“健康中国”背景下医疗卫生社会监督现状及路径探讨*

刘小平 ，王中灿，何中臣，李谦 ，唐贵忠 ，武芳，唐宗顺,沙莎

(1.重庆医科大学，重庆400016 ；2.重庆市卫健委卫生监督局;3.成都医学院)

习近平总书记提出“没有全民健康就没有全面小康”，并将人民健康放在优先发展战略[1]。保障人民健康权益是保障人民健康，促进全民健康的重要内容。2018年《国务院办公厅关于改革完善医疗卫生行业综合监管制度的指导意见》提出要转变监督管理的理念、体制和方式，进行全行业、全流程、综合协同监管，建立综合监管体系，提高监管能力和水平，维护人民群众健康权益[2]。建立健全医疗卫生社会监督机制是综合监管体系建设的重要一环，更是保证社会广泛参与医疗卫生监管、保障人民健康权益的重要内容。

1 医疗卫生行业社会监督的内涵及主体

1.1 医疗卫生行业社会监督的内涵

医疗卫生行业社会监督是我国社会监督制度在医疗卫生领域的具体应用，指国家机关以外的社会组织和公民依据我国宪法规定的社会主义民主和法制原则，采用批评、建议、申诉、控告或检举的形式，对医疗卫生产品及服务的质量以及提供者工作中的缺点、错误和不良作风进行批评监督。是对政府监管、机构自我管理的补充，主要由公民，社会组织、专业机构和中介组织，以及新闻媒体进行。

1.2 医疗卫生社会监督的主体

1.2.1 公民

公民是指具有中华人民共和国国籍，并依据宪法规定享有权利和承担义务的人，包括普通公民和具有一定特殊身份的公民，特殊身份公民主要指人大代表、政协委员等。公民是医疗卫生社会监督的主要力量，公民监督具有广泛性、及时性等特点，在反馈民意、预防问题、发现问题、解决问题方面具有积极作用。公民通过建议、提案、批评、申诉、控告、举报、行政诉讼、依法受邀等途径监督医疗卫生活动。

1.2.2 社会组织

社会组织指与医疗卫生领域相关的以社会团体、基金会、专业机构、中介机构为主的非营利性组织，介于政府与社会利益群体之间，具有社会服务、沟通、公证、监督、市场调节等功能，如中华医学会、中国医师协会等。其通过信息服务、咨询服务、技术支持、调查评估等方式监督医疗卫生。

1.2.3 新闻媒体

新闻媒体指以新闻为主要表现形式的大众媒体，包括印刷媒体(报纸、杂志)，广播媒体(广播电台、电视台)与互联网媒体。公民通过自媒体(微信、微博、论坛贴吧等网络社区)表达个人意见，为公民个人监督行为。新闻媒体对医疗卫生机构及其工作人员的行为进行监督，属于舆论监督，在一定程度上可表达公众意志、反映老百姓的呼声、代表患者表达诉求，其监督方式主要包括采访、报道、评论等。

2 医疗卫生社会监督的意义

2.1 保障人民群众健康权益

健康权是人们基本的一项权利[3]，进入中国特色社会主义新时代，人们更加重视自身的健康权益。但目前我国发展不平衡、不充分，广大人民群众日益增长的权益诉求还未能完全满足，居民的健康权益还不能充分保障。《健康中国2030规划》《国务院办公厅关于改革完善医疗卫生行业综合监管制度的指导意见》从顶层设计出发，提出加强综合监管制度建设，建立健全医疗卫生社会监督机制，这为社会广泛参与医疗卫生监管提供了制度保障，将多角度、全方位保障人民健康权益。

2.2 助推医疗卫生共建共享

由于医疗卫生监管问题的复杂性和社会价值的共享性，不仅需要政府和医疗机构的监管，更需要发挥社会整体联动的作用，加强政府、医疗机构、社会的参与和互动。在我国医疗机构数量巨大，监管领域广泛，各方监管能力有限的现实情况下，加强社会监督机制建设，探索医疗卫生社会监督路径，倡导社会组织和公众广泛参与，加大公众医疗知识普及，不仅有利于提高公众参与度和参与能力，还切实弥补现有监管的不足，全社会形成合力，共建共享。

2.3 完善医疗卫生监管体系

随着社会的发展，我国医疗卫生监管体系得到了发展，人民群众的健康权益保障逐步改善，但政府监管失灵、医疗卫生信息不对称、质量监管松散等问题仍然存在[4]。动员全社会力量参与医疗卫生监督，不仅可以及时发现医疗卫生事业发展中的不足和缺陷，助力医疗卫生综合监管体系的形成和完善，还可以广泛搜集民众的健康诉求，助推政府部门政策制定贴近民众需要，满足民众心声，保障人民健康。

