是光源大科学装置——如同步辐射光源或散列中子源，而“灵”则是指政绩。特别是，2016 年，《国家创新驱动发展战略纲要》《“十三五”国家科技创新规划》《国家重大科技基础设施建设“十三五”规划》《关于全面加强基础科学研究的若干意见》和《粤港澳大湾区发展规划纲要》等重大政策文件相继出台，这些文件的核心特点是在发展传统的高新园、科技园、孵化器以及其它国家级科研基地或平台的基础上，以大科学装置及其集群为核心，打造综合性国家科学中心。目前，北京、上海和合肥成为了“十三五”时期首批获准建设综合性国家科学中心的城市，而深圳则从2017 年起通过以地方财政投资布局建设十个大科学装置，这在一定程度上为其赢得了获批“十四五”时期建设粤港澳综合性国家科学中心的机会。可以说，深圳市的成功，强化了地方政府以大科学装置作为当前竞赛“锦标”的选择激励。

3.3 竞赛禀赋：以大科学装置为“锦标”的选择约束

尽管大科学装置已经成为地方政府赢得创新政治锦标赛的一个最具政绩显示度的“锦标”选择，然而，中央每年批复建设的大科学装置数量有限，即便国务院在2018 年出台的《关于全面加强基础科学研究的若干意见》中鼓励地方政府和社会资本投资建设大科学装置，深圳的地方先行经验也并不适合每个地方政府。究其原因，以大科学装置为“锦标”的选择要受到地方政府的发展水平和能力的约束，本文将地方政府主动参与竞赛时自身的发展能力定义为竞赛禀赋。在本次研究中，认为地方竞赛禀赋包括了：

（1）地方的经济发展水平。经济发展相对落后的城市或将不具备建设的能力，本文以2018 年城市GDP 排名为参考，根据合肥（第27）这一已建成综合性国家科学中心的经济情况，选择了排名前三十的城市进行考察。

（2）第二产业增加值。由于大科学装置的创新不仅面向科学，还常被期待在方向上与产业对标，推动产业发展转型的铺垫，形成看得见的增长点［37］，因此第二产业的发展程度或将对大科学的建设产生影响。

（3）国家级高科技园区数量。高科技园区不同于普通的产业园区，它更讲求技术性和科技的前沿性，因此对大科学装置的期待度也会更高。

（4）中国科学院研究单位数量、普通高等院校数量。在当下中国，大科学装置主要还是依托中科院和高校进行建设，这两者也是我国主要的科学研发机构，因此中科院研究单位数量和高校能够为大科学装置提供建设和使用的协助。

（5）原“211”（包括原“985”）大学建设情况，“211”“985”这两个概念虽然已经被终止，但是它们在较长一段时间内都代表了我国高校的最高水平，影响较为深远，高水平高校代表了高水平的人才和研究组织，对大科学装置的建设和使用都有重要影响。

本文通过公开的信息，包括新闻报道（如“放风”的新闻）和政府公开文件，收集了已经建设大科学装置的城市名单和计划建设或争取建设大科学装置的部分城市名单（如表1 所示），通过比较这些城市的经济社会发展情况和科技积累，分析以大科学装置为“锦标”的主要参赛者所具有的竞赛禀赋。

表1 参赛者的竞赛禀赋比较

根据表1，可以发现：第一、地区的大科学装置数量与中国科学院研究单位数量呈现出紧密的相关关系，根据中国科学院的报道，我国有2/3 的大科学装置依托中科院及其下属院所［38］；第二、大学的数量也与建设情况呈现正向关系，大学数量低于20 所的城市仅有东莞、青岛和深圳建设了大科学装置，但这三个城市分别在第二产业增加值、211大学数量和GDP 上表现出了优势。可见，由于在较长一段时间内，我国的大科学装置由中科院和高校牵头建设［39］，于是呈现出地区内中科院院所越多或高校越多（水平越高）大科学装置也越多的情况。

