教育精准扶贫与新时代民族地区教育发展——学习习近平关于教育扶贫重要论述的思考

陈达云,扈文英

(1.西南民族大学 四川民族教育发展研究中心，四川 成都 610041；2.中南民族大学 教育学院，湖北 武汉 430073)

十八大以来，全国农村贫困人口累计减少超过9000万人。截至2019年末，全国农村贫困人口从2012年末的9899万人减少至551万人，累计减少9348万人；贫困发生率从2012年的10.2%下降至0.6%，累计下降9.6个百分点[1]。教育在其中发挥着不可或缺的作用。习近平多次就办好农村义务教育、职业教育、补齐教育短板等方面作出重要论述，众多教育扶贫政策、措施陆续实施。十九大报告指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”[2]进入中国特色社会主义新时代，教育领域主要矛盾也发生了根本性转变，贫困地区陈旧落后的教育面貌已基本扭转，“公平而有质量的教育”成为人民群众对教育的主要期盼。

全国14个集中连片特困地区，有11个分布在民族地区。习近平先后深入新疆、内蒙古、青海、云南、贵州等少数民族聚居区慰问贫困群众，并在1997年、2008年、2016年、2020年共四次来到宁夏回族自治区考察。2020年6月8日至10日，习近平第四次到宁夏指导脱贫攻坚工作时指出：“中华民族是多元一体的伟大民族。全面建成小康社会，一个少数民族也不能少。”[3]2020年6月5日，教育部部长陈宝生到宁夏西吉县就教育脱贫攻坚工作进行调研时强调：要聚焦“义务教育有保障、发展教育脱贫一批”，“两不愁三保障”，“义务教育控辍保学、均衡发展”，在巩固成果、提高质量、建立长效机制上下真功夫、出硬措施，努力办好人民满意的教育，向党和人民交出一份合格答卷[4]。深入学习习近平关于教育扶贫的重要论述，领会其内涵，总结中国教育扶贫成就，针对新时代民族地区教育发展所面临的挑战进行对策研究，意义深远。

一、习近平关于教育扶贫重要论述的内涵

1.教育是根本的脱贫之策，是管长远的事业。习近平指出，“要紧紧扭住教育这个脱贫致富的根本之策，再穷不能穷教育，再穷不能穷孩子”[5]。在2015年中央扶贫开发工作会议上，习近平强调：“贫困地区教育事业是管长远的，必须下大气力抓好。”“教育是根本的脱贫之策，是管长远的事业。”[6]这是对教育扶贫的精准定位，强调了教育具有长效减贫作用。首先，“扶贫必扶智，治贫先治愚”。教育能够增长人的知识，改变人的精神面貌，是扶智力、扶精神、扶思路的最佳途径。其次，正如习近平所说:“脱贫致富终究要靠贫困群众用自己的辛勤劳动来实现”[6]。脱贫攻坚“五个一批”举措中，发展生产、易地搬迁、生态补偿、社会保障脱贫举措侧重外力输入，难以使贫困群众自身发生改变，极易出现脱贫后再返贫现象。教育是培养人、塑造人的活动，能够提高人的劳动技能与劳动生产率，进而从根源上提高贫困群众的脱贫能力。再次，人的一生受家庭的影响尤为重要。由于上一代贫困，使下一代深陷贫困无法自拔，即所谓贫困代际传递是长期贫困的主要因素。通过教育阻止贫困代际传递是世界各国的普遍做法。因此，教育扶贫是根本的脱贫之策，是管长远的事业。

2.教育扶贫要以人为本，激发人的发展愿望。十八大以来，党中央确立了“以人民为中心”的发展思想。习近平指出 : “以人民为中心的发展思想，不是一个抽象的、玄奥的概念，不能只停留在口头上、止步于思想环节，而要体现在经济社会发展各个环节。”[7]2015年4月，习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第十一次会议，审议通过《乡村教师支持计划(2015—2020 年)》，为改善乡村教师待遇提供了制度保障。2016年9月在北京市八一学校考察时，习近平讲：“要推进教育精准脱贫，重点帮助贫困人口子女接受教育，阻断贫困代际传递，让每一个孩子都对自己有信心、对未来有希望。”[8]2019年4月在重庆石柱土家族自治县中益乡小学考察时，习近平强调：“要保证贫困山区的孩子上学受教育，有一个幸福快乐的童年。”他希望老师们扎根山区，献身乡村教育事业，为群众脱贫贡献一份力量[9]。将贫困地区的孩子和教师作为教育扶贫重点，不断增强他们的获得感和幸福感，使他们对未来有期盼、有向往，是对“以人民为中心”发展思想的丰富和践行，是从根本上激发群众摆脱贫困的重要举措。