2.4 预防医疗领域贪腐，构建和谐医患关系

由于医疗卫生行业具有垄断性、信息不对称性[5]，在监督缺乏的情况下，容易出现权力寻租，滋生贪污腐败，损害人民健康权益，另一方面公民医学知识缺乏的情况下，将加剧公民对医疗卫生行为的误解。另外，在医疗卫生机构补偿机制未健全，医疗卫生人员薪酬体系不合理的情况下，医疗卫生机构和医疗卫生人员会有选择利益更大的医疗卫生行为的倾向，导致医患双方利益相悖，激化医患矛盾。通过社会监督对医疗卫生机构进行外在监督，不仅使医疗卫生机构的活动公开、透明，防范贪污腐败，还让公民参与到医疗卫生活动中，让其了解医疗卫生知识，提高健康意识，保障人民健康权益，构建和谐医患关系。

3 我国医疗卫生社会监督的现状

3.1 医疗卫生社会监督理论研究及保障制度不完善

国内关于社会监督的研究内容较多，始于上世纪八十年代初，以“社会监督”为关键词在CNKI数据库检索，文献数量成逐年上升趋势，至2019年1月2日共计601篇文献。内容涉及会计、国家行政、企业经济、宏观经济、新闻传媒、财政税收、保险、法律、医疗卫生等众多领域，医疗领域社会监督研究主要集中于食品卫生社会监督研究，基于医疗卫生的社会监督研究十分匮乏，未有相关文献探讨医疗卫生社会监督的内涵、外延、主体以及相关经验做法。

查阅全国人大、国务院、国家卫生与健康委员会、国家食药监管部门的政策文件，最早提及医疗卫生社会监督的文件是原卫生部1992年颁布的《医院工作制度的补充规定(试行)》，其中明确提出医院要建立社会监督制度，随后医疗卫生改革多次提出要加强社会监督，建立健全社会监督机制，但现有政策并没有医疗卫生社会监督制度建设的详细内容，对医疗卫生社会监督的内涵、外延、主客体、机制均无明确阐释。相关的法律法规虽提及公民、政协、媒体等对社会事务有监督的权利但未对具体内容作出明确的规范，相关制度和保障机制缺乏。

3.2 公民监督意识薄弱、监管难度大、缺乏保障

公民对医疗卫生的监督主要是对国家权力机关和医疗卫生事业单位及其工作人员的违法行为和不良作风，以及对医疗卫生服务或产品的质量进行监督。但我国医疗卫生社会监督还处于探索阶段，公民对医疗卫生的监督缺失，公民的主体意识淡薄以及法律、道德、责任意识缺乏[6]。由于医疗卫生服务专业性、信息不对称性、外部性、风险性等特征[7]，公民监管难度大。另外，我国医疗卫生监督体系还未形成，相关法律法规缺乏[8]，宪法虽明确公民有监督权，部分领域进行了尝试，但具体的实施细则、监管效力、监管的机制未明确，实践经验缺乏，使得公民对医疗卫生的监管缺乏保障，监督效果差。

3.3 社会组织及新闻媒体监管能力有限

近年来社会组织虽越来越多的参与医疗卫生监管，由于医疗卫生行业的特殊性，对其监管需要很强的专业技能，大部分社会组织专业技能相对缺乏，而专业性较强的行业协会，如中国医院协会，其业务主管单位是国家卫生与健康委员会，受其业务指导，协会中部分领导职位由行政官员兼任，监管的独立性受到限制，另外社会组织监管社会认同度不高[9]，对行业内成员不具有约束力，监管的深度、广度以及效果非常有限[10]。

新闻媒体监督因社会关注度高，具有广泛性，是医疗卫生监督的重要途径和有效手段，但由于医疗行业具有高度专业性，而媒体专业知识缺乏[11]，加之医疗行业存在信息壁垒，信息公开程度低，媒体记者获取相关信息的难度大，因此，媒体监督医疗卫生中的相关问题难度较大，深度有限。另外，媒体选择性报道，公正性缺乏，有的夸大患者凄惨，有的片面突出医者仁义。加之，媒体有迎合社会大众内容要刺激眼球的倾向，报道内容往往片面强调患者的凄惨无助，违背医学常识，更有甚者成为医闹等不法分子谋取利益的工具。如前几年发生的“丢肾门”“缝肛门”等事件，多是因新闻媒体从业人员自身专业知识缺乏所导致的不实报道。

4 医疗卫生社会监督的路径探讨

4.1 完善医疗卫生社会监督保障政策

4.1.1 法治保障政策

我国监管体系缺乏统筹的政策制度顶层设计[8],医疗卫生领域社会监督缺乏具体的操作指南，2018年《国务院办公厅关于改革完善医疗卫生行业综合监管制度的指导意见》也没有提出社会监督的行动方案，对社会监督的开展促进力度有限。对此应在将社会监督纳入医疗卫生综合监管体系的同时，完善医疗卫生社会监督法律法规，在现有监管法律法规基础上，建立健全医疗卫生社会监督相关法律，理顺医疗卫生社会监督的内涵、外延，明确监督的主体、客体和监督机制。

