社会信用体系建设中征信约束扩大化的防止

孙梦梦 陶广杰

摘  要：征信信息是社会信用体系建设的数据支撑。近年来，随着社会信用体系建设的不断推进，征信信息约束方面呈现泛化和扩大化趋势，其主要表现在征信信息的收集和录入、失信行为的认定和记录、失信“黑名单”认定与失信惩戒措施实施过程中。有效规范征信约束是建设社会信用体系的前提和基础。结合我国社会信用体系建设现状，针对征信约束扩大化的特点及成因，借鉴美国、欧盟和日本信用体系建设方面的先进经验，我国可综合运用多种手段防止征信约束扩大化，主要是：规范征信采集范围，明确征信记录标准，严格准入机制，加大监管力度，完善征信体系，明确惩戒措施等。

关键词：征信约束扩大化;防止;社会信用体系

中图分类号：C912.3          文献标识码：A          文章编号：1672-4437（2021）01-0105-04

古人云：人无信不立，业无信则不兴，国无信则衰。诚信是社会的基石，是人与人之间交流的基本要件，是稳定社会秩序的必要因素。截至目前，我国社会信用体系建设可以分为三个阶段：一是起步阶段（20世纪90年代），信用中介机构的出现是其主要标志。二是发展阶段（1999年—2003年），其标志是1999年10月，中国第一个信用研究课题“建立国家信用管理体系课题”成功立项，国家对征信问题的研究逐渐重视，征信行业进入人们的视野。三是加速阶段（2003年至今），其标志是党的十六大明确提出要健全现代市场经济的社会信用体系，以及十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》进一步提出建立符合我国基本国情的社会信用体系的基本框架与运行机制[1]，我国社会信用体系建设进入了加速发展阶段。

近年来，互联网的发展与普及，不仅扩大了人们信息的交流面，而且为个人和企业的信用建设提供了极大的便利。个人征信、行业信用以及城市信用等备受关注，这些征信信息是建设和完善社会信用体系的有机组成部分。截至2020年，我国已建成覆盖整个社会的征信系统，我国社会信用体系建设取得了里程碑式的进步。

三十多年来，我国社会信用体系发展成效显著，但在征信信息的收集、记录、认定、分析、使用等方面还存在着一些问题，且日益凸显。2019年8月，国家发改委针对我国社会信用体系建设中出现的问题，提出必须通过法治手段規范社会信用体系的建设，各部门与各行业必须依法依规、合理适度，防止出现个人信用及其他信用建设举措、应用泛化和扩大化[2]。建设完善的社会信用体系是推进我国征信建设迈向现代化的重要目标，如何在现有基础上推进社会信用体系建设进一步向前发展显得尤为重要。因此，我们需要及时对我国社会信用体系建设进行总结与分析。

一、我国征信约束现状及主要特点

（一）我国征信约束现状

我国征信系统已经成为全球覆盖面最广、收录用户信息最多的征信系统[3]。截至2019年，有10.2亿自然人的相关信用信息以及2834.1万个企业和有关组织的信用信息被中国人民银行征信系统收录。而且伴随信息化的快速发展，征信信息纳入的种类和内容不断增加，例如，有些部门将ETC欠费超30天、公租房违规等纳入到个人征信中并列入失信“黑名单”，对“黑名单”者实施不同标准的失信惩戒措施[4]。然而，某一行为是否应被定性为失信行为，失信行为是否应列入征信“黑名单”，同一行为应如何惩戒，面对这些问题不同地区和部门的标准具有很大的浮动空间。如果对征信范围不加约束、界定，主观列入征信系统会导致征信约束泛化和扩大化。