3.教育扶贫要优化资源配置，促进教育公平。教育公平是社会公平的基础，是全面建成小康社会的重要内容。优化资源配置，补短板，缩小教育差距，促进教育公平是精准扶贫的应然之举。一是要缩小教育的地区差距。偏远贫困地区资源短缺，单靠自身力量不但难以跨越贫困陷阱，反而会加剧和全国教育平均水平的差距。习近平强调：“教育短板在西部地区、农村地区、老少边穷岛地区，尤其要加大扶持力度。”[10]二是要缩小城乡义务教育差距。义务教育是“两不愁三保障”的基本内容，习近平多次强调要办好农村义务教育，在十九大报告中进一步指出：“推动城乡义务教育一体化发展，高度重视农村义务教育。”[2]三是要大力发展职业教育。职业教育的对象主要来自中低收入家庭，大力发展职业教育有利于教育资源向贫困群众倾斜。对于职业教育与脱贫的关系，习近平讲：“脱贫攻坚期内，职业教育培训要重点做好。一个贫困家庭的孩子如果能接受职业教育，掌握一技之长，能就业，这一户脱贫就有希望了。”[6]四是大力培养少数民族研究生。习近平总书记对研究生教育工作作出重要指示，强调“党和国家事业发展迫切需要培养造就大批德才兼备的高层次人才[11]。2018年，少数民族研究生总数占全国在校学生总数的5.07%，普通本专科少数民族学生总数占全国在校学生总数的9.03%，普通高中少数民族学生总数占全国在校学生总数的10.99%[12]。少数民族研究生占在校学生总数的比例低于少数民族人口占全国总人口的比例，也低于其他学段少数民族学生占在校生总数的比例。大力培养少数民族研究生，进一步推进教育公平，同时造就一支具有高度国家认同和中华民族认同的优秀人才队伍是加强民族地区全面建成小康社会智力基础的举措。

二、中国教育精准扶贫成效

1.政策体系日益完善，教育扶贫全方位覆盖教育事业方方面面。政策工具是政府将具体的实质目标转化为行动的路径和机制。精准扶贫阶段，教育扶贫政策体系日益完善，为全覆盖的教育扶贫行动提供了制度保障。一是国家总体扶贫规划对教育扶贫的基础性地位不断予以强化。《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》(中发〔2015〕34号)、《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》(厅字〔2017〕41号)等政策文件一再强调通过教育提高贫困人口文化素质和劳动技能的价值，教育扶贫战略地位得以巩固。二是独立政策体系使教育扶贫实践性大为提高。《关于实施教育扶贫工程的意见》 (国办发〔2013〕86号)、《教育部等六部门关于印发〈教育脱贫攻坚“十三五”规划〉的通知》(教发〔2016〕18 号)等独立的教育脱贫攻坚政策对教育扶贫的总体要求、主要任务、保障措施、组织领导等做了明确表述，勾勒出了具体的行动路线，大大提高了教育扶贫的实践性。三是众多专项政策使教育扶贫精准性有所提高。十八大以来，国务院等多部门先后印发了《国务院办公厅关于全面加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设的指导意见》(国办发〔2018〕27号)等二十多项专项教育扶贫政策，既有面向所有贫困地区的普惠性政策，也有面向民族地区、深度贫困地区的特殊政策。政策实施范围涵盖从学前到研究生教育的各个学段，内容涉及办学条件改善、招生优惠、学生资助、教师待遇改善等方方面面。贫困地区的每一所学校、每一个学生都享受到国家的发展成果与人文关怀，教育扶贫战略作用显著提升。

