中国测绘服务业发展政策研究：基于文本量化分析的视角

郝 杰，肖 源，钱明辉，宗一君

（1.北京市西城区第一图书馆，北京 100035；2.中国人民大学信息资源管理学院，北京 100872；3.中国人民大学数字人文研究中心，北京 100872）

1 引言

“智慧地球”时代的来临，促使土地空间信息成为重要的国家战略资源。“智慧地球”最早于美国诞生，由“数字地球”[1]理念发展而来，它要求把传感器设备接入网络并应用到人们生活中的各个方面，建立物联网，实现数字地球与人类社会、物质世界的整合，使人们能够更精确地管理各种生产活动和生活行为，从而达到“智慧”状态[2]。美国政府较早地部署了物联网经济刺激计划，先后批准投资110 亿美元推进“智慧电网”建设、190 亿美元推进“智慧医疗”建设等，将其视为未来IT 产业发展的方向与美国经济复苏的希望[3]。美国这一战略举措也引起了中国、日本、欧盟等国家与地区的广泛关注，各国的相关政策相继出台[4]。世界范围内对“智慧地球”的关注和数字地球、物联网、云计算技术的重视，促使人类社会快速向“智慧地球”时代迈进。这种背景下，作为“智慧地球”实现的基础，土地空间信息成为重要战略资源，成为国民经济与社会发展的重要基础，对政府管理、经济发展、民众生活等诸多方面均有重要影响[5]。

目前中国地理信息产业现已形成了测绘服务业、卫星导航定位、航空航天遥感、地理信息系统、地图出版等相关产业，其应用从早期集中在国土、航天、军事等方面的政府应用，发展到企业领域的自来水、电力和电信、物流、交通、航海、监控等方面的应用，并日渐深入百姓生活，在位置搜索、车载导航、移动目标监控、便携式移动导航、智能通信等方面，为大众的衣、食、住、行等日常生活提供了便捷的服务，正在成为现代服务业中新的经济增长点。随着互联网时代的变革，云计算、大数据、物联网等智能化技术的发展对测绘科学不断渗透，测绘服务产业的产业结构、产品内容及服务范围发生了重大变化，“互联网+测绘”将成为地理信息服务业新常态。“互联网+测绘”将逐步实现测绘数据从信息服务到知识服务的转变，最终全面实现测绘手段和成果应用的进一步转型升级，是智能测绘、泛在测绘与知识服务为一体的新一代测绘体系。

测绘服务业的发展影响和制约着社会土地空间信息的提供，其健康发展成为国家智慧化建设的重要保障。然而，中国测绘服务业在发展过程中仍面临着服务保障层次低、服务效果差、服务模式陈旧等传统障碍，且面临着新技术的挑战[6]。这些问题的妥善解决，将会有利于中国测绘信息服务质量的提高以及服务应用的推广，将会为中国智慧化建设目标的实现奠定重要基础。2007 年国家测绘局发布 《国家测绘局关于加快推进测绘信息化发展的若干意见》，提出加快增强测绘服务能力、促进地理信息产业发展。

政策文本是指因政策活动而产生的记录文献，历来是政策研究的重要工具和载体[7]。裴雷等指出随着计算机方法的引入应用，政策文本分析所能处理的素材量和处理精度得到了大幅提升，并引入了新的方法和理念。政策文本数据主要包括文本型数据（Textual Data）、数据文本（Text as Data）、文本数据空间（Text Universe）等，研究者利用这些数据使用定量方法可以获知政策立场、政策倾向、政策价值、政策情感等深层政策内涵以及广义的政策比较分析[8]。政策文本量化分析是近年来政策科学中较为活跃的研究方法[9,10]，它强调利用现代科学技术、方法定量地区揭示政府政策的相关规律。通过对政策的文本共词、关键词、文件数等数据的数据分析与可视化，政策文本量化分析为解决政策演进研究中政策环境分析、政策主体辨识、政策过程制定、政策趋势预测、政策策略选择等课题提供了科学、可靠的途径与工具[11-13]。

笔者在分析中国测绘服务业的发展现状的基础上，基于文本量化分析视角，展开对测绘服务业的发展政策研究，并辨识当前亟待解决的关键问题提出相应对策建议，旨在为测绘服务业的未来发展规划及相关研究提供有价值的参考。