（二）我国征信约束的主要特点

第一，征信信息来源范围广，且数量庞大。2020年1月，二代征信系统的应用扩大了原有的征信范围，如收集个人基本信息新增了学历学位和荣誉证书持有情况、非信贷交易违约信息、预增水电费缴纳信息等，此外，个人信用报告采用信用评分模型以具体数值进行量化，公共信息中增加了政府部门收集的数据等。这些规定一定程度上对需要纳入征信系统的信息范围进行了约束，但对于未详细列出或是随着经济与互联网发展出现的新型信息是否应该纳入征信尚无定论，这主要因为政策具有一定的滞后性，无法及时反映社会变化。我国是人口大国，每日产生大量的信息需要纳入征信系统，其在采集、整理、保存过程中可能会受到收录设备、从业人员水平等因素影响造成征信数据存在一定的偏差。

第二，征信信息和征信系统功能使用不合理。社会征信体系建设之初主要是为了降低经济领域中因交易双方信息不对称而带来的交易风险，揭示社会主体信用优劣，保证经济运行的公平和效率。然而随着大数据的迅猛发展，再加上社会征信体系建设没有及时完善，征信机构良莠不齐，一些无征信资质的机构或企业利用便捷的网络条件收集企业和个人的信息，甚至利用这些信息从事不法行为，侵害企业和个人利益。此外，一些部门或机构把征信系统作为解决其它社会问题的“良药”和“工具”，导致征信信息和征信系统被随意使用和不合理使用。

第三，失信行为认定、惩戒标准不统一。对于同一行为是否判定为失信行为以及是否需要采取惩戒措施，各地各部门存在不同标准。由于征信具有信息范围广、数量多、易变化等特点，无法预先制定统一的法律标准。对相似的征信行为，何种程度是失信行为，对于失信行为采取何种惩戒措施尚无统一的标准。有些人提出将日常行为纳入征信中，如拖欠水电费、公租房违规等，违反这些日常行为将判定为失信。这样就可能导致对失信行为的认定和惩戒出现泛化和扩大化的现象，不利于统一的社会信用体系建设。

二、征信约束扩大化的原因

（一）征信信息采集范围和标准不明确

《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》（以下简称《办法》）是专门针对个人信用信息管理出台的具体法律文件。《办法》第四条①规定了个人信息的采集范围，主要包括个人的基本信息、信贷方面的信息以及其他能够反映个人信用状况的相关信息。这里的规定不够全面和明确，正因如此，一些部门将《办法》未规定的征信信息纳入征信数据，如地铁逃票行为、未实行垃圾分类、闯红灯等。此外，某些部门将个人隐私信息纳入征信系统，这种做法可能会侵犯公民的隐私权。纳入征信系统的数据将影响个人信用状况，某些城市除了依据《办法》纳入基本信息外，还纳入了一些具有地区“特色”的征信数据。如深圳市规定乘坐地铁一年内逃票超过三次的行为将会纳入征信系统;西安市规定对不进行垃圾分类的个人或单位进行三万元的罚款和信用处罚;南京市规定非机动车驾驶人、行人一年内违反交通规则（如闯红灯、驶入机动车道）累计达5次以上将记入个人征信档案[5]。这些措施虽然能够敦促公民在生活中守法守规、养成诚信美德，但也会导致信息采集扩大化以及不同地区信用评价标准不一致，不利于建设统一的社会信用评价体系。

（二）征信機构准入机制标准不统一，监管责任不到位

征信记录的收集离不开征信人员和征信机构。征信信息的收集是征信人员和征信机构直接接触征信主体的原始环节。我国社会信用体系在不断发展和完善，但征信工作人员的业务素养仍存在城乡区域发展不平衡问题。如基层银行工作人员缺乏系统培训、业务技能不熟练、风险意识薄弱;银行监管责任不明确、体系不完善等可能导致信用信息收集存在偏差。此外，未取得准入资质的机构或组织通过互联网违规收集用户信息或者收集信息范围超过法规、规章规定，某些公司私自获取、倒卖用户信息或保留用户的征信报告等，严重侵犯了被征信者的权益，对社会信用体系的建设造成损害。中国互联网信息中心曾针对互联网发展状况进行统计，结果显示，截至2018年底，我国有近一半的网民认为自己在使用网络的过程中遭遇过网络安全方面的问题[6]。为应对上述问题，在社会信用体系建设过程中需要明确监管责任，加大监管力度。2013年，国务院针对征信业务存在的问题专门发布了《征信业管理条例》（以下简称《条例》），明确规定各级人民银行要加大对相关征信机构的监管力度。但由于部分地区政策落实存在偏差，管理不到位等原因，弱化了监管政策的实施。

