城市化背景下的“城中村”改造模式研究——以广东省广州市为例

李 婧

（华南理工大学公共政策研究院，广东 广州 510640）

一、引言

城市化是人类社会发展到一定程度的必然趋势。据国家统计局公布的数据，新中国成立初期，中国以常住人口衡量的城市化率为10.64%，到改革开放初期（1978 年），这一数值为17.9%，较1949 年仅增长了7.28%。①国家统计局https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01&zb=A0305&sj=2020随着改革开放的深入，中国城市化的速度不断加快，城市规模不断扩大。2011年，中国的常住人口城市化率首次突破50%，并于2019 年增长至60.6%，户籍人口城市化率也高达44.38%。随着城市化的迅速发展，农村土地被大量征收，农村劳动力也逐渐向城市转移，在这一过程中，位于城市边缘地区的农村逐渐被城市包围，“城中村”现象由此产生。

“城中村”是介于城镇与乡村之间的一种特殊形式，是城市发展到特定阶段制度与行为主体相互作用下的产物。②赖亚妮、桂艺丹：《城中村土地发展问题：文献回顾与研究展望》，《城市规划》2019第7期。国际学术界也将“城中村”称为“半城市化地区”，其特征表现为:具有较高的非农化水平和较低的产业人口聚集程度。③郑艳婷、刘盛和、陈田：《试论半城市化现象及其特征——以广东省东莞市为例》，《地理研究》2003年第6期。据相关研究统计，在大部分特大城市中，非户籍常住人口在“城中村”居住的比例为45%—70%。④叶裕民：《特大城市包容性城中村改造理论架构与机制创新——来自北京和广州的考察与思考》，《城市规划》2015年第8期。

“城中村”处于城市管理体系之外，在产业结构和居民生活水平等方面均滞后于城市发展。在城市发展过程中，“城中村”在人居环境、社会治安、配套设施等多方面存在的问题日益凸显。当前，我国城市发展的重点已由“增量扩张”向“存量优化”过渡，对“城中村”的改造也从改变“脏、乱、差”的微观治理目标向城市和谐发展的宏观愿景转变。

广东省广州市作为改革开放的前沿阵地，其经济发展态势好、市场化程度高，广州的“城中村”问题也颇具代表性。有鉴于此，以广州市为案例，探讨城市化背景下的“城中村”治理模式的演变，具有重要的实践意义。

二、文献综述

（一）国内研究进展

对“城中村”的研究涉及政治、社会、经济等诸多领域，对“城中村”的定义也带有不同的学科特点。早期，有学者将“城中村”称为“城市里的乡村”，①敬东：《“城市里的乡村”研究报告——经济发达地区城市中心区农村城市化进程的对策》，《城市规划》1999年第9期。认为这一现象是伴随城市化速度的加快产生的。部分村落被纳入城市区划，其大部分耕地转为国有土地，但其中的村民宅基地、自留地和自留山丘等却保持原有的集体所有制，从而形成了以居住功能为主的社区，学术界称之为“城市里的乡村”。也有学者将“城中村”称为“都市里的村庄”②李增军、谢禄生：《都市里的“村庄”现象》，《经济工作导刊》1995年第8期。“都市里的乡村”③田莉：《“都市里的乡村”现象评析——兼论乡村—城市转型期的矛盾与协调发展》，《城市规划汇刊》1998年第5期。等。近年来，学术界就“城中村”这一概念及其特征逐渐形成了基本共识，即“城中村”是在城乡二元结构的影响下，具有“城”和“乡”的双重概念，④叶裕民：《特大城市包容性城中村改造理论架构与机制创新——来自北京和广州的考察与思考》，《城市规划》2015年第8期。土地为农村集体所有，⑤韩潮峰：《我国“城中村”问题的研究》，《经济师》2004年第1期。主要居住群体是城市外来非户籍人口，⑥叶裕民：《特大城市包容性城中村改造理论架构与机制创新——来自北京和广州的考察与思考》，《城市规划》2015年第8期。在人口政策、土地规划、社会保障、资源环境等多方面明显落后于其所在的城市。⑦⑧李增军、谢禄生：《都市里的“村庄”现象》，《经济工作导刊》1995年第8期。