从大科学装置的地区间分布来看，我国的大科学装置分布并不均匀，北京、上海、深圳、合肥的建设数量占据了主体，其他城市大抵寥寥几个，断裂较为严重。更重要的是，地方政府因禀赋差异而产生的竞赛行为由此呈现：首先，竞赛禀赋较高或有部分表现格外突出的城市会产生先导引领行为［40］。如北京，上海各项竞赛禀赋都表现极佳，稳定拥有大量大科学装置。深圳的经济和第二产业优势突出，也能够弥补其他项不足的缺陷，使之具备建设大科学装置的能力；其次，表1 揭示了城市“按块划分”后产生的对标追赶行为。比如随着北京、上海两个示范城市的大科学装置建设推进，以及深圳这一兄弟城市大科学装置建设的推进，同为一线城市的广州更受到同级资源竞争压力，进而参与到这一“锦标”的竞争中，早在2018 年，广州市市人大常委会委员沈奎就立足于广州应建设引领型全球性城市的定位，提出广州需要高度重视，并在《广州市城市总体规划（2017—2035 年）》中加入建设重大科技基础设施集群［41］。实际上，面对北上深的压力，广州也正在加快推进数项重大科技基础设施的预研。同样的情况也发生在重庆，重庆作为GDP 前十的城市，虽然位于其后的天津、苏州并未有建成或在建的大科学装置，但重庆在定位上主动对标上海、北京、深圳等领跑城市，提出拟申报“国家大数据重大科技基础设施”项目［42］；最后，在中国的政治环境下，就算建设能力或建设意愿较弱的地方，也会产生积极观望行为，通过提出建设口号等方式表达政治忠诚。

值得注意的是，大科学装置的高投入和高风险性也使之对“落户地”也更加挑剔，不合适的地方进行建设未必是值得表彰的，反而有可能带来负面效用。大科学装置不同于招商引资多多益善的引进模式，更讲究“择良木而栖”，所以大科学装置并非一个普适性的“锦标”，它不同于GDP 或工业或环保建设，要求每一个城市都固定地达到某一个数值，但相似之处是，先导性引领行为的政绩显示度高于对标追赶行为，而这两者又高于积极观望行为。

3.4 行动后果：慎防大科学装置建设“热”

当前，以大科学装置为“锦标”是具有明显积极意义的，尤其表现在对城市发展和转型推动上。以北京怀柔科学城为例，地理位置远离北京市中心的怀柔本是一处郊区，但是在2017年9月份，国务院、中共中央批复了北京城市总体规划，明确要把怀柔科学城建设成为与国家战略相匹配的世界级原始创新城区，因此在基础设施上，怀柔的建设更多按照城区的概念进行建设，配套建设了城市交通、住房保障、科学田园、教育场所、医疗机构等，甚至规划了森林公园、博物馆等生活服务配套。其目的源于保障科研人员能够“留得住、住得好”，但这些行为能够形成辐射效应，为地区的建设争取了重要的资源，形成城市集聚效应，通过推动城市局部转型升级的方式提升了整个城市的建设水平。同样地，在科学和产业的关系上，建设大科学装置能够提高城市对相关学科人才的吸引力，推动科研机构集聚，进而引起产业集聚和推动产业转型升级，乃至产业体系的变革。可以说，大科学装置能够至少从城市基础设施、科学研究和产业三方面推动城市的发展，借助人才这一生产要素作为影响中介，并最终推动城市或局部的转型升级。

随着上海张江、北京怀柔和合肥科学城的建成，以及随着深圳成为中国特色社会主义先行示范区，地方政府在未来将会成为建设大科学装置的重要主力军。然而，由于大科学装置的特殊性以及地方竞赛禀赋约束，地方政府必须对自己的建设能力做出合理评估，中央也应该加强审核，否则，在创新政治锦标赛的激励下，就有可能出现大科学建设“过热”的后果。

第一，虽然《国家重大科技基础设施管理办法》（发改高技〔2014〕2545 号）把大科学装置定义为“由国家统筹布局，依托高水平创新主体建设，面向社会开放共享的大型复杂科学研究装置或系统，是长期为高水平研究活动提供服务、具有较大国际影响力的国家公共设施”，但在实践上，有关大科学装置的普适性建设标准却尚未形成，这就有可能导致“伪大科学装置”的出现，即有的设备只是大型装置，而不是大科学装置。

第二，中国的历史事实表明，政治锦标赛很有可能会导致重复建设和资源浪费的行动后果。周飞舟［15］曾提出由于晋升锦标赛期间地区间的激烈竞争关系会导致的一个后果就是重复建设。江飞涛等［43］研究证明了地方为在地区竞争中争取更多政绩而对企业过度补贴，造成企业过度的产能投资，导致行业产能过剩。大科学装置的建设不同于基础设施的建设，一旦投资失败面临的就是上亿元、乃至数十亿元的资金浪费，而无法获得任何的回报。在国际上，这种事情已经发生过，最典型的例子是美国在20 世纪80 年代中建造的超导超级对撞机，它在经历了七年的实施、耗资20 亿美元后，最终以停建告终［44］，不论对政府来说还是对社会发展来说，都是不可挽回的损失。