（三）失信惩戒措施标准不完善，法律保障不健全

《条例》是我国目前最高法律位阶规范征信业务的法律文件，属于行政法规。各地各部门颁布的部门规章、规范性文件作为补充，指导辖区内的征信记录及失信惩戒。征信法规散见于不同位阶的法律文件中，尚未形成统一的法律体系。由于征信法律法规的不完善，失信惩戒的标准不统一，导致失信行为认定以及对于相关信用的记录存在泛化和扩大化的现象，在失信“黑名单”认定以及对于失信主体进行惩戒的手段方面同样存在泛化和扩大化的隐患。例如，各地各部门对失信行为的认定，失信惩戒的措施存在差异;征信机关、征信主体和授信机构之间存在信息交流不及时，各地征信记录不同步。这可能导致有些行为在某些地区没有纳入征信，而在其他地区被认定为失信。

三、防止征信约束扩大化的对策

（一）规范征信采集范围，明确征信记录标准

美国和欧盟征信行业从发展到成熟离不开法律的保障。美国《消费者信贷保护法》的第一部分明确规定监管范畴和征信采集的范围，如隐私内容不得纳入征信信息。欧盟《关于保护个人信息处理以及自由移动的法令》规定严格保护个人信息数据，如严禁对揭示人种、政治主张、宗教或其他信仰、以及与健康或性生活有关的个人数据进行自动化处理[7]。借鉴欧美国家信用体系建设的一些做法，结合我国基本国情以及我国信用体系发展实际，我国应当建立统一的征信信息采集范围以及失信行为认定标准，防止出现失信行为认定和记入的泛化、扩大化。首先，立法层面应合理、明确、严格地确定征信信息的收集范围，确保征信信息采集范围依法固定[8]，对于不同地区提出具有“地方特色”的征信信息，应在考虑全国统一前提下试行，防止各地出现征信内容不统一。其次，对于属于个人隐私信息，遵循不侵害的原则，保护个人的合法权益，对于违反规定侵害个人合法权益的行为给予严惩。最后，制定幅度失信行为认定标准和幅度失信行为惩戒措施。某一行为是否是失信行为不是一次实现的结果，而是一个过程性行为。2019年7月，针对社会信用体系构建过程中的监管问题，国务院办公厅专门出台了《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》，指出对相关信用信息要充分了解和掌握，在综合研判相关主体信用状况的基础上对其进行分级别分类型设置监管模式，采取与其相对应的监管手段[9]。立法机关应在充分调研的基础上对失信行为的认定标准以及失信行为的惩戒手段进行规范，并通过制定法规的形式予以明确，使失信行为的认定与惩戒有法可循，防止再次出现失信行为认定和惩戒实施的泛化、扩大化。

（二）严格征信机构准入机制，加大监管力度

美国社会信用系统和征信行业的建立是以市场为主导，以Experian、Equifax、TransUnion三大机构采用统一的FICO标准报告为桥梁进行征信信息录入和其他信用服务，以征信监管部门联邦贸易委员会与消费者金融保护委员会两大监管机构的制约为保障得以健康发展。欧盟的征信体系是以政府为主导，即由央行设立信贷登记中心，并提供信用信息服务和对征信业监管，其征信机构为非营利性的组织机构[10]。综上，结合我国基本国情，充分发挥市场经济所固有的优势，彰显我国社会主义制度的优越性，应大力推进具有中国特色的社会信用体系建设。此外，在社会信用体系建设方面应充分发挥政府和市场的双重作用。如果仅靠政府推动社会信用体系建设，不仅加重政府负担，而且很难及时有效地应对市场变化，反映市场的真实需求。相反，如果仅由市场推动社会信用体系建设，则可能会出现征信机构水平参差不齐，征信数据可信度差，个人隐私受到侵害等情况。在此情况下，我国应充分发挥政府和市场的作用，使二者有机统一，相互促进。

