发展性视角下易地扶贫搬迁社区治理与服务实践研究

孙守恩 何亚东

摘 要：易地扶贫搬迁作为我国脱贫攻坚、精准扶贫的最后战略决策，其战略地位十分关键，已取得的扶贫救助成效显著。基层政府面对不同于常规组建方式而成立的搬迁安置新社区，在社区治理与社区服务方面困难重重。本文通过对甘肃省临夏回族自治州广河县在易地扶贫搬迁社区治理与社区服务方面的实践调查，梳理易地扶贫搬迁社区的相关治理与服务经验，进而以发展性视角审视民族地区社区治理与社区服务新理念，以期为扶贫搬迁社区的治理与服务提供经验借鉴。

关键词：发展性视角；易地扶贫搬迁；社区治理

一、研究背景

我國在探索城市社区治理与服务方面已取得了较为成熟的实践经验，但易地搬迁社区在社区服务、社区营造和社区发展方面还存在很大的实践缺口[1]。通过易地扶贫搬迁着力改变我国贫困人口生存现状，这是我国新一轮的脱贫保障路径，具体是指按照国家顶层设计、当地政府执行落实的原则，将居住在自然条件严酷、基础设施落后的深山区、林缘区和地质灾害频发区的就地脱贫难度大、成本高的贫困群众实施易地扶贫搬迁[2]。甘肃省临夏回族自治州广河县水岸花苑易地扶贫搬迁社区是对当地城关镇、祁家集镇、官坊乡、买家巷镇、阿力麻土乡等7个乡镇43个行政村建档立卡贫困户的集中搬迁安置，旨在从根本上改善其生存和发展环境，打通脱贫道路的“最后一公里”，最终实现脱贫致富。

随着易地扶贫搬迁政策的执行与落实，大批农村家庭开始进入搬迁城市社区。原有的乡村治理发生改变，向城市社区治理过渡；原有乡村散居生活逐步向城市集约化过渡；原有劳作生计模式向新型城镇生计模式过渡，人口市民化与社区城镇化也相应逐步过渡，相对以往的农村社区治理与社区服务将会发生巨变，易地扶贫搬迁社区因兼具农村与城市双重性质的独特性对于社区治理与服务有着特殊要求，在新的历史时期，我国在探索城市社区建设方面，积极引入社会组织与专业社会工作者，弥补基层政府仅提供行政服务的缺陷，同时鼓励社会企业、居民自主创业，为社区建设、社区治理与社区服务“造血”。当下，我国积极鼓励引导社会组织参与社区治理与社区服务，在多年的实践探索中已初见成效，但是，需要以另一种新的视角重新审视，不断促进和引导社会组织更有效地参与社区服务与治理[3]。

二、社会工作介入易地搬迁社区治理与服务的必要性

（一）易地搬迁社区兼具农村与城市特点的复杂二重性

我国在实施精准扶贫与全面脱贫攻坚战略中，积极探索易地搬迁扶贫新模式，易地搬迁作为国家打赢脱贫攻坚战的最高顶层设计，在全国范围内推行。“十一五”“十二五”和“十三五”期间，易地搬迁规划的落地实施，缓解了山区群众因地理位置导致的贫困现状，从全国政策执行的效果来看，成效显著。甘肃省临夏州广河县易地扶贫搬迁在相同的理念指导下，采取集中安置措施，将偏远农村地区的贫困家庭迁入县城附近郊区，这一政策本身的福利性质惠及了众多贫困家庭。

易地扶贫搬迁过程中，需要将农村人口集中迁移至城郊社区，组建新的生活共同体。而兼具农村乡缘关系与城市新型市民的矛盾体对于易地搬迁社区治理与社区服务有着独特要求，现有的社区治理与社区服务方式还无法平衡民族地区搬迁社区治理与服务，对于搬迁社区后续的发展工作来说还是一大难点问题，“搬城”而未“入城”的根本矛盾还未得到解决，过渡时期内大部分搬迁居民仍往返农村进行耕作劳动，对新社区治理与公共事务等并未亲身参与，面对如此困境，社会工作在社区治理与社区服务整合方面应该发挥积极作用，针对社区服务主体缺失，以资产建设、需求评估为导向，为社区治理与服务发挥专业优势。

