“放管服”背景下的高校科研经费预算管理流程优化研究<br/>——以J 高校为例

“放管服”背景下的高校科研经费预算管理流程优化研究
——以J 高校为例

2021-04-20

科技管理研究 2021年5期

(暨南大学，广东广州 510632)

2018 年7 月，国务院印发了《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》［1］，进一步推进科技领域的“放管服”改革要求，这实际上是一次科研体制机制方面的巨大变革，希望给科学研究的发展带来一个宽松的政策环境，释放创新活力，调动科研人员积极性。但政策在实际落地的过程中，高校不得不面对一个两难选择，一方面想“放开”，因为现行的管理机制中确实存在着一些阻碍科研工作活力的问题，科研人员怨声载道，但另一方面却“不敢放”，因为科研经费的违规使用和廉政风险依旧存在，“一收就死，一放就乱”的担忧长期困扰着高校科研经费管理活动的参与者们。出现上述现象，关键是目前的高校科研经费管理缺乏有效的政策实施工具和管理技术。新形势下的“放权”“松绑”并不意味着放松管理，而应是管理方式的改变。

1 文献综述

20 世纪80 年代中期和末期，不但许多企业都应用全面质量管理（TQM）来提高组织绩效，例如英、美等发达国家的高等教育机构，也纷纷采用TQM 的原则和核心概念来提升教学质量、改善服务、降低办学成本及提升家长的满意度［2］。随着流程再造理论在各个行业领域的扩展和实践，20 世纪90 年代末，美国明尼苏达大学的Grotevant［3］、英国谢菲尔德大学的AllenDand 等［4］学者认为，流程再造是一种可被高校借鉴、用以破解高等教育发展困境的改革路径，可将其应用于学校教育教学、科学研究、人力资源、财务经费、基础设施等高校管理的诸多方面，AhmadH 等［5］通过对马来西亚高等教育机构的实证研究认为团队合作和质量文化、质量管理体系、有效的变革管理、信息技术/信息系统、有效的项目管理及充足的财政资源等因素是高等教育中业务流程再造的关键。麻省理工学院、加州大学伯克利分校等美国高校相继运用流程再造改进校务管理，使高校教学科研等核心工作得以更加流畅地运转。从高校流程再造的角度，探讨高校管理水平的提升，是一个重要的视角［6］。

通过对相关文献的调研整理，我们发现从2000年开始，随着流程管理思想在国内的兴起，已有研究者尝试将流程再造或优化理论引入了高等学校的管理研究。在之后的十几年中，相关研究文献呈现出逐年递增的态势，主要的研究方向延伸到了高校科研管理、财务管理、图书馆管理、教务管理等领域。

虽然该类文献中关于科研管理的研究文献不足文献总量的3%，且研究重点以科研项目的管理流程为主，但是已有文献肯定了流程管理在科研经费管理中的必要性和可行性，并结合管理工作实践对流程管理理论在高校科研经费管理中的应用进行了探索，主要文献研究工作概括如下：

刘勇等［7］提出要解决高校科研经费管理中的不足和各类难题，建立科学可行精细化的科研管理体系势在必行，需要采取的措施包括理顺科目渠道、细化财务科目，完善信息平台，强化过程管理。

袁继英等［8］提出做好科研经费管理，关键是做好五个主要单元的控制活动，建立高校内部的控制体系，要梳理科研活动业务流程、明确业务环节、确定风险点、选择风险应对策略。

郑爱平等［9］在对照国外高校科研管理流程再造成功做法的基础上，提出必须通过流程再造细化各相关组织任务分工，协同合作、各司其职、上下联动，才能构筑起科研管理的协同机制。

杨振姬［10］以A 高校科研经费管理为例，利用流程的定义及流程管理理论，将科研经费的流程管理细化为申请过程、经费使用过程和经费结算过程三部分，找出其在科研经费管理过程中存在的问题，并针对以上存在的问题提出相应的对策建议。

黄嘉丽［11］针对当前高校科研经费管理中的突出问题，把科研项目经费管理分为科研项目经费预算管理、科研项目经费报销、科研项目结项经费结算，以三个业务流程图明确整个科研项目经费管理中的各项工作。