此外，政府还应当制定征信机构统一准入标准，明确征信机构的权利义务，严控征信机构越权征信行为。同时完善监管机构和退出机制，定期对征信机构进行考核，对不符合要求的征信机构及时采取有效措施。对于征信机构从业人员要定期培训，规范征信数据的采集、整理、保存等标准，提高从业人员的业务能力和职业素养。建立征信行业协会，积极主动地监督征信机构和征信从业人员，促进社会信用体系的健康发展。

（三）完善征信法律体系，明确失信惩戒措施

完善的法律体系是社会信用体系建设的保障。美国从1873年征信机构开始出现至今，通过十几部法律文件不断完善其征信法律体系。日本从1892年征信机构开始出现至今，先后出台多部法律文件为完善征信体系提供保障。我国征信业的发展是在改革开放后，建设时间较短，现有的法律文件主要为《条例》《办法》《信息安全技术个人信息安全规范》及一些地方法规、规章等。这些法律性文件位阶不高，数量较少，且不够系统，因此，需出台更高位阶、更全面的法律文件支撑我国现代化的社会信用体系的建设。尽管国家在社会信用体系建设方面专门出台了《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》，使我国社会信用体系的建设取得了非常显著的成果，社会信用体系已相对系统化和规范化，但进入新时代，为应对社会快速发展出现的新问题、新情况，为创建良好的社会信用环境，我国需进一步完善征信法律体系，以保障我国社会秩序和市场经济高效运行。

社会信用体系的建立和完善是我国社会主义市场经济不断走向成熟的重要标志之一，是国家治理体系和治理能力现代化的重要体现。信用既是市场经济健康发展的基本保障，也是重要的宏观调控手段。经过近40年的发展，我国社会信用体系建设已见成效。为更好地保障我国社会秩序和市场经济的高效运行，在社会信用体系建设过程中还有很长的道路要走，我们要敢于面对问题，想方设法解决问题，进一步推进我国社会信用體系的健康发展。

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注释：

①《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》第四条本办法所称个人信用信息包括个人基本信息、个人信贷交易信息以及反映个人信用状况的其他信息。前款所称个人基本信息是指自然人身份识别信息、职业和居住地址等信息;个人信贷交易信息是指商业银行提供的自然人在个人贷款、贷记卡、准贷记卡、担保等信用活动中形成的交易记录;反映个人信用状况的其他信息是指除信贷交易信息之外的反映个人信用状况的相关信息。

参考文献：

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[2]新华社.国家发改委：防止失信行为认定和记入信用记录泛化、扩大化[EB/OL].（2019-08-16）[2020-09-15].http：//www.gov.cn/xinwen/2019-08/16/content_5421760.htm.

[3]乔冰琴，申黎明.从二代信用报告看我国个人征信体系的建设[J].山西财政税务专科学校学报，2020，22（02）：55-57.

[4]王瑞雪.公法视野下的信用联合奖惩措施[J].行政法学研究，2020（03）：82-94.

[5]李声高.失信被执行人惩戒制度研究[D].中南财经政法大学，2019.

[6]张榕薇.个人征信信息安全监管研究：以浙江省嘉兴市为例[J].征信，2020，38（08）：48-52.

[7]夏金莲.我国个人征信体系建设中信用信息采集制度的重构[J].成都大学学报（社会科学版），2020（03）：36-44.

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[9]刘叶婷，陈立松，金双龙.信用报告在社会治理中的应用价值探究[J].南方金融，2020，1（8）：81-91.

[10]杨曦.互联网消费信贷中个人征信信息的法律保护[J].河北法学，2020，38（03）：164-174.