国内对“城中村”现象的研究主要集中于“城中村”形成的原因，及其治理和改造方式。与“城中村”相关的学术研究兴起于20世纪90年代末期，这一时期的研究主要围绕“城中村”的“问题化”现象。杨安（1996）认为，“城中村”的形成是由于城市化的快速发展，城市面积的扩大和城市人口的增加导致部分村庄被城市包围，由此出现了“城中村”现象。但无论是公共设施、环境卫生，还是治安状况，“城中村”与城市之间均存在较大差距。“城中村”如同“肌瘤”，是“落后与混乱”的表现，其存在是极大的隐患。⑨杨安：《“城中村”的防治》，《城乡建设》1996年第8期。李培林（2002）通过对广州市“城中村”的实地调研认为，“城中村”的形成是村民由“生存理性”到“经济理性”的转变。“城中村”在土地制度、社会管理制度、“村籍”制度等方面，与城市之间存在着体制因素上的根本性差异，“城中村”的改造面临政府、房地产商和“村民”之间的三方博弈。⑩李培林：《巨变:村落的终结——都市里的村庄研究》，《中国社会科学》2002年第1期。

2003—2008年，国内发表的“城中村”论文数量大幅增长，这一时期的研究主要围绕“城中村”的治理和改造展开。闫小培等（2004）认为，“城中村”是一个“社会—经济塌陷带”，在管理和城市住房供给等层面存在巨大问题，并提出通过建立政府、村民、开发商三方利益均衡机制来加以改造。①闫小培、魏立华、周锐波：《快速城市化地区城乡关系协调研究——以广州市“城中村”改造为例》，《城市规划》2004年第3期。吴智刚等（2005）通过研究广州市文冲村的案例，提出二元土地制度是导致“城中村”问题的根本原因，改造“城中村”的核心是保障政府、城市和原村民三者的利益。②吴智刚、周素红：《城中村改造:政府、城市与村民利益的统一——以广州市文冲城中村为例》，《城市发展研究》2005年第2期。张侠等（2006）分析了政府、开发商、村民三方在“城中村”改造中的利益关系，认为政府为了实现利益目标，开发商为了追求利益最大化，村民受制于城乡二元结构等因素都会对“城中村”改造产生影响，进而提出了要规范政府公权力、创新征地补偿机制、保障利益相关者权利等建议。③张侠、赵德义、朱晓东、彭补拙：《城中村改造中的利益关系分析与应对》，《经济地理》2006年第3期。张京祥等（2007）指出地方政府的“趋利性”和“二元政策”是“城中村”问题形成的重要原因，因而要从制度层面进行改革，形成农村与城市“一元化”的规制环境。④张京祥、赵伟：《二元规制环境中城中村发展及其意义的分析》，《城市规划》2007年第1期。

2009年以来，相关的研究开始关注“城中村”的改造模式。总体来看，“城中村”的改造模式可以分为政府主导型、开发商主导型、村集体主导型三种模式。⑤叶裕民：《特大城市包容性城中村改造理论架构与机制创新——来自北京和广州的考察与思考》，《城市规划》2015年第8期。⑥张磊：《“新常态”下城市更新治理模式比较与转型路径》，《城市发展研究》2015年第12期。“政府主导型”模式的优点是“城中村”改造过程需要得到政府的审批或是由政府直接实施，政府起核心决策作用；其缺点是存在效率低下、难以激发市场活力的问题。“开发商主导型”模式的优点是开发商资金实力雄厚，工作效率高；其缺点是开发商追求自身利益最大化的同时，容易损害村民利益，引发社会矛盾。“村集体主导型”模式的优点是在改造过程中可以充分考虑村民的意愿，改造效率高；其缺点是村集体的改造经验和资金储备不足，导致改造的低端化，不利于土地利用效率的提高。⑦廖海燕：《我国城市化进程中的城中村改造问题研究》，《特区经济》2010年第4期。⑧叶裕民：《特大城市包容性城中村改造理论架构与机制创新——来自北京和广州的考察与思考》，《城市规划》2015年第8期。在此基础上，学者们提出构建政府、企业与社会的多元合作治理模式，从而有利于协调多方主体利益。冯晓英（2010）在研究北京“城中村”改造模式时提出，要形成在政府主导下，乡村组织、社区成员、社会单位和团体、NGO（非政府组织）等多元主体共同参与的合作治理模式。⑨冯晓英：《论北京“城中村”改造——兼述流动人口聚居区合作治理》，《人口研究》2010年第6期。