（二）基层政府行使行政性福利服务的单一性

易地扶贫搬迁社区将农村左邻右舍通过现代城市楼宇的形式进行安置，农村基层政府相应合并成为新的社区居民委员会，为新社区居民提供行政服务，但过渡时期基层政府所提供的公共服务实际成效低下，加上行政性事务依旧较多，仅凭基层政府人员难以支撑易地扶贫搬迁社区治理与服务。临夏州广河县因特殊的民族性质，搬迁社区工作人员还需分管民族宗教事务，致使基层政府留岗人员严重缺乏，对于搬迁社区的社区治理与社区服务提供有心无力，行政性福利服务的单一性和无力性，不利于易地搬迁社区向现代城市社区的转型过渡。

（三）社会工作与新型社区服务中的专业契合点

我国在引入西方社会工作专业后，在中国本土社区服务中嵌入社会工作服务，其领域延伸更加广泛、全面，也是在中国特色社会主义道路探索历程中逐步形成的具有中国性质的方案[5]。党的十九大报告中明确提出，我国要加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，同时要大力发挥社会组织的作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动[6]。在国家各部委的联合推动下，社会工作在新型社区治理与社区服务中表现良好，民族社会工作领域也积极参与民族地区社区治理，以求弥补当前基层政府在社区服务中的不足。社会工作在参与社区治理与社区服务的过程中，已经探索出一条良好的实践道路，如“三社联动”紧密将社区、社会组织与专业的社会工作者联系，打通为社区、社区居民提供多样化与专业性服务的道路，从而达到社区和谐、居民融入，实为社区良好建设的有效途径。新型力量的出现为基层政府提供社区治理与服务注入了新鲜血液，既充实了服务队伍，又引入了专业服务，而且社会工作在本土化发展的进程中，在价值理念、服务要求等方面贴合国家治理理念，实现了对基层政府事务性服务的弥补与突破，开辟了新的服务路径。

三、易地扶贫搬迁社区治理与服务实践途径

（一）党建引领，多元治理并举

习近平总书记在党的十九大报告中明确提出要发挥基层党组织力量，实现党组织引领社会各项事务全面发展[6]，主要强调了党组织在公共事务方面的模范带头作用，深刻要求党组织中的党员干部发挥主心骨作用。在新型城镇化建设中，首先要积极探索党建示范功能，抓好党建工作，引领基层社会事务发展方向，同时牢牢把握基层社会发展和生活共同体的社区走向。易地扶贫搬迁为我国打赢脱贫攻坚战提供了根本性举措，其发展与治理中所存在的困境，在各界的关注和探索下已逐步解决[7]。以甘肃临夏广河县易地扶贫搬迁社区为例，面对少数民族群体再社会化程度不高的现实情况，各方力量积极探索，由党建引领、基层政府与社会组织参与、社区居民自治为主线的社区治理与社区公共服务效果显著，且形成了多元治理新格局[8]。

具体而言，需要凝聚党员主心骨力量，由社区居委会、社会组织与社区居民党员联合建设社区支部，为社区治理与社区服务贡献智慧，以老带幼，多主体、多角度为社区发展出谋划策，这就要求积极吸纳社区周围的新老党员，青年党员可以为社区发展带去新鲜思路，老党员可以牢牢把握住地方特色元素，如民族文化、民族工艺、民族经济，在多方的共同作用下，整合利用现有资源，为社区治理与社区服务提供经济发展、文化融入和政治参与等多样化的服务策略，齐心聚力，将共同家园治理好与服务好。