2 测绘服务业管理现状

中国测绘服务业起步较早，长期的积累已形成了较具规模的产业基础。近几年，受物联网、云计算、大数据等新兴技术的影响，测绘服务业的产业产值、产业规模、产业分布都发生了较大的变化。由于国家和地方政府对信息服务业的关注和扶植，2018 年中国测绘服务业的产业产值已达1 万亿元，近几年年均增长40%左右[14]。与中国其他传统行业相比，测绘服务业总体上维持了一个较为稳健且增长率较高的增长水平。2014—2018 年，测绘服务业的市场规模也实现了较大增长。测绘服务业的法人单位数量从2014 年的5316 个增长到2018 年的12398 个，增长了133.220 4%，与此同时，测绘服务业从业人口从16.01 万人增长到了31.06 万人。这几年间，中国信息服务业的整体发展态势良好，从业人口至2018 年已经达4 101.4 万，而测绘服务业从业人口比例基本比较稳定，占信息服务业总的从业人口的0.75%。

在行业管理方面，自测绘行业诞生至今，其行政管理体制也经历了几个不同的发展阶段，大致可以分为起步发展、恢复完善、职能转变和科学发展观四大阶段，如表1 所示。

可以看出，2006 年的 《全国基础测绘中长期规划纲要》 把测绘业引领到科学发展阶段，但由于不同时期行业管理结构的差异，各阶段的政策制定主体、政策适用范围均发生了变化，因而在政策分析中应考虑不同时期政策制定的背景，关注不同时期行业管理体制对政策制定造成的影响。

3 样本选择及分析维度确定

3.1 政策样本选择

在测绘服务产业政策的研究中引入量化分析，将发挥其潜在模式保持、目标实现、政策整合3 种作用，这对测绘服务产业政策过程的科学化有积极意义。笔者选取北大法宝数据库收录的，与测绘服务业相关的政策文本作为分析对象，借助关键词出现的频率来衡量各地政府对于测绘服务业发展的关注程度，并根据其发展的实际情况，衡量政策文本的有效性。采用信息服务业公共政策指数来衡量一个地区信息服务业政策环境优化程度的相对水平，用政策强度指数来衡量政府部门对信息服务业发展的重视程度和工作强度。通过对全国31 个省、市、自治区信息服务业公共政策指数的研究，发现七大区域信息服务业在公共政策环境方面存在较大差异，如华北地区信息服务业的公共政策指数为79.19，并不位于各地区前列，但其政策强度为81.53，却是七大地区的首位；相反的，华南地区公共政策指数为78.91，处于一般水平，但政策强度指数为80.98，却是全国第二位，由此可见该地区对于产业政策的落实和关注程度较其他地区更高，对于信息服务业的推动作用也更强。

表1 测绘服务业管理体制发展历程Table 1 Development history of management system of surveying service industries

在各类政策文件中，既有不少中央颁布的法律法规和规章制度，也有大量地方性扶持政策。以“测绘”为关键词检索词，在北大法宝数据库中，检索结果显示：截至2019 年6 月，中国34 个省、直辖市、自治区共颁布1 540 部测绘服务业相关政策，去除失效文本，仍有1 368 部现行有效政策文件。目前中国通常划分为七大地理分区：华东地区（上海市、江苏省、浙江省、安徽省、江西省、山东省、福建省、台湾省）、华南地区（广东省、广西壮族自治区、海南省、香港特别行政区、澳门特别行政区）、华北地区（北京市、天津市、山西省、河北省、内蒙古自治区中部）、华中地区（河南省、湖北省、湖南省）、西南地区（重庆市、四川省、贵州省、云南省、西藏自治区）、西北地区（陕西省、甘肃省、青海省、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区、内蒙古自治区西部阿拉善盟）、东北地区（黑龙江省、吉林省、辽宁省、内蒙古东部）。对现行地理区域划分统计：华东地区文本数为418 篇，居七大地区之首；华南、华北、西北、华中、西南分别以223、211、190、121、113 篇居于二、三、四、五、六位；东北地区测绘服务业共有92 部政策文件，总数居于末位。将各地区政策文本数量除以全部政策数量，得到各地理分区政策文本数量占比（表2），华东地区明显高于其他地区，居于首位，由此可以看出该地区对于测绘服务业整体关注程度要高于其他地区。

表2 七大地理分区测绘服务业相关政策文本数量统计表Table 2 Statistical table of relevant policy texts of surveying service industries in seven geographical regions

中国颁布的测绘服务业相关地方性政策文本，分为地方性法规、地方政府规章和地方规范性文件三大类，在已颁布的929 篇政策文本中地方规范性文件有666 篇，占总数的71.69%，地方性法规文本有117 篇，占总数的12.59%，地方政府规章为146 篇，占总数的15.72%。

3.2 分析维度确定

笔者采用关键词分词技术来确定测绘服务业政策文本分析的分析维度：首先，将地方政府政策文本的标题进行分词处理，去除其中无关词汇，将剩余词语作为关键词；其次，参考行业政策分析的相关研究成果，结合政策年度、对象、措施等特征，来对关键词进行主题分类，以此来确定政策文本的分析维度[16]。

