政务处分与党纪处分适用衔接的若干问题

秦前红，张晓瑜

(武汉大学 法学院/党内法规研究中心，湖北 武汉 430056)

一、问题的提出

自国家监察体制改革稳步推进，特别是《中国人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)制定实施以来，理论界与实务界对于尽快制定《监察法》配套法律法规的呼声越来越强烈。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出，要“坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督”。2020年6月20日，《中华人民共和国公职人员政务处分法》(以下简称《政务处分法》)经十三届全国人大常委会第十九次会议审议通过。《政务处分法》的出台无疑对构建独立的国家监察制度体系，强化对国家权力运行的制约和监督具有重要意义。

在党和国家监督体系中，与党纪处分相对应的便是政务处分。“政务处分”是伴随国家监察体制改革进程、并由“政纪处分”演变而来的新的法律概念，指的是国家监察机关依据相关法律法规，对有违法行为且应当承担法律责任的公职人员进行惩戒的处分措施。而“党纪处分”是指党组织、党的纪律检查机关依据相关党内法规，对有违反党章和其他党内法规、违反国家法律法规、违反党和国家政策、违反社会主义道德与危害党、国家和人民利益的行为，且应当受到党纪责任追究的党组织和党员进行惩戒的处分措施。两者互为补充、并行不悖，都是党和国家监督体系中的重要内容。按照《政务处分法》制定工作必须注重与党纪的衔接、推动党内监督和国家机关监督有效贯通的基本思路，其在违法行为及其适用的处分规定中吸纳并参考了《中国共产党纪律处分条例》(以下简称《纪律处分条例》)中违纪行为的具体情形与处分幅度(1)参见全国人大监察和司法委员会主任委员吴玉良2019年8月22日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议上关于《中华人民共和国公职人员政务处分法(草案)》的说明。。这使得政务处分适用的违法行为与党纪处分适用的违纪行为之间存在相当程度的行为竞合。同时，政务处分的对象是所有行使公权力的公职人员，这其中包括了中国共产党机关中的公务员。而基于中国共产党的领导党与执政党地位，党员大多数又是内嵌于公权力机关之中行使公权力的公职人员。加之纪检机关是依照党章党规履行监督执纪问责职责的主体，监察机关是依照宪法法律履行监督调查处置职责的主体，在实践中两者又实行纪检监察合署办公的工作体制。因此，党内监督与国家监察在监督权限、权力行使主体及其行为上高度一致，具有相辅相成、高度互补的内在关系，实现党内监督与国家监察有效贯通使得纪检监察机关在监督执纪与监察执法的过程中势必会面临政务处分与党纪处分如何适用衔接的理论与实践问题，需要认真研究并妥善解决。

当前在政务处分与党纪处分适用衔接中至少有以下五个问题需要认真研究并妥善处理，分别是中央纪委国家监委印发的文件性质界定问题，具体规范中有关“规定”的外延分析问题，违法与违纪行为的行为事实厘清问题，处分程度的轻重匹配问题，以及党规领域中党内法规与规范性文件如何调整政务处分行为的问题。