（二）国外研究进展

由于土地制度的差异性，国外没有与中国的“城中村”概念完全相同的城市结构，与之类似的概念有“城市边缘带”“都市村庄”“贫民区”等。

1936 年，德国地理学家赫伯特・路易斯（Herbert Louis）最早提出“城市边缘带”（urban fringe），他在研究柏林城市地域结构时发现，随着城市的扩张，一些原属于城市边界地带的土地被市区吞并，但是其景观并不与城市相容。⑩Louis H.，Die geographische Gliederung von Gross-Berlin,Stutgart:Englehorn,1936,pp.146-171.20 世纪50 年代，奎恩（Queen）和托马斯（Thomas）提出大都市区（metropolitan region）地域结构，并将其划分为内城区（inner city）、城市边缘区（urban fringe）和城市腹地（urban hinter land）。⑪Howard J. Nelson,“American Cities in Perspective: with Special Reference to the Development of their Fringe Areas,”Economic Geography,vol.39,no.3(2016),pp. 279-280.在此基础上，1968年R.H.普利沃（R.H.Whittaker）将城市边缘区定义为“一种在土地利用、社会和人口特征等方面发生变化的地带,它是位于连片建成区和郊区，以及几乎完全没有非农业住宅、非农业占地和非农业土地利用的纯农业腹地之间的土地利用转换地区”。①Pryor R.J.,“Defining the rural-Urban Fringe,”Social Forces, vol.47,no.2(1968),pp.202-215.20 世纪80 年代，以卡特（H.Carter）和维雷特（S.Wheatley）为代表的学者研究了城市边缘区的特性及治理方法，重点强调土地利用的综合性和人口社会特性的过渡性。②Carter H., and S. Wheatley，“Fixation Lines and Fringe Belts, Land Uses and Social Areas.”Transac‐tions of the Institute of British Geographers,vol.4,no.2(1965),pp.214–238.

“都市村庄”（urban village）的概念与我国的“城中村”概念存在一定的差异。美国著名人文地理学家约翰斯顿等（R.J.Johnston）在《人文地理学词典》③〔美〕R.J.约翰斯顿著，柴彦威等译：《人文地理学词典》，北京：商务印书馆，2004年，第773页。中提出，都市村庄是“一种居民具有相同或相似的文化或种族特征的居住区，常位于内城或转型地带，是移民进入城市的聚集点”。另一种概念由美国著名城市经济学家阿瑟・奥沙利文（Arthur O’sullivan）提出，他认为都市村庄是一种“现代城市郊区的次中心”，是“在生活、工作、游乐中，人与人、人与自然之间达到和谐关系”的一个场所。④李俊夫:《城中村的改造》，北京：科学出版社，2004年，第7-12页。与上述概念不同，我国的“城中村”是融合了本地村民和外来移民的混合型社区。

“贫民区”（slum）在发达国家和发展中国家中广泛存在。英国地理学者苏珊・梅林（Susan Mayhew）将贫民区定义为“穷人住宅的聚集地，通常以混居和拥挤为特征”。⑤Susan Mayhew,《牛津地理学词典》，上海：上海外语教育出版社，2001年，第453-455页。“贫民区”与“城中村”具有一定的相似性，二者同样是随着城市的快速发展，在城市范围内，由外来人口和贫困人口集聚所形成的地理形态，具有混杂、拥挤的环境特征和以贫困、外来人口为主的人口特征。虽然发达国家和其他发展中国家的“贫民区”改造经验可以为中国的“城中村”提供一定的借鉴，但需要注意的是，与西方国家不同，中国的城市化进程具有城乡二元结构的特征，“城中村”治理需要面临二元结构下的制度差异，比“贫民区”更具复杂性。

三、广州市“城中村”改造的历史变迁

广州市是一个拥有2000多年历史的特大城市。据广州市统计局数据显示（见图1），2010年，广州市的常住人口数量和户籍人口数量分别为1270.19万人和807.73万人。到2019年，常住人口数量和户籍人口数量分别增长到1530.39万人和953.72万人，9年间的增量分别为260.2万人和145.99万人。截至2019年，广州市常住人口城市化率为86.46%，较全国平均水平高出25.86%。

图1 2010—2019年广州市人口统计图

在经历了城市人口、政治、经济、文化等多方面发展的同时，广州市的“城中村”现象和治理问题也日益显现。广州市的“城中村”是指在经国务院批准的市规划发展区385 平方千米范围内（不含番禺区、花都区，增城区、从化区）的138 个行政村，其中天河区24 个、荔湾区21 个、海珠区20 个、越秀区6个、白云区52 个、黄浦区15 个。2000 年9 月6 日，广州市政府召开“城镇建设管理工作会议”，将“城中村”改造纳入城市发展的整体框架。