2.教育投入持续增加，中国教育事业稳步发展。教育扶贫基础性地位的确立，进一步强化了教育优先发展战略，中国教育事业稳步发展。一是全国总体教育投入与规模持续增长。2012年，国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例首次实现了4%，国家财政性教育经费占GDP比重连续8年在4%以上，2019年全国教育经费总投入为50175亿元，比上年增长8.74%[13]。2019年，全国共有各级各类学校53.01万所，比上年增加1.13万所，增长2.17%；专任教师1732.03万人，比上年增加59.18万人，增长3.54%[14]。二是西部贫困地区、民族地区群众受教育机会不断扩大。新疆、西藏、四川藏区等多个民族地区实现了十五年免费教育。2019年，宁夏学前教育毛入园率86.35%，比上年提高3.05个百分点；小学学龄儿童净入学率100.20%，比上年提高0.21个百分点；初中阶段毛入学率115.50%，比上年提高5.03个百分点(1)据教育部发展规划司司长刘昌亚介绍，比例超出百分之百说明学龄段的人口比在校生的人口少，就是有学龄段之外的人在学校里就读，及有过了学龄段再入学的情况。参见中国新闻网相关报道：https://www.chinanews.com/gn/2019/02-26/8764963.shtml。；高中阶段毛入学率91.50%，比上年提高1.79个百分点；高等教育毛入学率52.57%，比上年提高3.07个百分点。劳动年龄人口平均受教育年限10.46年，比上年增加0.03年[15]。三是教育扶贫重点领域——义务教育、职业教育成绩斐然。义务教育方面，宁夏2012年至2017年，地方义务教育经费总投入1104亿元，2018年底全域达到国家规定的县域义务教育基本均衡评估认定标准，成为全国第十二个、西部第一个整体通过国家督导评估认定的省区[16]。职业教育方面，2019年，全国中等职业教育招生600.37万人，比上年增加43.32万人，占高中阶段教育招生总数的41.70%。高职(专科)院校1423所，比上年增加5所。普通专科在校人数1280.7万人，较上年增加147万[14]。职业教育成为扩大群众受教育机会，普及高中阶段教育、高等教育的重要途径。

3.教育惠民措施成效显著，人民幸福感不断增强。精准扶贫中，面对贫困地区实施了多项教育惠民工程，成效显著。一是教育资助体系受益群体不断扩大。2019年，全国累计资助学生10590.79万人次(不包括义务教育免除学杂费和免费教科书、营养膳食补助)，比上年增加789.31万人次[17]。二是贫困地区义务教育办学条件明显改善。2013年底，《关于全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件的意见》印发，对14个集中连片特困地区中的592个国家扶贫开发重点县(区)的义务教育学校基础设施进行改善。据统计，截至2017年底，全国已新建扩建校舍1.65亿平方米，购置价值80多亿元的设备[18]。三是营养改善计划受益范围广。自2011年11月学生营养改善计划启动，截至2018年6月，中央财政累计安排营养改善计划膳食补助资金1248亿元，并安排300亿元专项资金，重点支持试点地区学校食堂建设。全国共有29个省市(京、津、鲁单独开展了学生供餐项目)1631个县实施了营养改善计划，受益学生人数达3700万[19]。四是乡村教师生活待遇显著提高。2015年6月，《乡村教师支持计划(2015-2020年)》印发，各省、自治区结合地区实际情况制定了相应的地方政策。宁夏2016年《乡村教师支持计划实施办法》实施后，乡村教师补贴最高达到1100元，最低达到500元；教师职称(职务)评聘向乡村教师倾斜，乡村教师队伍趋于稳定。贫困地区学生、教师的生活质量、精神面貌大为改观，群众获得感、幸福感不断增强。

三、新时代民族地区教育发展面临的挑战

进入中国特色社会主义新时代，在教育精准扶贫措施与资源倾斜下，民族地区各项教育指标稳步提升，但是教育发展不平衡、不充分问题仍然存在，主要体现在教育扶贫内生动力不足，教师队伍建设滞后，学生低学业成就引发厌学、弃学现象等方面。