周丽［12］通过对X 高校当前科研经费预算管理业务流程现状，指出流程中存在的问题，从全面预算的视角对X 高校科研经费预算管理进行业务流程再造，为X 高校加强和规范科研经费管理提供有力支撑。

姚俊生等［13］在国家“放管服”改革背景下，以政府会计制度的实行为契机，从科研项目的设立、科研项目报销结算和科研项目结题三个方面针对高校现有的科研经费管理流程优化，并提出了优化的实施路径。

上述研究，在研究思路和现状问题分析上为本文开展科研经费流程优化提供了很大的帮助，但是，目前国内对于高校科研经费管理流程所提出的优化方案还较为宏观，虽有一定的借鉴和启发意义，但实际用于指导实践还需要进一步地细化；同时，虽然运用了流程管理的思想，但在流程优化的分析方法和改进工具的应用上缺少尝试。

2 科研经费管理中的问题的提出

J高校为国家“双一流”建设高校，学科门类齐全，作为依托单位承担过多项国家重点研发计划项目、国家重大仪器研制项目、国家科技重大专项、国家自然科学基金重大项目、国家社科重大项目等国家级重点重大项目，单年度到校的科研经费总量超过5.9 亿元，相关管理部门架构完整，制度建设规范，对于科研经费管理已建立了相应的管理信息系统，并形成了一整套业务办理流程。

为了探寻J 高校目前科研经费管理中存在的问题，笔者首先对J高校相关部门管理人员进行了访谈，收集了科研经费管理相关的制度、规则、典型案例及现有的运行流程，基本摸清了J 高校科研经费管理的脉络。随后，从国家自然科学基金管理信息系统获取到了J 高校国家自然科学基金2014—2019 年项目预算和决算数据，从数据中发现影响管理效率的问题线索。在上述工作的基础之上，以科研项目运行特点为依据，制作了《纵向科技项目科研经费业务调查问卷》。本问卷调查的主要对象为J 高校曾经或正在承担纵向科技项目的项目负责人或主要参与者，主要内容以科研项目运行流程为时间主线，涵盖经费预算编制、经费到账认领、开设经费卡、经费报账、经费外转、项目结题决算等常见业务的认知情况、办理效率及满意度调查。问卷调查的主要目的是了解基层科研人员对于现阶段经费管理工作的满意度和意见，找到制约管理绩效的主要问题。

为提高问卷调研的有效性，笔者利用问卷星平台，委托18 个学院（科研院所）科研秘书向本学院曾经或正在承担科研项目的教职工发放问卷，其中，教职工较多的大学院计划发放20～30 份，教职工较少的小学院计划发放5～10 份，总计划发放问卷360 份，共回收到经济、管理、信息、基础医学、生命科学、临床医学、药学等多个学科领域的项目负责人填报的有效问卷253 份，问卷回收率为70.28%。在所有参与调查问卷的人群中，主持或参与过国家级或省部级科技项目的受访者占比分别达到81.42%和53.75%，表明受访者都具备良好的、持续的科研工作经历，且接触过与科研经费相关的业务内容。

根据上述访谈、数据分析及问卷调查工作，大体上可将J 高校科研经费管理中的主要问题表现归纳如下：

（1）科研经费业务流程不明确，办事流程不顺畅。虽然科技处和财务处均已对主要的业务受理过程列出详细的办事流程和注意事项，并在网站上进行了公布，但是笔者通过调查问卷发现，某些事项科研人员需要来访2～3 次才能办理完成。以办理结题决算审核为例，本文对101 名项目结题的参与者进行问卷调查，其中60.39%的受访者为了办理决算审核，跑了管理部门2～3 次，22.77%的受访者跑了3 次以上。特别是对于那些在外地校区工作的科研人员，这样的体验是难以想象的。

在与管理人员进行深入探讨后，可以将该问题归纳为以下三种情况：第一，管理部门未能有效地告知科研人员办事流程和所要准备的材料；第二，业务流程有局限性，没有针对特殊情况的应急预案，遇到新的问题难以快速处理；第三，跨部门业务流程或审批规则未达成共识，一件事需要反复审批。以上三种情况直接影响了J 高校管理部门的办事效率，业务流程不明确是导致科研人员“多跑路”的直接原因。