（一）“城中村”改造的历史阶段（2000年以来）

1.第一阶段:“城中村”试点改造时期

2000 年，《广州市城市总体规划（2001—2010 年）》将广州城市空间发展的基本策略定为“南拓、北优、东进、西联”，此时广州空间发展战略核心是“拓展”。①广州市人民政府官方网站，http://www.gz.gov.cn/zfjgzy/gzsghhzrzyj/xxgk/zxgh/content/post_5531632.html同年，广州市开始推行“撤村改制”。“撤村改制”是在政府的主导下深化农村体制改革的举措，这让“城中村”的居民进入“一种复杂的、技术先进的和不断变动的生活方式的过程”。②罗吉斯：《乡村社会变迁》, 杭州：浙江人民出版社，1988年，第309页。为了进一步推动“城中村”的改造，广州市政府于2002 年5 月发布了《广州市关于“城中村”改制工作的若干意见》（穗办〔2002〕17 号）。该意见重点涉及“城中村”“农转非”、集体土地及房屋权属、村委会转居委会、农村集体资产处置、人居环境改造、社会保障等问题。这一时期的“城中村”改造主要由市政府负责，不允许开发商参与其中。

经过五年的发展，广州的城市基础设施和城市公共服务设施日趋完善，城市空间进一步外扩，初步形成了多中心都市，城市的政治和经济地位得到显著提升。③刘名瑞、黄鼎曦：《从拓展到优化与提升——广州“中调”战略内涵解读》，《城市》2011年第8期。但是，随着城市化的快速推进，城市人口规模迅速扩张，“城中村”的改造工程进展却没有实现同步，严重影响了广州中心城区的基础设施建设的推进和土地利用效率的提高。2006年，广州在“八字方针”基础上提出了“中调”战略，形成了“南拓、北优、东进、西联、中调”的“十字方针”，其核心是复兴老城区，发展服务业，提升城市核心竞争力。“中调”战略的提出是广州“城中村”改造进程中的一个转折点，这一时期，政策开始允许房地产开发商介入“城中村”改造。④傅嘉：《新政下的广州“城中村”改造策略研究》，硕士学位论文，华南理工大学，2013年。

2.第二阶段:“三旧改造”时期

“三旧改造”即推动旧城镇、旧厂房、旧村庄的改造。2008 年，广州市委、市政府发布了《中共广州市委办公厅、广州市人民政府办公厅关于进一步完善我市“农转居”和“城中村”改造工作的若干意见》（穗办〔2008〕10 号）。2009 年，广东省人民政府印发了《关于推进“三旧改造”促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕79 号），广州市政府发布了《关于加快推进“三旧改造”工作的意见》（穗府〔2009〕56号，以下简称“56号文”。）。自此，“城中村”改造进入“三旧改造”时期。

56 号文实施“一村一策、一厂一策”模式，鼓励市场参与和自主更新，⑤朱一中、王韬：《剩余权视角下的城市更新政策变迁与实施——以广州为例》，《经济地理》2019年第1期。目标是在10 年内完成全市在册138条“城中村”的整治改造，在3至5年内完成52条重点功能区“城中村”的整治改造。2010年以来，广州市共公布了9条“城中村”改造试点，包括天河区的猎德村、冼村、小新塘村、林和村、越秀区的杨箕村、海珠区的琶洲村，以及白云区的棠下村、萧岗村和三元里村。在“三旧改造”政策的推动下，广州市许多“城中村”的基础设施相继得到改善。