二、中央纪委国家监委印发的文件性质界定问题

在国家监察体制改革运行的过程中，关涉纪检监察机关职能、权限、程序、责任等内容的文件在印发主体上呈现出多样性，同时也带来了对这些文件的性质及其效力如何界定的难题，尤其是中央纪委国家监委印发的文件。从中央纪委国家监委网站、人民网等官方渠道，我们搜索到以下文件：2020年中共中央办公厅印发《纪检监察机关处理检举控告工作规则》、2019年中央纪委国家监委印发《监察机关监督执法工作规定》、2019年中央纪委办公厅印发《纪检监察机关处理主动投案问题的规定(试行)》、2018年中央纪委国家监委印发《国家监察委员会特约监察员工作办法》、2018年中央纪委国家监委印发《中央纪委国家监委立案相关工作程序规定(试行)》、2018年中央纪委国家监委印发《公职人员政务处分暂行规定》(以下简称《政务处分暂行规定》)等等。从上述所列文件可以看出，印发主体并不唯一，并且这些文件在内容上都基本关涉到政务处分与党纪处分的适用。当然，理论上还存在印发主体并不一定是制定主体的情况。比如中央党内法规以采用中共中央文件形式发布，因而中共中央办公厅印发的《纪检监察机关处理检举控告工作规则》极有可能是党的中央组织制定的，但却是由中共中央办公厅印发的。不过，由此也引出了党规领域中党内法规与规范性文件能否调整政务处分行为或者成为适用政务处分的依据问题。因为无论是纪检监察机关集体，亦或是纪检监察人员个人作出违反处理检举控告工作规则的行为，都是要受到党纪处分与政务处分惩戒的。对于这个问题，下文将单列并予以具体研究。其实，关涉纪检监察机关职能、权限、程序、责任等内容的文件，在印发主体上所呈现出的多样性可以分为两类：一类是除纪检监察机关之外的主体；另一类则基本是纪检监察机关本身(联合发文)。就前者而言，对其所印发的文件在性质界定上是没有争议的。比如中共中央办公厅印发的《纪检监察机关处理检举控告工作规则》即是中央党内法规。而对于后者，则往往是文件性质界定争议的焦点，至少在理论上是如此。

在《监察法》制定实施后不久，中央纪委国家监委便联合印发了一些文件，由此在学术界也引发了如何对这些文件的性质进行界定的探讨。有学者从“两规一立”，降低立法成本的角度认为党政联合制定的《政务处分暂行规定》、《国家监察委员会特约监察员工作办法》在性质上属于党内法规，但属于党内法规中的一种特殊类型——混合性党规[1]。也有学者提出了明确的反对意见，认为党政机关联合发布的《政务处分暂行规定》在体例和发布形式上虽符合党内法规的要件，但其制定依据是《监察法》而非党章和其他党内法规，并且该规定以“国监发”的发文字号印发而非使用“中纪发”的发文字号，因而该规定在性质上只能认定为国家监委的规范性文件[2]。确实，这关涉到党政联合发文“制度”统摄下的“规范”性质如何界定的问题。目前学界对此类“规范”的性质界定大致可以分为以下两种代表性观点：其一，双重属性说，即党政联合制定的文件兼具党内法规与国家法律的“双重属性”[3]；其二，单一属性说，即党政联合制定的文件属于党的文件的范畴，但具有法律效力[4]。当然，就中央纪委国家监委印发的文件而言，理论上还应存在第三种观点——监察法规。十三届全国人大常委会第十四次会议表决通过《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》，明确“国家监察委员会根据宪法和法律，制定监察法规”[5]。国家监察委员会至此享有制定监察法规的法定职权。可以预见的是，在继续深化纪检监察体制改革的过程当中，纪检监察合署办公的工作体制使得中央纪委国家监委印发的文件仍会不间断出现，需要对其性质有一个较为清晰的界定。

2020年10月9日，中央纪委国家监委网站发布了一篇评论员文章，其中有一段表述为“深入推进纪检监察体制改革，推动出台一批标志性、关键性、基础性法规制度，全面推进纪检监察机构、职能、权限、程序、责任法定化”[6]。显然，“法规制度”可以被理解为党内法规、监察法规亦或者是“双重属性”。单从效力的角度来看，上述文件事实上已经超越了自身性质属性的局限，具有极强的强制约束力——由党的纪律和国家强制共同构成的复合作用力。并且这些文件在纪检监察机关监督执纪与监察执法适用党纪处分与政务处分的过程中均发挥了事实上的效力。如果将这些文件界定为党内法规，其中有不少文件在内容上并未涉及过多党内事务，反而更多涉及国家事务，其作为党内法规的效力外溢远大于其应有之效力，有违制度理性。如果将这些文件界定为监察法规，其中又有不少文件在内容上涉及到党组织、党员，而“国家法律不宜对党的活动作出具体规定”[7]。目前，随着纪检监察体制改革的不断推进，中央纪委国家监委印发的文件在内容上已经显现出模糊传统意义上党内法规与国家法律调整界限的趋势。显然双重属性说的观点更符合当下理论与实践的需要。但是，如果认为党政联合发文“制度”统摄下的“规范”都具有国法的性质，则势必给现有的法治秩序带来冲击。因而，中央纪委国家监委印发的文件可能不单单是一个“双重属性”的问题，需要从更高的制度层面来思考。有学者从传统宪法学所采用的“国家机构”一词在履行宪法制度功能上存在的制度缺陷切入，提出了“宪法机构”的概念，并以此来容纳党和国家机构改革中的党政混合机构，进而可以运用宪法机构的制度功能来表述这些党政混合的机构的宪法性质，从而把这些机构有效地纳入宪法的合宪性控制之下[8]。根据宪法规定，唯有国家机关可以行使公权力，对国家事务进行直接管理。纪检机关作为党的机关，不是宪法所确定的公权力行使主体，不能直接行使公权力。纪检监察机关合署办公，属党和国家机构改革中的一类极为特殊的形态，即为改革，从宪制的角度去思考其对促进法治发展之价值可能是一条近路。