（2）跨部门之间的协同不佳，管理政策执行难。科研经费管理是一项需要多部门协同才能完成的管理任务，涉及到科研、财务、实验室管理、招标采购、审计等多个部门的共同协作。但是在实际的调研中，因为管理部门协同不佳导致政策执行困难，业务流程难以走通的情况时有发生。以J 高校曾经试行的科研用房租金征缴工作为例，使用科研经费支出租金可能会突破科研经费管控限制，同时也会触及被征收者的利益，在这种背景下，相关管理部门针对资金来源和审批环节等问题在并未达成共识的情况下，就匆忙实施了未经合理规划和验证的租金收缴流程，引发了科研人员和有关管理部门的反对和抵制，导致该项工作最终未能顺利开展下去。

（3）科研项目结余比例高，决算问题多，过程管理存在漏洞。科研经费决算的情况实际上是对科研经费管理整体水平的最终检验。科研经费管理制度不完善、业务流程不规范，经费决算自然会出现问题（见表1）。

表1 2014—2019 年NSFC 预算执行情况单位：项

如表1 所示，J 高校5 年内共结题国家自然科学基金709 项，有204 个项目预算执行率不足70%，其中，更有72 个项目结余经费超过总经费的50%。单从2017 年来看，共有131 个项目参与结题验收，其中超过34 个项目在决算过程进行了预算补调整，25 个项目预算存在敏感性科目超支的问题，其中18项需要进行重大调整，在一定程度上影响了项目的正常结题。

回溯这些科研项目的前期管理流程，基本上可以归纳出以下共同诱因：首先，预算审核流程中存在漏洞，没有在前期发现预算编制的不可行或不合理；其次，预算执行期间缺乏风险防控措施，出现问题才去“补窟窿”；再次，科研人自身经费管理意识弱，缺乏管理人员辅助。

（4）业务流程跟不上管理政策的变革，管理成本客观上增大了。中央、地方的经费管理政策是承担单位实施科研经费管理的根本依据和重要工具，但是如果没有细化的管理规则和流程加以配套，就可能出现政策与实操“两张皮”。以科研经费预算调整为例，2016 年1 月以来，为减少审批流程，加快科研资金的使用效率，激发科研创新的活力，国家逐步将科研经费预算调剂权限下放给了项目承担单位，从直接经费中的部分科目到除设备费外的全部科目，皆由项目管理单位自主审批调剂。J 高校对于该利好政策的贯彻速度很快，管理制度也随之进行了调整，将原来严格控制的敏感性科目都予以放开调剂。据广东省阳光政务平台搜集到的统计数据，如表2 所示，2013—2019 年，J 高校广东省科技计划项目预算调整共101 笔，其中2017 年1 月之后调整的就达到92 笔，预算调整的需求出现了激增。但是，J 高校针对预算调整的业务流程并没有进行相应地调整，原有的层层论证、层层审批的复杂管理方式被保留下来，以规避预算调剂可能承担的责任，风险被分解给了项目负责人、所在学院、科研管理部门及财务管理部门，客观上自主权的下放变成了管理负担，科研人员和管理人员的压力实际上增大了。

表2 2013—2019 年J 高校省科技计划项目经费预算变更案例数单位：笔

通过对上述问题表现及其诱因的分析，我们可以发现，现有科研经费管理中出现的诸多问题主要来源于流程管理问题，因而进一步开展对J 高校科研经费管理流程分析和诊断，对于揭示问题出现的深层次原因，提出解决问题的方案具有重要的理论意义和现实的必要性。

3 流程优化的策略和方法

3.1 流程优化的策略

前人在对管理实践经验总结的基础上，将企业流程优化与再造可按照以下五步模型［14］来进行：（1）企业价值链分析及流程体系规划；（2）流程现状描述；（3）流程问题分析；（4）流程优化与再造；（5）流程配套设计；（6）流程实施。也有研究根据国内外大学应用流程管理的经验，结合我国高等教育的实际，提出高校业务流程优化与再造的四步模型［15］，首先确定高校流程再造的目标，然后分析高校管理活动、绘制综合流程图，接着分析和诊断现有流程，确定核心流程及其关键点，并进行流程优化设计，最后进行新业务流程试点，对新流程进行监控和评价。本文将采用以上策略开展对高校科研经费管理活动的研究。