3.第三阶段:从“三旧改造”到城市更新

2015 年，广州市城市更新局正式挂牌成立。广州市政府机构改革方案将“三旧办”纳入广州市城市更新局，“三旧改造”工作由城市更新局全部接管。2016年起，广州开始实行城市更新“1+3”政策，即在《广州市城市更新办法》①《广州市城市更新办法》经2015年9月28日市政府第14届182次常务会议讨论通过，自2016年1月1日起施行。的基础上，颁布了《广州市旧村庄更新实施办法》《广州市旧厂房更新实施办法》和《广州市旧城镇更新实施办法》三个配套办法。②2015 年12月29日，广州市人民政府发布了《广州市人民政府办公厅关于印发<广州市城市更新办法>配套文件的通知》（穗府办[2015]56 号），通知中包含《广州市旧村庄更新实施办法》《广州市旧厂房更新实施办法》和《广州市旧城镇更新实施办法》的具体内容。2017年，广州市政府印发了《广州市城市建设第十三个五年规划》（穗府办〔2017〕28 号），提出了“政府主导、市场运作、全市统筹、综合提升、利益共享、公平公开、历史传承、产业导入”的原则，强调了多元利益主体的合作模式。2020年8月，广州市委通过了《关于深化城市更新工作推进高质量发展的实施意见》（穗字〔2020〕10号）和《关于深化城市更新工作推进高质量发展的工作方案》（穗府办函〔2020〕66号），新一轮城市“1+1+N”政策体系逐渐形成。

（二）广州“城中村”改造模式

按照改造主体的特点划分，“城中村”的改造模式可分为政府主导模式、开发商主导模式以及村集体主导模式。

1.政府主导模式

政府主导模式是由政府直接出资，制定土地流转收益分配政策，并负责“城中村”改造的实施和推进。这一模式的优势在于政府可以完全掌控“城中村”的改造过程，并充分调动各相关部门的资源。然而，政府主导的“城中村”改造模式改造成本高，进展缓慢。③吴智刚、符晓：《广州猎德城中村改造模式对我国城市更新的借鉴与启示》，载《2008中国城市规划年会论文》，大连：大连出版社，2008年，第2974-2981页。1999年，广州市政府明确禁止开发商参与建设“城中村”改造，实行政府主导的改造模式。但是，从1999年至2010年广州亚运会前夕，广州的“城中村”改造进展非常缓慢。究其原因，一方面由于政府的财力有限，无力承担“城中村”改造中的巨额安置费；另一方面，在政府主导模式下，其他主体的积极性难以得到充分调动，政府与村集体和村民之间的博弈往往会引致低下的改造效率。

2.开发商主导模式

开发商主导模式是以开发商为主体，成立项目公司，负责“城中村”改造的整体方案和资金运作。开发商具有资金充足和效率高的优势，能够满足“城中村”改造的拆迁、安置、补偿等资金需求。但是，由于开发商的经营通常会优先追求商业利益的最大化，缺乏对城市规划及村民的利益的全局性思考，导致“城中村”改造过程中开发商与村集体和村民之间的纷争和对峙，造成不良的社会影响。1992年，广州市曾经将市场竞争机制引入“城中村”改造工程，但是由于对开发商的逐利行为缺乏科学有效的监管，导致土地开发项目盲目上马，烂尾地和烂尾楼现象频出。④朱一中、王韬：《剩余权视角下的城市更新政策变迁与实施——以广州为例》，《经济地理》2019年第1期。1999年，广州市政府开始禁止开发商参与“城中村”改造。直至2006 年，在实施“中调”战略的同时，市政府重新允许开发商参与“城中村”改造。为了避免前度“烂尾”事件的发生，进一步规范开发商参与行为，广州市政府出台了《关于加快推进“三旧改造”工作的意见》（穗府[2009]56号），明确提出“政府主导、市场参与”的原则。

3.村集体主导模式

村集体主导模式是由村集体出资，以实现村集体利益最大化为目标。在这一模式下，失地农民的利益得到了充分的保障，村民具有较高的积极性，钉子户现象一般不会出现。但是，村集体在开发经营方面存在的劣势也比较突出:一方面，村集体缺乏足够的资金支持，融资困难，导致“城中村”改造推进艰难；另一方面，由于村集体缺乏经验，难以规划设计出较好的“城中村”改造方案。⑤王海龙：《建构新型城市化时期包容性城中村改造模式》，《北京社会科学》2014年第3期。广州市猎德村改造的过程中，采用了“以市、区政府为主导，以村为实施主体”的原则，政府负责提供政策支持，村集体负责筹集改造资金。经过改造，猎德村村民的居住环境和经济状况均得到了显著改善。然而，由于村民的产权意识淡薄且依赖于“守护型”经济，使得集体公司负担加重，集体土地向国有土地转制受到制约。①刘晔、刘于琪、李志刚：《“后城中村”时代村民的市民化研究——以广州猎德为例》，《城市规划》2012年第7期。