三、具体规范中有关“规定”的外延问题

观诸于《政务处分法》与《纪律处分条例》及其相关规范文本不难发现，其中不乏有“依照规定”“按照规定”“不按照规定”“违反规定”“不按照有关规定”“违反有关规定”等规范表述。此类有关“规定”的规范表述是国家立法与党内立规中较为常见的一种立法立规技术规范。不过，该规范表述通常会带来对“规定”具体所涉之内涵与外延问题。一般意义上讲，“规定”的内涵指的是该具体规范中所涉事项的规定。但到底涵盖哪些规定，则属于“规定”的外延问题。故此处所探讨的政务处分与党纪处分具体规范中有关“规定”的外延分析问题，主要是指对上述规范表述中有关“规定”所确指的规定的范围问题。之所以需要对此加以讨论，其原因主要有三：一是在作为政务处分与党纪处分主要适用依据的《政务处分法》与《纪律处分条例》中，此类有关“规定”的规范表述出现频率较高(2)通过梳理两个规范文本的具体内容，《政务处分法》中“依照规定”出现1次，“按照规定”出现4次，“不按照规定”出现3次，“违反规定”出现12次，“违反有关规定”出现1次。《纪律处分条例》中“依照规定”出现6次，“按照规定”出现5次，“不按照规定”出现3次，“不按照有关规定”出现2次，“违反有关规定”出现26次。。二是此类有关“规定”的规范表述主要出现在关于违法与违纪行为及其适用的处分的具体规范中，而“规定”指向的范围不明确使得纪检监察机关对部分规范如何适用存在不同疑问，同时也给政务处分与党纪处分的适用衔接造成了一定阻碍(3)《政务处分法》中此类有关“规定”的规范表述在违法行为及其适用的处分的具体规范中出现13次。《纪律处分条例》中此类有关“规定”的规范表述在违纪行为及其适用的处分的具体规范中出现32次。。三是此类有关“规定”所指向的规定范围主要包括党内法规与国家法律，在党员所有违反国家法律的行为都是违纪行为的前提下，国家法律无疑可以作为界定党员违纪行为、适用党纪处分的依据，但党规领域中党内法规或者规范性文件能否作为界定公职人员违法行为、适用政务处分的依据则需要进一步探讨。