1.民族地区教育扶贫的内生动力不足。首先，各级政府教育扶贫内生动力不足。教育扶贫以政府为主导力量，各级政府通过制定政策将理念转化为行动。各少数民族聚居区地理环境、民族心理、习俗与传统文化千差万别，决定了各民族地区教育有各自独特的现实诉求，扶贫重点、难点不尽相同。现实中，各民族地区教育扶贫政策以对国家政策的具体化与可操作化为主，真正体现地方特性的政策并不多。在查阅地方教育扶贫工作政府报告的过程中发现，“脱贫攻坚政策文件指导性、针对性不强，没有做到因地制宜、因户施策”成为出现频率最高的问题之一[20]。政策执行过程中机械执行、宣传不到位、学生资助不考虑实际情况“一刀切”等，致使教育扶贫精准性不足问题普遍存在。其次，各民族地区基层组织、学校、教师等相关利益群体教育扶贫的内生动力不足。如“控辍保学”作为重要的教育脱贫措施，为完成任务，基层乡镇、学校、教师花费大量时间、精力整理资料，应对检查，做个别学生和家长思想工作，疲于应付，对学校发展与教学工作投入心有余而力不足。再次，少部分贫困家庭、学生个体通过教育改变命运的内生动力不足。1986年，《中华人民共和国义务教育法》确定九年义务教育为中国基本教育制度。时至今日，仍有个别贫困家庭教育意识淡漠，学生因为各种原因辍学，越是偏远民族地区，学生辍学率越高。

2.教师队伍建设滞后于教育事业发展需求。与教育总体发展相比，民族地区教师队伍建设滞后，难以满足教育事业发展需求。一是学前教育教师数量严重不足。《教育脱贫攻坚“十三五”规划》提出：“加强民族地区幼儿园建设”，“贫困地区每个乡镇至少办好一所公办中心幼儿园”。民族地区学前教育规模快速增长，学前教师数量严重短缺。宁夏2012 年全区幼儿园数量为527所，在园幼儿16.03万人[21]。在政策推动下，2019年全区幼儿园达到1329所，在园幼儿24.78万人，但幼师比为19.1：1，远超出国家对幼儿园 7：1-8：1的幼师比规定[15]。教师数量严重不足带来教师招聘难、专业化程度低等诸多问题。二是义务教育阶段教师结构性短缺。宁夏南部山区N县共有城市小学5所，农村小学123所，教学点50个，过多的教学点、小规模学校占用较多教师资源，县域内教师数量整体超编而实际缺编，音体美、科学等学科教师紧缺，已建成的功能室、实验室难以物尽其用。三是职业教育双师型高技能教师匮乏。职业教育以培养高技能应用型人才为目标，同时具备理论知识与实践技能的双师型教师是人才培养的关键要素。民族地区经济发展缓慢，产业结构单一，不利于双师型教师的培养与吸纳。尽管部分教师同时具备教师资格证与职业技能证，但其真实的实践技能存在较大不足。

3.学生因学业成就低而厌学、弃学现象时有发生。民族地区教育水平总体落后，少数民族学生学习起来有一定困难。学校教育以应试教育为主，唯“分数”论使部分学生学业成就低，产生厌学心理。课题组在宁夏生态移民乡镇调研中了解到，一所初级中学初一年级共有400多名学生，第一次期中考试语、数、外三门课程中有一门课程成绩是个位数(低于10分)的学生80多人。进入初中二年级后课程难度增加，部分学生因认知困难彻底放弃学业努力。来自学业方面的低成就感使部分学生学习动力不足，导致学习愿望低而弃学的现象绝非个案。国家针对民族地区学生实施了诸多优惠措施，但学业贫困问题却未得到足够重视，成为政策盲区。如《少数民族高层次骨干人才计划 》(教民〔2004〕5号)等招生优惠政策，受益群体为学业相对优秀学生,教育资助政策受益群体以经济贫困学生为主,迄今为止还没有针对学生学业贫困的有效帮扶措施。学业贫困学生九年义务教育完成后，受厌学情绪支配，部分学生直接流向社会，在不具备相关技能情况下从事简单体力劳动，成为潜在贫困高发群体。

四、新时代民族地区教育发展对策建议

进入新时代，民族地区应在习近平关于教育扶贫的重要论述指导下，以人为本，将教师、学生摆在重要位置上，通过内涵式发展路径推动教育公平而有质量的发展，破解教育发展不平衡、不充分问题。