为进一步规范广州市的“城中村”改造工作，广州市于2015 年成立了城市更新局。同年，广州市相继出台了《广州市城市更新办法》《广州市人民政府办公厅关于印发广州市城市更新配套文件的通知》等政策，对土地收益的分配及补偿范围等进行了调整。2016年，广州市政府编制了《广州市城市更新改造总体规划（2016—2020年）》。至此，广州“城中村”改造工作进入新的常态化阶段。在合作模式中，政府作为主导者和审批者，通过出台相关政策规范开发商的行为，保障村民利益；开发商作为运作者，负责项目的具体推进和市场化运作，在充分理解政策的基础上与村民协商拆迁补偿；村民作为土地提供者，对项目能否开展具有投票权，只有80%以上的村民投票同意，旧改项目方可实施。②林美君：《基于利益博弈的广州城中村改造优化研究》，硕士学位论文，广东工业大学，2019年，第66-69页。

四、广州市猎德村改造实践

猎德村作为广州市“城中村”改造的典型案例，采取了“开发商出资、政府定政策、村委会协助”的模式，于2010年完成全体村民的回迁。其改造模式具有政府主导、市场参与的特点，实行“拆一补一”的拆迁安置模式。在“三旧改造”政策的支持下，猎德村的做法包括允许村民申请将集体用地转为国有用地、允许出让融资地块并获得返还收益等，其成功经验对广州市其他“城中村”的改造具有借鉴意义。

（一）猎德村的改造模式

猎德村位于广州市天河区珠江新城南部，交通便利，地理位置优越，形成了具有岭南水乡特色的“梳式结构”。猎德村建村超过900年，村址占地31.33公顷，经济发展用地23.3公顷，村落间水网交错，里、巷沿河垂直于河道，民居分布于河道两旁。③黄文炜、袁振杰：《地方、地方性与城中村改造的社会文化考察——以猎德村为例》，《人文地理》2015年第3期。改革开放以来，随着城市的快速扩张，村属人口和外来人口迅速增长，“握手楼”“一线天”等高密度住房增加，居住环境不断恶化。特别是1994年广州计划建设珠江新城中央商务区以来，猎德村的农田被全部征收，村民不再务农，猎德村逐渐发展为典型的“城中村”。2002年天河区政府准许猎德村撤村改制，成立猎德经济开发有限公司，猎德村改造工程正式拉开帷幕。

猎德村作为广州“城中村”改造的第一批试点，于2007年动工改造，2010年完成了整体拆迁和村民原址回迁。猎德村的改造分为桥东复建安置区、桥西融资用地、桥西南村经济发展用地三个部分。桥东作为复建安置小区，保留土地的集体所有属性，改造期间兴建了37栋复建房，总建筑面积达80万平方米。桥西作为融资用地，地块转化为国有土地，土地以商业用地形式进行市场化拍卖，所得资金充作猎德村改造的项目资金。桥西南作为经济发展用地，用来建设五星级酒店等集体物业产业。经过改造，猎德村居住环境得到大幅改善，村集体收入和村民收入都有显著提升，土地效益得以充分发挥。村人口由改造前的1.8万人减少到1.2万人，本地人口与外来人口之比由5:6增加为1:1，房屋租金由每月20—30元/平方米增加至每月70—80元/平方米，租户从业类型从以低收入外来打工者为主转变为以白领为主。④殷俊：《综合指标视角下的城市更新策略研究——以广州市城中村改造为例》，载《2018 中国城市规划年会论文》，北京：中国建筑工业出版社，2018年，第656-664页。

（二）猎德模式的经验总结

猎德村改造是在广州市政府推出“三旧改造”政策的背景下实施的，在改造之初就采取了“政府主导+以村为主+市场参与”的模式。

政府在猎德村改造中发挥主导作用，从政策层面进行统筹规划，推动“城中村”改造。市、区政府为指导主体，主要负责明确改造的整体要求，统筹规划和具体编制“城中村”的改造方案。①广州大学“城中村”改造课题组：《城市发展进程中的民生关怀和政府责任——广州市城中村改造中“猎德模式”的创新与启示》，《中国行政管理》2011年第8期。在三方协同模式下，政府不仅将拆迁安置方案的设计交由猎德村委会负责，还将46 亿元的土地出让所得款全部拨给由村集体成立的猎德经济发展公司，用于拆迁安置。与政府完全主导模式对比，“政府主导、市场参与”的优势在于弥补政府财力不足的同时，兼顾开发商与村民的利益，有效地减少了“钉子户”现象的发生。该模式的核心风险点在于进行有效的监管，在改造过程中，既要最大程度地发挥开发商的“行动力”优势，又要避免因权力过度集中而产生贪腐现象。