3.2 流程优化的方法

根据现有对科研经费管理流程优化或再造的研究，在对于流程改进的方法和工具的选择上还未形成共识，因而本文将采取工业工程具有通用性的，能较好体现系统工程思想和工作过程的共性技术来开展研究。

（1）流程描述法和流程图。准确、客观地对流程现状进行描述是我们进行流程优化与设计的基础。而流程描述法就是用简单的话语详细描述达到某个目的所要做的活动流程以及流程之间的时间、逻辑关系，是流程分析最为基础和重要的方法。

流程描述的主要工作分为记录现有流程和分析现有流程存在的问题。流程图是记录现有流程最为直观的工具，可以使复杂的流程一目了然地展现在读者面前。为了全面地展示高校科研经费管理流程，本文将使用职能流程图（泳道图）对跨部门职能运作进行分析。

（2）流程诊断的5W1H 提问技术和ECRSI 原则。流程描述的另一项工作——分析现有流程存在的问题，则主要依靠5W1H 提问技术，结合ECRS 原则来完成。

5W1H 提问技术，又称六何分析法，是指对研究工作以及每项活动从目的（What）、原因（Why）、时间（When）、地点（Were）、人员（Who）、方法（How）上进行提问，为了清楚地发现问题可以连续三次提问，根据提问的答案，来弄清问题所在，并进一步探讨改进的可能性［16］。

在用标准符号和流程图记录下作业和流程，并应用5W1H 提问技术对流程进行系统分析后，就要遵循ECRS 原则研究和探讨改进的可能性。ECRS 原则分别为：E（eliminate），即消除；C（combine），即合并；R（rearrange），即重排；S（simplify），即简化。有些学说在ECRS 四大原则的基础上还增加了I（increase），意为在现有工序的基础上增加新的工序来提高产品质量，增加产品功能，或者为后续工作做准备。

4 高校科研经费预算管理流程诊断与优化设计

预算管理是贯穿于整个科研项目生命周期的基本活动，在项目申报阶段就已开始，止于项目结题验收，分为预算编制、预算审核、预算执行和预算调整等若干子流程。预算直接决定了科研经费的使用范围、额度和标准，对科研经费的支出起到了前端控制的作用，进而影响了最终的决算。

4.1 预算编制与预算审核流程诊断与优化设计

由图1 所示，预算编制与预算审核流程的核心步骤如下：

（1）课题组撰写预算编制说明，并在项目申报系统中进行填报；

（2）申报时在被提交项目主管部门后，组织专家进行评审，拟立项的项目反馈预算修改意见，不予立项的项目反馈评审意见；

（3）立项后，课题组根据资助额度、研究内容对项目预算进行调整，在合同签订系统中填写，并提交科研处审核；

（4）科研处审核该项目预算表和预算说明书，如发现预算不合理、预算说明不恰当等问题及时退回修改，审核无问题后提交项目主管部门审核；

（5）项目主管部门审核，如发现预算不合理、预算说明不恰当等问题及时退回修改，审核无问题后正式下达预算批复。

下面将应用“5W1H 提问”+“ECRSI 原则”对上述核心步骤进行诊断，并提出优化要点。

图1 预算编制与预算审核流程图（优化前）

针对步骤（1）、步骤（4）提问：何时做？为何需要此时做？有无其他更适合的时间？

预算编制一般是在项目申报阶段撰写完成的，因为项目资助部门需要根据申请人编制的预算来确定最终的资助额度。而预算审核则是在项目立项后，项目负责人提交合同书时才进行的。预算审核为何要在项目立项后才进行？如表3 所示，有58.5%的受访者认为预算编制的优劣并不是项目评审的重要评价指标，经费预算只需要在立项后再认真填报就可以了，因而相应的预算审核环节也就自然后移了。但随着科研项目管理制度的不断完善，评审过程中需要财务专家对项目的经费预算合理性做出评判，评价的优劣将直接影响是否立项；更有甚者直接将申请时的预算导入合同书，此时经费预算已难以再做修改，势必会对后续预算执行产生不利的影响。