笔者使用字符串匹配方法进行分词处理，这种方法又叫做机械分词方法，是按照一定的策略将待分析的汉字串与一个“充分大的”机器词典中的词条进行匹配，若在词典中找到某个字符串，则匹配成功（识别出一个词）。它算法简单，易于理解和实现，并且切分速度较快，成为了目前最流行的分词方法[17]。使用字符串匹配方法中的双向最大匹配算法进行分词后发现，可以将关键词划分为以下7 个维度（表3），可较全面地概括政策发展的特点，能够有效区分不同地区、不同时期测绘服务业政策的特征。

表3 政策分析关键词表Table 3 Key words of policy analysis

4 频数统计分析

4.1 七大地区统计结果分析

将所有七大地区的政策文本进行7 个维度的关键词量化分析，统计关键词的词频可得到如下结果（表4）。

全国各区域政策文本中关键词出现的频数，可以表示当地政府部门对于测绘服务业的关注程度。笔者通过观察对比发现，政府对于测绘服务业的关注程度与该产业的发展程度并不呈现严格的一致性：有些地区的政府部门对于测绘服务业关注程度较大，然而该产业发展程度并不高；相反，有些地区政府部门对该产业关注程度一般，但其发展程度却较高，结果详见表5。

通过统计表可以看出：华中地区对于测绘服务业的整体关注程度较高，其发展水平却居于七大区域的第六位，华北地区关注程度与华中地区相接近，但其测绘服务业的产值却居于全国第二位；尤其与华中地区产生对比的是西南地区，其关注程度居于全国末位，但是行业的产值却超过华中地区。产生这种差异现象的原因是多方面的。

表4 七大地区测绘服务业相关政策文本关键词词频统计表地域Table 4 Keyword frequency statistics of relevant policy texts of surveying service industries in seven geographical regions

表5 七大地区政府部门测绘服务业关注程度与产业发展状况对比Table 5 Comparison of the concern degree and industrial development of surveying service industries of government departments in seven regions

（1）各地域地理信息资源储量存在差异。如中国东北地区石油矿产丰富，因此政府部门对于此类资源的勘测和产业发展的扶植力度就较高，其政策在落实方面也相对容易，而中国华中地区矿产资源储量相对较为贫瘠，故而即使政府对于测绘服务业的关注程度很高，这种关注转变为产值的难度也较大。

（2）各地经济基础不同，政策落实能力存在差异。通过信息服务业发展的整体情况不难看出，华南地区因其地理位置的优越性、先期政策的前瞻性等原因，经济发展水平较高，信息服务业的发展程度也位于各区域的前列，因此在落实政府部门的政策方面也存在许多优势，相对其他地区更容易将政府建议落实到实处，相对而言，西北地区在政策落实方面也相对滞后。

（3）各地人才、技术等专业性条件差异导致产业发展速度不一致。测绘服务业作为一类专业性较强的信息服务业，其发展所需要素不局限于政策扶植力度、经济条件、资源储量等，专业性人才和技术也极大程度上影响着产业的发展。东部沿海地区本身开放程度较高，相对边远地区更易于吸收高新技术和尖端人才，也更容易吸收各类投资，存在较大的发展优势。

（4）实际操作部门是否将政府建议落到实处，有效地推动产业发展也是另一原因。政策文本中关于测绘服务业的关键词出现频数只能理论上反映政府部门对于产业发展的关注程度，然而真正推动产业发展的各地的实际措施，如果仅颁布相关政策规章却不实际落实，那么测绘服务业也不会产生实质上的发展[18]。

4.2 东西部地域对比分析

如表6 所示，经统计发现，东部地区平均产值为6.11 亿元，总产值为36.64 亿元，而西部地区平均产值则为3.13 亿元，总产值为18.80 亿元，差距较大。东部地区在政策关注方面，无论是整体关注还是其他各个方面普遍较西部地区要高出许多。通过数据比较分析，可以看出东西部地区在政策关注方面的共同点在于东西部地区政策关注均在基础设施和市场管理方面最有体现，而在成果管理和产业数字化方面则较为缺失。而另一方面，政策整体关注程度高的地区普遍在政策关注各个方面程度都较高，而整体关注程度低的地区则相对来说不太关注如人才管理、成果管理等其他政策方面。而从统计数据中可以看出有一些省份其政策关注程度和产业规模与其他省份比较起来呈现出不一致的情况。这种情况的出现说明了政策关注程度只是影响产业规模的一个因素。