在传统法治语境下，基于“国家法中心主义”思维定势，在国家法律具体规范当中出现此类有关“规定”的规范表述时，对其所指向的规定的范围理解一般是特定的，即只包括国家法律。因而，对于公职人员违法行为的理解，也一般是指违反国家法律的行为，这其中并不包含违反党规领域中党内法规甚至是规范性文件的行为。而党内法规作为中国共产党管党治党的制度载体，目前学界对于党内法规是否具有“法”属性，以及能否跨界调整特别是能否介入国家执法领域持明显的反对态度。有秉持单一属性说观点的学者对党内法规能够成为监察机关执法依据的正当性进行过论证，其证成逻辑包括以下四个方面：一是混合性党规的必然要求,二是党规与国法互补的需要,三是确保从严治党的必需,四是回应法治实践的需要[1]。即便秉持单一属性说的观点，笔者认为在监察执法领域，除了纪检监察机关联合制定的党内法规之外的其他党内法规不能作为监察机关给予公职人员政务处分的执法依据，但可以作为界定公职人员违法行为的规范依据。首先，从合法性的角度来看，监察机关的执法依据必须具有国家法律的性质。监察机关作为行使公权力的国家公权力机关，应当权力“法”定，“法”无授权不可为，所依之执“法”依据只能是体现国家意志的国家法律。因而，纯粹党内法规或者党内规范性文件性质的文件不能作为监察机关基于公职人员政务处分的执法依据。其次，纪检监察机关联合制定的党内法规可以适度调整政务处分行为。党政联合制定党内法规以《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称《制定条例》)第13条为规范依据(4)《制定条例》第13条规定：“制定党内法规涉及政府职权范围事项的，可以由党政机关联合制定。”，可以适度调整政府职权范围内的事项，此处的“政府”应作广义上的理解——国家政权机关。其规范属性既体现了党的意志，又体现了国家意志，因而可以作为监察机关的执法依据。最后，应当将执法依据与行为界定依据区分开来。由于《政务处分法》将《纪律处分条例》中的一些违纪行为吸纳为了违法行为，且这些被吸纳的违法行为在国家法律层面并没有具体的界定依据，这就事实上产生了党内法规或者党内规范性文件成为公职人员违法行为界定依据的合理性基础。例如《政务处分法》第32条规定：“在选拔任用、录用、聘用、考核、晋升、评选等干部人事工作中违反有关规定的，予以警告、记过或者记大过；情节较重的，予以降级或者撤职；情节严重的，予以开除。”按照党管干部原则，有关选拔任用、录用、聘用、考核、晋升、评选等干部人事工作主要属于党内法规或者党内规范性文件所调整的事项，在国家法律当中并未对干部人事工作中的选拔任用、录用、聘用、考核、晋升、评选等行为有明确规定。故此处“违反有关规定”主要指的是公职人员违反党内法规或者党内规范性文件中关于干部人事工作规定的行为，而具体适用政务处分则是依据《政务处分法》第32条之规定。

至于如何界定政务处分与党纪处分具体规范中有关“规定”所涵盖的规定范围，则需要针对具体规范内容进行分析。概括来说，主要包括以下三种情形：一是有关“规定”的具体规范中所涉行为事项同属于党内法规和国家法律共同调整的行为事项，此时有关“规定”所涵盖的规定范围应当包括党内法规、党内规范性文件和国家法律当中有关该行为事项的规定。二是有关“规定”的具体规范中所涉行为事项仅属于党内法规调整的行为事项，此时有关“规定”所涵盖的范围则仅包括党内法规或者党内规范性文件中的相关规定。三是有关“规定”的具体规范所涉行为事项仅属于国家法律调整的行为事项，此时有关“规定”所涵盖的范围则仅包括国家法律中的有关规定。

四、违法与违纪行为的事实厘清问题

纪检监察机关对具有党员身份的公职人员同时适用政务处分与党纪处分应当是基于同一既违反国法又违反党纪的行为事实。所谓“同一行为事实”，是指行为客体或对象，以及行为表现这两个构成要件均相同的情形。如果其中之一发生变化，则属于不同事实，应当仅适用政务处分或者党纪处分。在党纪严于国法的背景下，基于党员所有违反国家法律的行为都是违纪行为的前提，事实上并不存在仅适用政务处分的情形。但却存在着有些行为应受到党纪处分，但未必要受到政务处分的情形。具体而言，“所谓把党纪挺在法律前面，是指在日常生活和工作中，就要使党员受到党纪的严格约束，抓早抓小、防微杜渐，避免走上违法犯罪道路。”[9]当然存在一些行为仅是违反党纪的违纪行为，仅需适用党纪处分事由给予党纪处分。换句话说，在强调“党员有模范遵守国家法律法规的义务，违反国家法律法规的行为都是违纪行为”[10]的同时，也应当强调党员所有违反党纪的行为并不都是违法行为。在执纪审查与执法调查实践中，不乏存在对党员所有违反党纪的行为不都是违法行为的误读，特别是在对具有党员身份的公职人员适用较轻党纪处分但不应适用政务处分的情况下，仍然给予政务处分，追求政务处分与党纪处分轻重程度的相应匹配。这显然违背了纪检监察机关适用政务处分与党纪处分应当严格遵循事由法定的基本原则。因此，违法与违纪行为的行为事实厘清问题，实质上就是纪检监察机关在规范执行层面上应当严格依法依规厘清违法与违纪行为的行为事实，然后再加以适用政务处分与党纪处分的问题。

