枢纽？别扭？

袁明

一、枢纽型社会组织有必要存在吗？

中华人民共和国成立至改革开放的三十年间，中国处于“总体性社会”时期，政府提供着几乎所有的公共服务，是公共服务的单一供给主体，其他社会力量缺乏参与空间和参与能力，政府负担过重，限制了公共服务提供的效能，无法很好地满足社会公众日益增长和多元化的公共服务需求。20世纪90年代传统“单位制”福利体系迅速瓦解，旧的社会资源分配体系、控制机制、整合机制正趋于解体，而新的体系与机制尚未完善并真正起作用[1]，政府必须迅速作出反应，以填补社会快速转型所形成的福利制度空隙[2]。

传统公共服务部门如民政、财政、司法、教育、信访等部门，以及工青妇残等人民团体，都在针对其各自领域开展综合性服务，但各领域、各部门之间的界限不完全清晰，部分工作存在交叉重叠，存在重复投入、浪费资源的风险。随着政府职能转移和事业单位改革的深化，部分部门或团体可能将逐步取消财政拨款机制，建立以市场为基础的政府购买方式予以支持。与此同时，政府逐渐释放空间和权力，给社会组织的发展和壮大营造了良好的环境。近年来，社会组织蓬勃发展，但普遍存在着结构不合理、地区发展不平衡、专业能力不足、自力更生能力弱、社会公信力低、对政府依赖尤其是资金依赖程度较高等诸多问题，难以承接政府职能转移之重任；且各组织背景和诉求各异，能力参差不齐。因此，枢纽型组织工作体系建设势在必行。

二、谁能成为枢纽型社会组织？

“枢纽型”社会组织一词最早出现在2008年中共北京市委办公厅、北京市人民政府办公厅印发的《关于加快推进社会组织改革与发展的意见》中，意见指出：“加快推进政社分离、管办分离，构建‘枢纽型社会组织工作体系”“充分发挥人民团体等‘枢纽型社会组织在社会组织管理、发展、服务中的重要作用，努力探索中国特色的社会组织管理模式。以人民团体为骨干，确认一批‘枢纽型社会组织”。2011年中共上海市委頒布的《关于进一步加强本市社会组织建设的指导意见》中也明确指出，要“充分发挥工会、共青团、妇联和社联、文联、残联等群众团体的桥梁和纽带作用，团结、联系相关领域的社会组织，逐步形成社会组织管理和服务枢纽；鼓励和支持市经济团体联合会、市商业联合会、市体育总会等若干具有枢纽作用的社会组织，搭建社会组织党的建设、业务建设和合作共治的平台，逐步形成社会组织自我管理、自我服务和自律自治的运作机制”。

人民团体能成为枢纽型社会组织吗？人民团体政治性强、组织性高、群众性基础稳固，既有“民”的身份，又有“官”的支撑，是联系国家和社会组织之间的重要桥梁和纽带。正因为其有“官”的支撑，因而能获得源源不断的人、财、物、制度和政策支持，避免出现其他民办社会组织极易面临的资金缺乏、人才短缺、合法性不足等类似问题。但人民团体普遍存在机构臃肿、服务效能低、专业性弱、组织透明度低、行政化严重、公信力较差等诸多问题，且其用人制度改革相对滞后，各级财政投入不足等，本身力量十分薄弱，问题重重，无法胜任复杂的社会组织管理、孵化、培育和服务工作，很难发挥对其他社会组织的枢纽型作用；且随着政府职能转移和事业单位改革的深化，诸多人民团体将告别财政拨款和养人制度，最终转型为社会组织，放归市场参与竞争，如何加强自身能力建设是其急需解决的重要问题。那么，民办社会组织能否成为枢纽型社会组织？诸多枢纽型社会组织建设指导意见指出，在现有人民团体业务覆盖不到的领域，通过改造、提升、新建等形式，构建一些新的“枢纽型”社会组织。但社会组织普遍存在资金缺乏、专业人才紧缺、组织和管理能力有限、资源链接与整合能力不足等诸多问题，社会组织在服务能力和服务水平上与政府、群团组织、公益类事业单位相比并不存在显著优势；且部分社会组织争当枢纽型社会组织的初衷是获得政府资金和政策支持，很多地方枢纽型社会组织对自身的定位是“龙头”，但实际运行过程中却很有“江湖气”，因成为“枢纽型社会组织”而沾沾自喜，甚至有意破坏社会组织生态。“龙头”不是引领者，而成了“龙头老大”，长期下去，极易造成垄断和行政化危机。

三、枢纽型社会组织如何建？

枢纽型社会组织在实践探索过程中，积累了许多宝贵的经验，如北京市怀柔区妇联多措并举助推女性社会组织的服务与管理：一是引领妇女社会组织党建及妇女组织建设；二是项目化引领社会组织参与服务；三是增强妇女社会组织的管理运营及服务能力；四是强化妇联组织的自身建设，提高培育管理和监督能力。通过培育妇女社会组织，发挥妇女社会组织的积极作用，共同开创了妇联工作社会化、专业化格局，使得妇联组织可以做到“从妇女中来，到妇女中去”，更好地发挥党和政府联系妇女群众的桥梁和纽带作用[3]。又如，重庆市加强对职工服务类社会组织的政治引领、示范带动、联系服务，通过加强互联互通、联合打造平台、推进购买服务等多种方式做好联系引导工作，通过委托、承包、购买服务等方式交给社会组织承担的有效方式，为职工服务类社会组织提供组建保障、业务拓展、能力提升等方面的服务，推动社会组织健康发展。共同搭建需求调查、诉求反映、工作评估、解决问题的交流平台，建立职工服务类社会组织民主协商议事机制，促进资源共享、共同发展[4]。探索初步形成“人民团体+社会组织”工作新格局，创新“1+1>2”的社会化服务模式。

简而言之，枢纽型社会组织并非把某些社会组织做大做强，关键在于平台的搭建、制度的建设以及服务生态的打造。需要扭转思路，建枢纽型社会组织并非目的，而是手段，目的在于进一步培育和发展社会组织，盘活社会资源，激发社会活力，引领社会力量广泛参与社区建设、服务居民，促进社区发展，推动社会治理重心向基层下移，打造新的服务生态。社会组织建设是一项系统性工程，必须坚持系统性谋划、综合性治理、体系化推进及协同性发展。建立集需求采集、关系协调、资源整合、社会监督、服务管理、孵化培育于一体的信息化社会综合服务平台，形成党委领导、政府主导、部门联合、社会协同、全民行动的社会治理机制，构建“精准、规范、快速、高效”的社会服务体系，实现社会治理问题“及时发现、及时处置、及时反馈”，切实改善公共服务质量，提升公共服务效率，满足社会服务需求。与此同时，注重促进基层探索与顶层设计的良性互动，逐步建立起社会组织服务体系。

参考文献

[1]洪大用.应对高风险社会[J].瞭望新闻周刊，2004（6）：61.

[2]李培林，王思斌，梁祖彬，等.构建中国发展型的社会政策：“科学发展观与社会政策”笔谈[J].中国社会科学，2004（6）：4-8.

[3]怀柔区文明办.怀柔区妇联多措并举助推女性社会组织的服务与管理[EB/OL].（2018-11-06）[2020-12-23].http：//www.bjwmb.gov.cn/ xxgk/xcjy/t20181106_914490.htm.

[4]中国工会新闻.重庆探索工会组织引领社会组织服务职工新模式[EB/OL].（2018-11-06）[2020-12-23].http：//acftu.people.com.cn/ n1/2016/1109/c121801-28847236.html.