表3 预算编制对专家评审的影响

针对步骤（1）、步骤（4）提问：如何做？为何需要这样做?有无其他更合适的方法和工具？

在进行预算编制的一般过程中，课题组要首先对该项目的经费管理办法和预算编制说明进行认真阅读和理解，然后根据该项目拟开展的研究内容和研究目标，预估未来将要发生的各项支出，汇总成预算表，并填写测算依据。这样做的原因是为了使项目的预算符合“相关性、经济性、合理性”的要求，保证预算具有可行性。由于科研经费预算编制具有一定的专业性，对于缺乏申报经验和项目承担经历，同时身困教学、实验工作的申请人来说，需要借助其他途径的力量来修订和完善。

由表4 可知，有28.46%的受访者在提交预算之前，没有借助他人力量，由自己独立完成；而58.1%的受访者通过咨询有申报经验的科研人员来完成预算编制；有12.16%的受访者表示曾借助财务助理完成了这项工作，仅有20.95%的受访者选择通过咨询管理人员来对预算进行完善。同时，结合图1 可以发现，在项目申报阶段，科技、管理部门在流程上是没有介入预算审核的；而在立项阶段，财务部门仍没有介入预算审核，再一次印证了管理部门在预算编制和审核环节没有发挥应有的服务功能，有可能导致科研项目的预算缺乏可行性，在后续预算执行中遭遇困难。

表4 在预算编制过程中寻求帮助的途径

诊断结论及优化思路：上述从when 和how 角度的提问，都表明了预算审核在项目申报阶段的缺失，在后期的优化中应当运用R（重排）原则，将预算审核流程进行前移；运用C（合并）原则，剔除立项之后的重复审核环节，以减少不必要的重复工作；运用I（增加）原则，在预算编制流程开始之初，增加管理部门之间针对预算编制要求的沟通环节，以提高预算文本的质量，加快预算审核效率。由图2所示，具体优化设计方案如下：

图2 经费编制与审核流程图（优化后）

优化设计1：科研管理部门在预算发布之初，协调财务处共同制定了《预算编制要求》，一方面可以帮助科研人员更加规范、合理地编制预算，另一方面是管理人员审核预算的依据。由于是两个职能部门共同商议制定出的，即可兼顾科研项目自身规律，在财务角度又具备可行性。

优化设计2：在项目申请阶段预算审核流程，加入了财务部门的抽检流程，主要是针对资助金额较大的成本补偿类的重大、重点项目，由于涉及设备、人员劳务、绩效支出等方面的预算编制，情况较为复杂，需要借助财务管理人员的专业知识才能完成。

优化设计3：削减了项目立项阶段管理部门对预算的审核流程。这是因为在项目的申请阶段，在规则和流程上都设定了对预算审核的机制。由于在项目立项阶段，按照主管部门的要求，预算只能做出微调，因而不需要在立项阶段再进行审核。

4.2 预算录入与预算调整流程分析与诊断

由图3 所示，预算录入与预算调剂流程如下：

图3 预算录入与预算调剂流程图（优化前）

预算录入流程的核心步骤如下：

（1）科研经费到校，经费入账过程中，科研处将项目预算录入系统；

（2）科研处打印《预算下拨单》，递交财务处办理；

（3）财务处复核数字是否正确，检查佐证材料是否齐全；

（4）财务处审核无误后在系统修改预算。

预算调整流程的核心步骤如下：

（5）课题组经过预算再评估后，向科研处提出预算调整申请；

（6）科研处审核预算调整申请表，判断预算调整是否合规，审核无问题后递交财务处；

（7）财务处对预算调整申请进行复核，判断预算调整是否合规；

（8）财务处审核无误后在系统修改预算。

下面将应用“5W1H 提问”+“ECRSI 原则”对上述核心步骤进行诊断，并提出优化要点。

针对所有审核步骤提问：做什么？如何做？为何需要这样做？是否必要？有无更合适的方法？

预算录入流程是在科研经费被认领后开始的，科技处首先将预算录入科技业务管理系统，随后打印预算下拨单交至财务处复核，复核无误后录入财务管理系统，这一流程就结束了。而预算调整流程最先发端于课题组提出的经费调整申请，经过项目负责人、二级学院、科技处的审核，最后在财务复核阶段将会汇入预算录入流程。从流程图3 可知，经费入账阶段，预算信息先后经过了科技、财务两个部门的审核，而预算调整更是要经过3 道审批环节。之所以这样做是为了确保经费预算准确无误，预算调整符合规定，同时也分散了各部门承担的管理风险。