从规范制定的层面来看，政务处分事由与党纪处分事由并非只有行为事实完全竞合这一种状态，还存在着行为事实部分竞合或者行为事实完全不同的状态。其一，行为事实完全竞合的状态。以《政务处分法》第31条第二款之规定与《纪律处分条例》第81条之规定为例，两者处分事由所规定的行为事实完全相同，属于行为事实完全竞合的状态(5)《政务处分法》第31条第二款规定：“违反规定取得外国国籍或者获取境外永久居留资格、长期居留许可的，予以撤职或者开除。” 《纪律处分条例》第81条规定：“违反有关规定取得外国国籍或者获取国(境)外永久居留资格、长期居留许可的，给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分。”。对于此类行为事实完全竞合的行为进行惩戒时，纪检监察机关应当同时适用政务处分和党纪处分。其二，行为事实部分竞合的状态。以《政务处分法》第38条第五项之规定与《纪律处分条例》第112条第六项之规定为例(6)《政务处分法》第38条第五项规定：“其他侵犯管理服务对象利益的行为，造成不良后果或者影响的，情节较重的，予以警告、记过或者记大过；情节严重的，予以降级或者撤职。” 《纪律处分条例》第112条第六项规定：“有其他侵害群众利益行为的，对直接责任者和领导责任者，情节较轻的，给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分。”，两者处分事由所规定的行为事实基本相同，但行为所具体指向的对象不同，且在行为表现方面存在明显差别，故属于行为事实部分竞合的状态。具体分析之，前者所指向的对象是管理服务对象，后者所指向的对象是群众，群众的范围显然比管理服务对象的范围要广泛的多，且前者要求必须造成不良后果或者影响才能适用政务处分。那么当具有党员身份的公职人员有侵害管理服务对象利益的行为，但并未造成不良后果或者影响时，其行为仅是违纪行为而非违法行为，应当仅由纪检机关适用党纪处分。但当具有党员身份的公职人员有侵犯管理服务对象利益的行为，且造成不良后果或者影响时，其行为不仅是违纪行为，同时也是违法行为，纪检监察机关应当同时适用党纪处分和政务处分。其三，行为事实完全不同的状态。行为事实完全不同的状态主要是指在党纪严于国法的背景下，“党内法规对党员的道德要求要高于国家法律对公民的道德要求”[9]，党纪处分事由所规定的行为事实在政务处分事由中并未有相关规定的情形。例如《纪律处分条例》第74条所规定的“党员领导干部违反有关规定组织、参加自发成立的老乡会、校友会、战友会等”党纪处分事由，在政务处分事由中并未有相关规定。对于此类行为进行惩戒时，仅需由纪检机关适用党纪处分。

五、处分程度的轻重匹配问题

如前所述，《政务处分法》在违法行为及其适用的处分规定中吸纳并参考了《纪律处分条例》中违纪行为的具体情形与处分幅度。因而，纪检监察机关对具有党员身份的公职人员同时适用政务处分与党纪处分时，便面临着两者如何匹配适用的问题。从规范制定的层面来看，政务处分与党纪处分的轻重程度相应匹配已然成为了一项基本原则。例如《纪律处分条例》第70条关涉民主集中制的规定：“违反民主集中制原则，给予警告或者严重警告处分；情节严重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分。”与此相对应的，《政务处分法》第30条关涉民主集中制的规定：“违反民主集中制原则，个人或者少数人决定重大事项，或者拒不执行、擅自改变集体作出的重大决定的，予以警告、记过或者记大过；情节严重的，予以降级或者撤职。”而在规范执行层面，如何理解和把握政务处分与党纪处分在规范制定层面中的轻重程度相应匹配，则成为需要进一步思考的现实问题。