第三，由于大科学装置面向科学最前沿的特点和能够被计入事前绩效的制度安排，在地方政府有能力和意愿使用地方财政先行建设的情况下，不排除存在偏离建设预期的可能。一方面是一些地方政府建设能力不足或信息不对称的原因，会出现偏离建设预期或者建出“伪大科学装置”的情况，另一方面则是由于地方参与竞赛的绩效需要，加之大科学装置的建设周期长的特点，不排除会出现地方自愿浪费建设以争取绩效的情况。

综上所述，我们把政治环境、地方政府的锦标选择、竞赛禀赋以及行动后果的逻辑关系以图2 做出总结。

图2 分析结果

4 结论与建议

中国经济发展进入新常态，面临的是新的挑战和新的机遇，这一时期的改革重心之一在于创新引领，变革经济可持续发展的源动力，这引致了席卷全国的创新锦标赛。在创新结果的不确定性和创新投入与结果的正向关系下，事前绩效成为了判断竞赛胜负的准则，大科学装置作为一项具有高政绩显示度、需要大量事前财政投入的“锦标”，获得了地方政府的青睐。从当前的发展趋势看，地方的创新政治“竞标”已经不可避免，但是否选择以大科学装置为“锦标”，则必须考虑地方政府的竞赛禀赋，引导竞赛有序开展，以规避因决策失误而带来的严重后果。为此，本文认为我国至少需要在以下方面尽快完善：

首先，国家应尽快出台标准，避免资源错位。目前我国的大科学装置建设尚未形成统一的标准，国家在政策文件内的表述也存在较多模糊的地方，大科学装置或说国家重大科技基础设施的边界并不清晰。加之在中国这样一个庞大的国家机器下，存在地方使用地方财政现行建设的自由，就难免产生一定的灰色空间，因此一旦该锦标赛进一步发展，地方就存在为了绩效追赶而建设的可能，导致地方或有意或无意地投资偏差，出现建设实际与建设计划不符的情况，进而造成建设资源的大量浪费，也会形成不良示范，从根基上影响创新型强国的质量。因此，本文认为国家应该尽快出台相关标准，从大科学装置建设的标准、边界、流程等方面设置下限，从制度上规避建设偏差，实现高效的资源配置。

其次，国家应注意宏观调控，防止重复建设。由于我国尚处于大科学装置发展的初期，很多科学领域仍有建设需求，但是，越是有需求就越应该谨慎规划和投入，否则地方很容易“挑选”项目进行建设。在政治学视角下，如果建设何种大科学装置都能够达成指标，那么地方自然会蜂拥挑选相对容易建设的设施，从而导致重复建设的问题。但是，当下的财政资源十分有限，并且目前大科学装置愈发讲求开放合作，中国作为中央集权的国家，在大科学装置建设上更应该发挥制度优势，通过宏观调控的方式规划地区间的大科学装置建设，积极推动区域间的合作建设、成果共享等，实现国家内大科学装置的合理布局。

再者，建议通过城市合作共建共管的方式建设大科学装置。从目前的建设情况来看，我国的大科学装置布局很不均匀，有的省份甚至全省只有一个大科学装置，比如浙江省，但由于大科学装置的建设对依托单位仍存在一定要求，所以本文建议可以以城市合作为基础，联合城市间科研力量，综合地理、经济、产业布局等方面考虑，通过牵头-协作-共享的方式共同建设和共同管理大科学装置，厘定建设责任和使用权利等边界，为地区内科研和产业需要提供便利，以制度约束、产权界定等手段更大限度地发挥大科学装置的效能。

最后，应按需建设大科学装置。在国家发展的不同时期有不同的需求，不能仅因为项目本身有意义就不顾其现实性价比而投入建设，尤其是大科学领域，面向最前沿的知识转化，知识的边际成本十分高昂，国家和地方都更应该有所选择地投入资源，太过超前的不能现在做、已经落后的不能投过多资源做，大科学装置的建设也应该要对口国内工业生产的需求，面对需求最紧迫的或转化潜力较强的领域发展大科学研究。另外，建设大科学装置不但在前期投资耗资巨大，同时还要考虑后续的人才梯队培养、项目验收考核标准、成果共享机制等内容，因此必须充分考虑该地区的“供血”能力和装置的“自我造血”能力，避免“重立项建设，轻运营管理”。