村集体作为改造的实施主体，以村民自治的方式，负责土地的调查确权、征地拆迁、补偿等工作。改造资金来源于整体改造和拍卖部分旧村土地，由猎德经济发展公司负责组织实施。②广州大学“城中村”改造课题组：《城市发展进程中的民生关怀和政府责任——广州市城中村改造中“猎德模式”的创新与启示》，《中国行政管理》2011年第8期。对“城中村”村民来说，补偿安置是核心问题。根据猎德村村民集体拟定的《猎德村旧村改造村民房屋拆迁补偿安置初步方案》，补偿原则按照“拆一补一”的方案进行，即“拆1 平方米，补1 平方米”，如需增加安置面积，按3500 元/平方米的价格购买。如村民放弃安置面积，按照1000 元/平方米给予以补偿。上述举措充分保障了猎德村村民的利益，最大程度地满足了村民的诉求，减少了因拆除违章房屋而产生的矛盾。

从开发商的层面看，开发商参与“城中村”的改造有利于资金的筹措和改造效率的提升。在猎德村改造过程中，开发商以投标者和出资者的身份参与，可以更好地发挥不同主体的优势。政府严控规划审批环节、监控资金的归属及使用，可以防止开发商与村民之间产生矛盾。③郭阳莉：《广州市猎德村改造中补偿安置问题与对策研究》，硕士学位论文，华南理工大学，2014年，第38-41页。改造工程由猎德经济发展有限公司组织实施，既代表了村民的意愿，又分担了开发商在土地资金和拆迁补偿等方面的资金支出，一定程度上减少了由开发商盲目投资形成的“烂尾”现象。

五、结论与讨论

在快速城市化背景下，“城中村”问题既是一种必然产生的社会现象，也是城乡关系中的现实问题。受到管理体制和地理区位的影响，“城中村”中乱象丛生，其改造和治理难度远高于成熟的城市社区。“城中村”改造是一项复杂的系统工程，如何平衡政府、村民、开发商等多元主体之间的利益分配是“城中村”改造中的关键所在。

首先，政府在“城中村”改造过程中起决定性作用。政府部门要承担主导者和引导者的作用，一方面，政府能够发挥公共服务职能，为“城中村”改造提供公共资源及社会保障服务。“城中村”的改造使得村民原本的生活方式发生了改变，政府应充分发挥保障职能，落实村民“市民化”后的管理和服务。通过进一步深化户籍制度改革，引导农村人口向城市人口的有序转移。另一方面，政府通过可调控的“杠杆”，协调各方参与主体之间的关系，做好统筹规划；通过制定相关的政策性文件，规范“城中村”的改造流程，确保利益分配的公平性和合理性；充分发挥政府部门的监督力量，预防违规违纪现象的发生，保障村民的合法权益。

其次，“城中村”的土地性质属集体所有，改造村集体用地要最大程度地保障村民的利益。村民的利益主要包括拆迁补偿安置、村集体收益、改造后的社会保障政策等。但是，“城中村”村民的法律意识较淡薄，这不仅要完善针对“城中村”村民的社会保障政策安排，还要加强对“城中村”居民的普法宣传，帮助他们从法律的层面维护自身利益。此外，还要进一步鼓励村民和社会组织参与“城中村”改造。一方面，完善信息公开，赋予村民知情权和表达权，鼓励村民通过村民大会、听证会等渠道表达意见，强化公众参与。另一方面，通过赋权增能，引导村民自治组织或其他社会组织参与，丰富基层民主协商形式，促进村民自治。

最后，要强化开发商在“城中村”的改造过程中的社会责任，在追求适度的利益的前提下，树立良好的企业形象。通过分析广州市的案例不难发现，“城中村”的改造不能完全依靠政府主导，须引入市场机制，以解决资金短缺的问题。但是，如果开发商过分追求利益最大化，却忽略了“城中村”建设中利益主体的多元化特征，就会弱化改造的社会效益，造成损害村民利益、破坏生态环境的不良后果。因此，政府要通过加强政策导向和动态监管，有效规范开发商的逐利行为。开发商则应在保障村民安置房建设质量的前提下，适度追求商业利益，体现企业的社会担当。