《中国共产党党内监督条例》第7条所规定的监督执纪“四种形态”对监督执纪实践中的纪律处理如何匹配适用作出了规定(7)《党内监督条例》第7条规定：“党内监督必须把纪律挺在前面，运用监督执纪“四种形态”，经常开展批评和自我批评、约谈函询，让“红红脸、出出汗”成为常态；党纪轻处分、组织调整成为违纪处理的大多数；党纪重处分、重大职务调整的成为少数；严重违纪涉嫌违法立案审查的成为极少数。”，其中监督执纪第二、第三种形态就体现出了实践中适用党纪处分与组织调整、重大职务调整应当相应匹配的原则，即党纪轻处分对应组织调整、党纪重处分对应重大职务调整。同时，这也内含了对处分轻重程度划分的内在逻辑，即应当以是否涉及职务调整为界限。是故，党纪轻处分包括警告、严重警告，党纪重处分则包括撤销党内职务、留党察看、开除党籍；政务轻处分包括警告、记过、记大过、降级，政务重处分则包括撤职、开除。有学者曾更为深刻地指出，党纪处分与政务处分轻重程度相当，其目的在于防止两种处分适用畸轻畸重或者以一种处分代替另一种处分，有利于保障党内监督与监察监督衔接贯通，并将处分之轻重程度分为三档：第一档为警告、记过等申诫类处分；第二档为撤销党内职务、撤职等职务类处分；第三档为开除党籍、开除公职等资格类处分[11]。因而，纪检监察机关对具有党员身份的公职人员同时适用政务处分与党纪处分时，应当“遵循‘轻轻、重重’的匹配原则”[12]。理论上，政务处分与党纪处分轻重程度相应匹配还存在一个时效的问题。根据《纪律处分条例》第29条所规定的先党纪处分后政务处分的处分顺序，纪检监察机关作出两种处分可能会存在一定的时间差。但可以通过设定相同的生效时间来予以解决，避免变相延长处分期间，以便于保护被处分人的正当权益。由此也可以进一步推导出，政务处分与党纪处分之间实际上并不存在谁匹配谁的问题，而应当是一个互相匹配的逻辑。这就要求纪检监察机关对具有党员身份的公职人员同时适用政务处分与党纪处分时，不能出现党纪重处分而政务轻处分或者党纪轻处分而政务重处分等情况。

其实，对于政务处分与党纪处分轻重程度相应匹配的原则，《政务处分暂行规定》第8条有明确规定(8)《政务处分暂行规定》第八条规定：“监察机关对公职人员中的中共党员给予政务处分，一般应当与党纪处分的轻重程度相匹配。其中，受到撤销党内职务、留党察看处分的，如果担任公职，应当依法给予其撤职等政务处分。严重违犯党纪、严重触犯刑律的公职人员必须依法开除公职。”。不过，该规定在《政务处分法》中并未予以保留。这与当下国家法律的立法实践是相契合的。在国家法律体系中，法律法规一般仅对中国共产党的领导作出原则性规定，极少作出调整党务关系、涉及党内事务的规定。因此，《政务处分法》也仅在第4条对“给予公职人员政务处分，坚持党管干部原则，集体讨论决定”作出规定，而对于《政务处分暂行规定》中的有关党内法规、中共党员、党纪处分等相关规范内容均未予以保留。因而，对于政务处分与党纪处分在适用衔接中应当轻重程度相应匹配的基本原则，应当在未来《纪律处分条例》的修订中予以补充。

