农业转移人口市民化背景下宅基地有偿退出问题研究

张丽艳，崔 宁

（辽宁工程技术大学 公共管理与法学院，辽宁 阜新 123000）

0 引言

伴随着城镇化及市民化进程，推动农业劳动人口向城市非农产业转移是未来一段时间我国经济发展的一个重要任务。目前我国城镇化率虽然达到60%，农民工总量达到2.9亿人，其中外出农民工1.7亿人，但市民化率却不高。原因是多方面的，其中农村宅基地有偿退出政策及实施中出现的问题成为农业转移人口市民化一大障碍。在保障18亿亩耕地红线基础上的宅基地改革是推进我国农业转移人口市民化的根本出路，因此，亟需进行宅基地有偿退出制度体系设计，通过增加农业转移人口收益和城市建设用地需求等,作为市民化发展的推力和拉力。在农业转移人口市民化背景下，针对目前宅基地有偿退出制度对阻碍市民化的推拉作用不足问题，分析宅基地有偿退出制度阻碍市民化的3个因素及其成因，进而提出宅基地有偿退出策略。

1 宅基地有偿退出是农业转移人口市民化的推力和拉力

农业转移人口在本文中等同于农民工，是指那些从农村的农业从业者到城市的非农产业从业者的身份转变的人，包括仍然没有取得城市户籍的城市常住人口。市民化对于农业转移人口及城市政府都是一种需求，而此种需求能否得到有效满足决定其市民化的进程及质量。合理的宅基地有偿退出制度可以充分发挥对于市民化的推拉作用，使得市民化同时满足农业转移人口和输入地政府的需求。宅基地有偿退出是指进城落户农民自愿退出自己的宅基地，集体或者政府给予一定补偿的制度[1]。宅基地退出对于农业转移人口市民化具有的推拉作用主要是建立在两个指标基础上的，即农村宅基地通过复垦为耕地并经过土地管理部门严格验收产生城市建设用地额度，主要形成耕地和建设用地两个指标。将腾退的农村宅基地复垦用于增加耕地指标，并以此用来转化为等量的城市建设用地指标。

1.1 推动农业转移人口市民化的推力

宅基地有偿退出成为农业劳动人口市民化的推力[2]。具体表现在：

（1）宅基地退出能在短期内增加耕地数量并实现农业规模经营，提高耕地的利用效率和农业生产率，在产出更多粮食的同时，析出农业劳动力并源源不断地向城市非农产业转移。宅基地经过退出、复垦整理，可以实现规模经营。现代家庭农场经营模式需要增加耕地面积，复垦整理土地达到连片精细化经营，解决碎片化问题，实现农业产业化。宅基地有偿退出后获得的收益能够用于现代农业设施建设。宅基地腾退指标可以作为城市建设用地指标上市交易，也可以作为农村经营性建设用地指标直接拍卖，由集体经济组织用于农业投资[3]。

（2）直接或间接增加农民及集体经济组织收入。宅基地退出补偿能使农业转移人口增收以分担进城生活的成本。农民进城需要购买住房和生活物资，激活其闲置住房和宅基地，允许宅基地自愿有偿退出可以增加农民相应收益和进城可支配资金，作为农民进入城镇后的生活保证以及谋生的培训费用。据估算，农村土地总价值约为10万亿元[4]，只有让土地流转起来，才能发挥出更大的价值。宅基地的有偿退出可以增加农业转移人口的财产性收入，主要是通过4个途径实现。一是宅基地退出以住房安置或货币形式给予补偿，由退地农民按照宅基地面积二选其一或兼得。二是宅基地复垦为耕地后由集体统一转租，农民也会获得租金的部分收益。三是宅基地退出复垦后，依据城乡建设用地增减挂钩政策所形成的城市建设用地指标获得的出让金超出退地补偿支出的剩余部分收益，农民也会在集体统一分配中获利。四是宅基地须先被征为国有土地才能进入市场的现状正在改变，有些地区试行宅基地退出后与集体经营性建设用地互转互通政策，经过规划后与城市土地平等进入市场，农民收益因此也得到增加。后3种途径由农民和集体组织共同受益。

1.2 吸纳农业转移人口的拉力

有模型分析结果显示，土地制度是影响农业转移人口市民化的核心因素。

（1）宅基地有偿退出能够满足城市对建设用地需求。未来农村人口的顺利退出要求农村土地实现更多的功能[5]，城市吸纳农业转移人口需要扩大基础设施和住房建设，需要更多的建设用地。把耕地增加换取建设用地指标增加的量与建设用地减少的量增减挂钩，宅基地退出复垦为耕地是增加耕地面积的主要途径。宅基地退出复垦形成的城市建设用地指标，可以作为促进城市吸纳农村人口的一个重要手段，提高城市政府的吸纳意愿。通过宅基地有偿退出改革，把乡村建设用地复垦转化成耕地，为城市提供更多建设用地。