（二）“三治结合”，发挥主体作用

为积极响应党的十九大报告提出的乡村治理与乡村振兴战略的规划要求，新型社区在探索治理方面主动出击，探索新的治理方式，积极开展以“三治结合”为模式的治理工作[9]。三治主要以自治、法治、德治为线索，首先，自治要求发挥社区居民的主体作用，引导居民主动参与社区治理、社区公共事务和社区服务，并在实践中培育新的社区自组织，甘肃临夏广河县易地扶贫搬迁社区在居委会和社会组织的共同引导下，积极组建如社区兴趣小组、社区老年人协会、老年大学和志愿服务团队，支持各自组织成员为社区的建设与治理作出应有贡献。同时，社会组织积极介入引导社区自治，多类型孵化社区自组织，提供专业的志愿服务培训，引导社区居民积极参与社区事务，大力提升社区群体活跃度。其次，法治是基层社会治理的前提保障，也是各主体开展社区治理工作的依据和手段，便于各主体以法治思维办理自己的家园事务[10]。再次是德治，德治要求相对较为宽松，其治理理念突出修养，以个体实践为出发点，带动全民参与，全员出击。

“三治结合”新理念的提出在易地搬迁社区治理方面也有积极作用。民族地区以宗教为辅助载体的城镇治理传播与个人修养锻炼对基层政府开展社区治理工作起到了辅助作用，可以通过深入挖掘社区传统的道德规范，善用乡规民约，搭建社区文化能力提升平台，并在新治理理念下，设置社区道德激励约束机制等促进易地搬迁社区向城镇社区的过渡；同时，实行普法宣传进社区，让社区居民知法、守法并懂法，按照正常的法律流程办理个人事务。

（三）企业助力，整合产业扶贫

易地扶贫搬迁社区面临的最大困境是经济支持。因搬迁入城生活成本提高，又无法改变原有的生计方式，使得搬迁居民再度陷入困境。面对新环境，生计过渡还需要一定的时间，原有的家庭生计方式仍然存在，农业供给为主的家庭生计模式还未从根本上转变，大多数民众仍奔走原乡村，以务农为主，通过种植农作物维持家庭经济收入。通过对易地搬迁社区居民的走访了解到，大多数家庭反映因个人不具备知识、就业技能和获得就业途径，无法改变生存现状，难以获取基本的家庭生计资本积累。

甘肃临夏广河县易地搬迁社区针对此现象，在县政府的大力支持下，引进厦门对口支援帮扶企业，统筹整合社区原有特色产品，其中，包括农副产品、手工艺品制作、民间食品为等富有民族特色的产品，经过社区与社会组织评估，坚持因地制宜，多方协商成立燕之屋扶贫车间、手工艺制作车间与食品制作车间，还通过对口帮扶途径引入电子商务，打通产品销售渠道[11]。与此同时，为社区居民提供更多的就业岗位。上述企业在成立之初，以社会招聘、社区居民能力提升培训多种方式鼓励居民投身“家门口”企业，以缓解社区大部分居民无法就业的困境。另外，企业还履行社会责任，为社区居民提供就业宣传与劳务派遣，进一步解决居民生计困难的问题。

以政府引导、居民自主、组织培训、产业整合的地方发展模式成为带动搬迁社区向新型城镇过渡的标志，资源的有效整合为社区注入了新的动力，拉动了新社区的经济，改善了居民条件，此模式值得在其他搬迁社区管理中推广。

四、结语

民族地区社区治理水平较全国城市社区治理有很大差距，易地扶贫搬迁作为打赢脱贫攻坚的最后战略决策，政策执行后新型社区成立的定位发展又不容忽视，必须以务实的步伐同步做到社区治理现代化，紧跟新时代社区发展。甘肃临夏广河县易地扶贫搬迁极力采取以党建引领、多元主体协同并举、融合“三治”、整合现有资源以产业帮扶为扶贫工作开发的新思路，做好现有易地扶贫搬迁大文章，为我国扶贫工作探索出了新模式。这种模式是在因地制宜的前提下联合社会各界资源齐头并进，旨在为新型搬迁社区探索转型发展与搬迁社区治理做好奠基工作，但是这种基于民族地区特殊情况探索得出的发展模式不能普遍适用，还应以发展的视角审视，提出更为全面、成熟的经验模式。

参考文献

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