六、党规领域中党内法规与规范性文件如何调整政务处分行为的问题

从严格意义上来讲，政务处分行为是国家监察机关依据相关法律法规对所有行使公权力的公职人员进行惩戒的公权力行为。党内法规不是国家法律，“两者在制定主体、表现形式和体系结构、制定程序、适用范围、规范结构和行为规范标准以及实施方式等方面存在显著区别”[13]，党内法规显然不能调整政务处分行为。但与国家法律对中国共产党的领导作出原则性规定相类似，党内法规可以对规范党的领导和党的建设活动中涉及到的政务处分行为作出一些原则性规定。例如《纪律处分条例》第29条所规定的先党纪处分后政务处分的处分顺序，即属于原则性规定。在现有的党内法规制度框架下，党内法规确有需要对政务处分行为进行具体调整，应当严格按照《制定条例》第13条之规定采取党政机关联合制定党内法规的方式进行。党政联合制定党内法规是中国特色社会主义法治实践中的一种特殊制度现象。虽然学界对于党政联合制定的党内法规在性质界定上存在较大争议，但大多数学者倾向于将其界定为党内法规。就此类党政联合制定的党内法规而言，无论是学理亦或是制度界定上的单一属性，均面临如何阐释党内法规效力外溢的棘手问题。在中国特色社会主义法治体系中，从“内”与“外”两个相反方向来辩证看待国家法律体系与党内法规体系间的效力关系，党内法规的效力“外溢”则不可避免地使得国家法律的效力“内卷”。换句话说，党内法规调整政务处分行为则势必会挤占国家法律的适用空间，从而使得国家法律的效力内卷化。而双重属性说的观点所面临的理论与实践困境显然是，倘若党政联合发文“制度”统摄下的“规范”能够作为监察机关的执法依据，那此类文件能否作为司法实践中的判案依据？抑或是此类党内法规既体现党的意志，又体现国家意志，如果将其性质界定为兼具党内法规与国家法律这两种性质属性，该如何去作出合理的宪制安排？这些疑问都是现下法治实践中亟需深入研究的重要问题。

规范性文件，无论是在国法领域亦或是党规领域，都是颇具争议的一种规范类型。与国法领域中的规范性文件相比，党规领域中的规范性文件具有更加明显的特殊性。特别是党的主张类文件，“党的主张类(包含政策等)具有不同于党内法规必须与法律保持一致的特殊性，即党的主张可以与法律不一致，而且在不一致的情况下需要法律进行相应修改，而不是相反。”[14]显然，党的主张类文件是可以调整政务处分行为的。除党的主张类文件之外的其他规范性文件，包括党政联合制发的规范性文件，则更多的体现出政策属性。就这些规范性文件而言，其典型特征重在“论”，“包括阐明某一主题的重大意义，推进相关工作的重要性与紧迫性、指导思想、基本原则、工作目标、主要任务、重要举措、组织保障等，以发动、号召、部署工作等”[4]267。例如《政务处分法》正式施行后不久，中央纪委办公厅、国家监委办公厅便联合印发了《做好政务处分法实施工作》的通知，其主要内容为：“强调要充分认识制定《政务处分法》的意义；指出要准确把握《政务处分法》的要求，依法精准做好政务处分工作；要求要采取有力措施，抓好《政务处分法》实施工作。”从文件的形式与内容来看，该通知属于党政联合制发的规范性文件，同时也并没有涉及具体调整政务处分行为。有鉴于政务处分的惩戒性、严厉性与权威性，实践中纪检监察机关应尽量避免通过规范性文件来具体调整政务处分行为。不过，在党内法规或者国家法律对某种行为界定缺位的情况下，规范性文件可以作为对公职人员违纪违法行为界定的依据。

结语

政务处分与党纪处分的有效适用衔接是新时代纪检监察机关履行监督职权、彰显监督功能、形成监督合力所必须深入研究的重要理论与实践问题。纪检监察机关作为党和国家监督专责机关，应当发挥合署办公体制优势，严格依照纪律和法律的尺度，遵循党纪严于国法、处分事由法定、处分轻重程度相应匹配等基本原则，来处理政务处分与党纪处分间的适用衔接关系。而在纪检监察机关监督执纪与监察执法的过程中，政务处分与党纪处分的适用衔接绝不仅存在上述所提到的五个问题，诸如监察调查与纪律审查一体进行中的证据衔接、政务处分与党纪处分同时适用中的程序衔接，以及党纪政务处分与法律处置结果间的适用衔接等，亦是值得重点探讨的现实问题。这同时也意味着，在推进纪检监察体制改革的新阶段，还需继续完善纪检监察工作协调机制，构建更加协同高效的权力监督样态，以便进一步强化对权力运行的制约和监督，推进国家治理体系和治理能力现代化。