图4 预算调整手续办理时长

根据对科研人员的问卷调查，由图4 和表5，只有不超过32.71%的受访者表示预算调整是在1-3个工作日内办理完成的，而88.89%的受访者将影响预算调整的主因归结为审批流程长，需要学院、科技处签字。因而这么长的审批流程是否必要？需要管理人员认真考虑，同时有无其他更合适的方法和工具，即可以缩短流程的处理时间，又能确保数据的准确无误。

表5 影响预算调整办理效率的因素

诊断结论及优化思路：上述从what 和how 角度的提问，都表明了预算录入和预算调整审核环节存在过多、过长的问题，在后期的优化中应当运用C（合并）和S（简化）原则，考虑在合并审核流程后，采用信息化手段来实现。

由图5，具体优化设计方案如下：

优化设计1：为减少预算录入的审核环节，同时保证科技业务系统与财务管理系统中预算数据的一致性，通过开发系统间的推送功能，以数据推送代替纸质文本的传导，实现审核流程的合并。

优化设计2：由于现行管理办法要求在预算调整过程中留痕管理，不能完全取消预算调整的审核环节，因而设计了按照调整幅度分级审批的方式，在流程上对于单项预算调整小于一定百分比的项目由系统自动浮动，可不做操作；对于单项预算调整幅度大于一定百分比的项目，需要项目负责人按照预算调整的审批流程来申请。通过此方式，使预算调整审批业务量降低，科研人员办事手续得以简化。

图5 预算录入与调整流程（优化后）

5 优化效果评估

优化设计方案制定后，J 高校科研管理部门启动了对科研业务系统的升级改造工作，主要目标是要实现科研项目管理链条的全面信息化，由于经费管理模块涉及与财务系统的对接，成为了本次工作的重中之重。在业务部门与系统开发部门的反复沟通与协商下，终于实现了该系统的试运行。该系统经费管理模块已基本实现了科研项目基本信息、预算信息、到账经费信息、外转经费信息及项目文档的录入和查询功能，并且在部分功能上与财务信息系统实现了数据对接，例如科研项目基本信息、到款信息及预算信息基本上可实现24 小时一次信息同步。

预算录入方面，在科研项目信息以规范化格式录入科技业务系统后，预算信息也包含其中，可在24 小时内实现同步推送到财务管理系统，在财务部门手工确认后，预算即可生效，这样保证了预算信息在不同信息系统中的一致性，防范出现预算超支，同时也省去了财务复核环节，加快了工作效率。但是在实际运行的过程中，也会出现数据传输错误的现象，对流程运行效率产生影响，主要原因在于目前数据还要依靠中间服务器完成数据的对接，今后将在此方面继续改进。

而在预算调整方面，为使国家倡导的科研经费预算调剂自主权真正落地，J 高校财务管理部门目前正在对《科研经费预算调整细则》进行修订，除设备费之外，计划放开对直接经费各科目的预算调整限制，但是如何保证预算调整不走向两个极端——“过松”或“过紧”，是目前需要解决的重要问题。根据对省内4 家标杆高校预算调整方案的调研，基本上拟采用分级审批的管理方式，即对于单个科目的调整，原预算30%比例内由项目负责人自行审批，超过原预算30%比例需经科研管理部门审批，或组织专家进行论证。这种方式一方面可以减少科研人员“跑审批”的工作量，便于课题组随时调整研究计划，体现作为科研主体的自主权，另一方面对于比例较大的调整，通过论证或审批，保证调整后预算的可行性和合法性，发挥对科研项目本身的保护作用，体现管理部门的管理责任和义务。