1.教育发展路径由外延式向内涵式转变。外延式发展和内涵式发展是教育在不同发展阶段的不同路径与目标。进入新时代，以质量提升为目标的内涵式发展是从根源上解决教育不平衡、不充分问题的必然选择。民族地区教育内涵式发展，一是要处理好教育扶贫与自我发展的关系。“脱贫致富终究要靠贫困群众用自己的辛勤劳动来实现”，民族地区教育事业的发展最终还是要靠民族地区自身，要在地方教育政策的制定与执行方面下功夫，提高精准性；在转变教育观念、提高教育治理体系与治理能力现代化方面下功夫，形成良性的治理文化。二是要深入推进铸牢中华民族共同体意识教育。精准扶贫中，习近平总书记多次强调全面建成小康社会，少数民族一个都不能少。全面建成小康社会需要可靠的社会主义建设者，需要国家的稳定统一和各民族共同团结发展。在民族地区各级各类学校中深入推进中华民族共同体教育有利于培养学生的家国情怀，增强学生对中华民族和中华文化的认同，为全面建成小康社会培养具有高度国家认同和民族认同的人才。三是要加速推进教育现代化，提高教育质量、优化教育结构，顺应教育未来发展趋势。

2.加大教育人力资源投入。2018年3月，习近平在两会期间参加广东代表团审议时强调“发展是第一要务，人才是第一资源，创新是第一动力。”[22]加大人力资源投入有利于从根源上发展教育。一是针对学前教育、义务教育、职业教育制定专门的教师队伍建设政策，分类指导，精准施策。二是根据民族地区寄宿制学校、小规模学校众多的特点，进行教师编制动态管理。增加各个学段教师编制数量，确保教师编制在数量上满足教学需求的同时略有富余，越是偏远地区，贫困程度越深地区，师生比应越高，同时，使教师外出培训、交流合作、进修深造等能力提升项目能够顺利实施。三是通过政府购买的形式增加各级各类学校工勤人员、管理人员编制，将学校事务性工作安排专人负责，使教师潜心于教材开发、教学改革与学生培养。 四是办好民族地区师范教育。根据民族地区各类教育需求合理规划师范专业招生规模、培养体系，重点加强铸牢中华民族共同体意识教育师资培养，开发适合各个学段的共同体教育教材、读物等教学资源。五是深化乡村教师支持计划，教师待遇一校一策，推动教师队伍城乡一体化建设，促进县域内教师合理流动。六是加大东西部教育人才协作项目实施力度，互派教育管理人员、校长、教师，充分调动人的主观能动性，彻底革除西部民族地区体制僵化、教育观念陈旧、方法滞后顽疾。

3.以学生为中心优化育人环境。民族地区学生在接受教育的过程中面临地区差异、文化差异带来的封闭感、落后感等诸多问题。唯有从实际出发，以学生为中心优化育人环境，才能增强学生的幸福感，激发他们对美好未来的向往。一是将中华民族共同体教育融入到校园环境之中，融入到校本课程之中，融入到学生的日常生活之中。使学生在自己熟悉的环境中潜移默化地受到熏陶与滋养，在情感上、心理上感受到中华民族大家庭的温暖，感受到中国特色社会主义制度的优越性，感受到作为中华民族大家庭一员的幸福感与成就感。激发学生为实现中华民族伟大复兴中国梦而奋斗的责任意识与担当意识。二是改革教育教学评价机制，构建多元评价体系，充分发挥教育评价正向激励作用，通过教育评价发掘每一个学生的特长与潜能，提高学生自我认识，激发学生自我发展的信心。三是建立多元化贫困生帮扶体系，彻底扭转以家庭收入界定贫困生的单一识别模式，通过教师、学生结对帮扶的方式精准掌握学生的家庭状况、思想状况、学业状况，对家庭经济困难学生提供经济补助，对留守儿童加强情感关怀，对学业困难学生给以鼓励与个别指导，对厌学学生进行思想疏导，帮助其树立正确的人生观与价值观。

结语

民族地区是精准扶贫的重点领域。教育扶贫是最直接有效的精准扶贫。习近平总书记关于教育扶贫的重要论述为中国教育扶贫提供了理论与实践指南。中国构筑了全覆盖的教育扶贫体系，成效显著，人民获得感、幸福感不断增强，但是教育发展不平衡、不充分问题仍然存在。中国特色社会主义迈入新时代，针对民族地区教育发展所面临的挑战，以人为本，通过内涵式发展路径推动教育公平而有质量的发展是民族地区自身发展的需求，更是打赢脱贫攻坚战，建设教育强国，实现中华民族伟大复兴的时代使命。