4.1.2 信息公开政策

信息公开是决定社会监督各主体顺利进行监督的保障，医疗领域也在全面深入推行信息公开制度，但仍有不足。为进一步完善医疗领域信息公开制度，首先要加强对医疗卫生信息公开政策的宣传，并将信息公开纳入机构考核体系，让医疗机构认识到信息公开的重要性和必要性，提升医疗机构信息公开意识。其次，随着人民健康意识和健康需求的提高，以及国家《关于改革完善医疗卫生行业综合监管制度的指导意见》健全信息公开机制的要求，应在法律允许范围内完善医疗卫生机构信息公开清单[12]，明确信息公开主体、标准、程序及责任[13]，充分保障人民群众和监管的需求。

4.1.3 监督反馈政策

监督反馈是监督的关键环节，监督反馈机制是否健全不仅是公众继续参与医疗卫生监督的重要影响因素，同时也是医疗卫生社会监督效果评价的重要指标。首先，要高度重视反馈机制，建立健全监督反馈机制，按属地原则和管理权限，“谁负责谁反馈”，明确责任主体。其次，强化培训，提高工作人员监督反馈意识和工作能力。然后，各责任主体要严格按照反馈机制及时限要求，建立台账，核查投诉举报的事项，并在规定时限内答复处理情况，总结相关经验，形成长效机制。最后，强化对反馈情况的监督和检查，对举报投诉未及时反馈的进行惩处，并对先进经验进行总结推广，保证监督反馈政策落地、落实。

4.2 激发社会监督主体活力，社会共建共享

随着市场经济的繁荣发展，参与医疗卫生的主体由以前的政府负责，到现在社会共同参与，社会共建医疗卫生行业的格局基本形成，社会资本在医疗卫生领域中扮演重要角色。在监督过程中应充分发挥社会各主体的活力，调动其积极性，在各个环节和领域引入社会监督机制，发挥社会各界的优势，形成合力，推动综合监管体系的形成。具体而言，要结合各个主体的特色，发挥其优势，如公民监督具有快捷性，其在发现不法医疗卫生活动时通过信息公开和医疗机构、政府管理机构的意见反馈渠道向相关部门举报投诉；新闻媒体监督具有广泛性，能够在全社会引起讨论，发挥预防功能，新闻媒体监督医疗卫生活动时，要秉持严谨求实态度，全方面了解事件全貌，通过向医疗行业专业人员咨询等方式保证媒体监督的科学性和合理性。

4.3 强化普法教育和医学知识普及

医疗卫生社会监督对监督主体的法律素养和医学素养是决定监督有效性的保障，是监督主体监督能力的重要组成部分。提高监督主体法律素养和医学素养需要政府、医疗卫生机构和监督主体的协同努力。

普法教育方面，政府卫生健康部门应该营造人人学法的环境，按照“谁执法，谁普法”的原则，创新宣传方式，结合社会需求，以老百姓喜闻乐见的方式，加强全民普法教育，侧重普及与百姓密切相关、百姓关注度高的医疗卫生法律法规，如《中华人民共和国执业医师法》《医疗机构管理条例》《医疗纠纷预防和处理条例》等，提升社会监督主体法律素养，提高其积极性，让社会监督主体“愿意管，有能力管”。另外，加强对医疗卫生行业工作人员的法律法规培训，加大对医疗卫生从业人员的法制和职业道德教育，通过行业培训、专题讲座、经验交流、案例借鉴、反面警醒等方式，提高其法律意识和职业道德。最后，社会监督主体要主动学习医疗卫生领域相关法律法规，知法、懂法、守法，依法开展监督活动。

医学知识普及方面，政府卫生健康部门应当结合“健康中国2030”的要求，普及医疗卫生专业知识，引导社会大众重视健康，了解健康知识，提高健康素养，养成健康行为。医疗卫生机构应充分发挥专业优势，通过宣传、公益服务等活动，以及利用网站、微信公众号等平台向公众宣传科学的医疗卫生知识，提高公众健康素养。社会监督主体要主动学习医学知识，有理有据地监督。

4.4 充分利用信息技术，畅通社会监督渠道

党的十九大明确提出，全党要善于运用互联网技术和信息化手段开展工作。在对医疗卫生进行监督的过程中要善于利用以互联网和大数据为代表的现代信息技术。医疗卫生机构应当利用信息技术，积极主动公开相关信息，建设监督举报平台，拓宽社会监督渠道，保障社会各界参与医疗卫生社会监督。医疗机构信息公开不仅有利于社会大众了解医疗卫生，提高公民医疗卫生素养，还有利于加强与社会各界的交流互动，能够及时了解人民群众医疗需求的变化。应用大数据思维[14]，通过大数据分析，了解医疗卫生面临的主要问题，以“线上”数据推动“线下”工作，增强公众对医疗卫生需求的回应能力，为人民群众提供更加快捷、更加便利、更加周到的医疗卫生服务。