在政策因素以外还存在其他众多影响产业规模及发展的因素，比如：各地域地理信息资源储量存在差异。如江苏、浙江地理区域广阔，河湖较多，矿产资源已发现的有133 种查明资源储量的有67 种；而浙江也同样拥有丰富的土地和矿产资源[19]。因此政府对于此类资源的勘测和产业发展的扶植力度就较高，其政策在落实方面也相对容易，而山东和广东矿产资源储量相对较为贫瘠，故而即使政府对于测绘服务业的关注程度很高，这种关注变为产值的难度也较大；各地经济基础不同，落实政策的能力存在差异。东部地区属于经济发展水平较高地区，上海、北京、广东、江苏、浙江、山东等省市都是中国经济水平最高的省市，信息服务业的发展程度也较高，因此在落实政府部门的政策方面也存在许多优势，相对其他地区更容易将政府建议落实到实处，能够将高度的政策关注转化实际的生产力，创造相对较高的产值；各地人才、技术等专业性条件差异导致产业发展速度不一致。江苏、广东、浙江等地本身开放程度较高，经济发展水平也较高，更易于吸收高新技术和尖端人才，也更容易吸收各类投资，存在较大优势[20]。

表6 东西部测绘服务业政策关注对比表Table 6 Comparison of policy concerns of surveying service industries between the east and the west

5 对策建议

测绘服务业作为信息服务业中发展相对成熟的产业之一，由其衍生出来的地理信息系统早已应用到生活、生产中的方方面面，但是不能否认，在其发展过程中也存在一些问题，例如管理体制不完善、市场结构不规范、产业链结合不紧、高端人才较缺乏、产业基础差距大等[21]。笔者基于政策文本、文献内容分析，针对制约着产业发展的问题从管理体制、市场机制、基建设施、人才培养4 个视角分别提出相应的对策建议，为测绘服务业规划部门提供参考。

（1）深化管理体制改革，完善管理部门职能。科学的管理体制是测绘服务业健康发展的基本要求。国家应针对不断变化的信息服务业，尤其是测绘服务业发展情况，不断升级产业管理模式，将职能转变落到实处，为产业发展提供实际推动力。考虑东西部经济差异，在制定各地测绘服务业相关政策法规时，相关部门要结合当地实际情况，将本地地理资源、地理环境、经济基础、信息服务业发展状况等因素考虑在内，为本地区“量身定做”出合适的发展规划、发展建议，切实推进产业发展[22]。

（2）规范行业市场环境，发挥市场调节作用。公正的市场环境是测绘服务业健康发展的重要保障。政府应协助建立公平、公开有秩序的市场，各地测绘服务业主管部门也应当加强企业的监管力度，对相关技术人员实行严格的审查和考核，保证测绘服务业从源头到产品的高质量，有效提高产业发展的规范性。与此同时，政府部门应适当放宽一些市场准入制度，充分发挥市场本身的资源配置功能，在相关部门正确合理指导的基础上，形成能够更加主动自我调节的产业市场[23]。

（3）不断加大财政投入，加强基础设施建设。信息技术基础设施是测绘服务业健康发展的基础。国家应加大财政投入，测绘部门应当明确每一笔投入费用的去向，设置专人负责资金使用的规划，实行费用的专项管理，切实把这些资金用到实处，真正推动产业的发展。并且在此基础上积极推动产业和实业的合作，以此来获取更多的资金支持。中国在进行测绘相关系统建设和更新时，也应该考虑到数据更新的问题，加大技术和资金投入，建设成较为完善的基础信息系统，解除后顾之忧[24]。

（4）产学研进一步结合，培养高端实用人才。人才是测绘服务业健康发展的决定性因素。政府应颁布相关激励政策鼓励海归人才、研究专家等专业人员参与产业建设，或扶持有测绘研究基础的大学重点发展相关专业，培养相关人才等，通过采取这些政策培养一批测绘业高精尖人才。通过加强“产、学、研”之间的合作，能够加快产业成果向产品的转化，大大缩短“技术-成果-商业化产品”的周期，在最短的时间内将研究成果转化成具有商业价值的产品，从而获取商业利润再次促进科学研究的开展和产业的发展[25]。

测绘服务业的健康发展是国家经济社会的发展和智慧化建设的重要基础，是高质量地理信息提供的关键。中国测绘服务业虽发展速度较快，但仍存在基础设施薄弱、地区发展不均衡、核心竞争力不足、产业发展环境不完善，产业政策不明晰等问题。中国测绘服务业应在解决这些问题的基础上，提高测绘信息服务的共享性与开放性，与智慧城市建设紧密结合，提高测绘服务水平，从而使其在国家智慧化建设中发挥重要的作用。