（2）宅基地有偿退出有利于农民工定居，稳定就业。第二三产业发展需要人力资源，进城的农村转移人口大多从事制造业和服务业。宅基地无偿退出制度下，落户城市意味着必须退出宅基地而得不到任何补偿，因此多数农民工理性选择城乡之间流动。农民工没有城市户籍又没有自己的城市住房，其农村住房和宅基地无法变现，只能往返于城乡之间，“民工荒”现象不断出现。

（3）宅基地有偿退出推动城市化和市民化，产生的聚集效应反过来又带动第三产业发展，拉动就业。

2 阻碍宅基地有偿退出制度因素分析

目前，城市化率提高很快而市民化率却进展缓慢，这与宅基地退出制度未充分发挥其推进市民化作用有关。从2015年到2019年，宅基地有偿退出改革试点在全国33个县展开，进行了包括宅基地在内的“三块地”改革，允许其有偿退出的新《土地管理法》也已经出台。各地村庄的宅基地和农房空置率普遍在20%以上，部分地区甚至超过40%。因为外出农民工多数一年中要在城镇居住10个月以上，已经出现了一大批“空心村”。这与此前政府担心农民成为流民，对于其退出住房持有审慎态度、保留其承包地和宅基地作为归宿的思路有关。目前宅基地有偿退出政策虽然已经确定33个试点地区，但由于补偿标准底等原因对农民吸引力较小，很多农民作为理性经济人宁可选择房屋和宅基地处于闲置状态也不退出，宅基地退出对市民化的推拉作用有限。

2.1 市场机制缺失，宅基地退出补偿不合理

农民拥有的资源很少，而住房是其最重要的财产之一，宅基地有偿退出才能增加他们的迁城意愿。在城市常住的农业转移人口，需要购买或租住城市住宅，他们的住房和宅基地却留在村里难以变现。宅基地这种变现难主要是有偿退出补偿标准低，不足以弥补农民退出宅基地损失等原因导致的。第一，宅基地退出市场发育不完善，价格、供求和竞争机制不健全。试点地区集中于城市近郊或者沿海地区，宅基地价格高的地区农民退出宅基地的积极性很高，但这样的地区很少。多数地区属于零星退出，只是卖宅基地上的住房，而且按规定退出转让范围很小，农民住房出售的承接主体只能是同一个集体经济组织成员，严禁跨地区转让。范围的限制导致农村住房和宅基地价格很低，而价格越低农民退出宅基地的积极性也越低。第二，由于市场参与主体资金主要靠财政垫付，建新拆旧的资金投入不足。较大规模的宅基地退出项目区实施的数量较少。能够真正付诸实施的较大规模项目大多局限在沿海地区或者城市近郊。第三，政府市场双缺位，宅基地退出的价格形成不合理。宅基地退出市场不完善，市场失灵无法形成价格，同时政府也处于缺位状态，宅基地价格决定环节的政策安排尚未制定。在这种情况下，宅基地退出补偿标准较低。

2.2 退出的宅基地与农村经营性建设用地关系模糊

宅基地退出后复垦成耕地可作为城市建设用地指标，而农村经营性建设用地入市也在新《土地管理法》中有明文规定。2014年《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》规定了“三块地”中的宅基地有偿退出和集体经营性建设用地入市及二者关系问题。2019年《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》也提出，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。但目前政策层面还没有关于退出的宅基地可以转为农村经营性建设用地及具体操作流程的明确规定。理论层面也未厘清已退出宅基地与农村经营性建设用地关系，使农民无法自愿选择是变成城市建设用地指标还是作为农村经营性建设用地直接进入市场。后者直接入市收益更大，二者关系模糊降低农民迁城意愿。

2.3 “人－地”脱钩使政府与农业转移人口无法形成市民化合力

市民化发展不仅取决于农业转移人口的迁城意愿，更取决于输入地政府对农业转移人口的吸纳意愿。政府具有较强的土地激励意愿，如果将获得城市建设用地与所吸纳农业转移人口转入城市户籍的人数挂起钩来，势必有力推动市民化进程。现有的宅基地有偿退出制度“人-地”脱钩，没有农业转移人口携土地指标进城的顶层设计。

（1）城市政府市民化意愿较低。城市吸纳农业转移人口多少与所得到的城市建设用地指标多少无关，政府获得城市建设用地指标只能通过增减挂钩原则按照规划购买建设用地指标而不能直接通过吸纳的人口来无偿获得，缺乏土地的激励机制，城市政府吸纳农业转移人口入籍的意愿不高。

（2）输入地的城市建设用地供不应求，基础设施无法满足激增的农业转移人口需要。由于农民工进城尤其是农民工跨省迁移，农民工输出地的宅基地大多已经闲置，甚至出现空心村，即便是退出宅基地增加耕地面积换取的建设用地指标也只能留在当地而无法将指标携带到输入地城市。

（3）城市用地不足制约财政收入，难以满足农业转移人口市民化所需各种资金投入要求。政府无法因为吸纳农业转移人口而增加城市建设用地和土地财政收入，解决农业转移人口的住房等各种福利的主观意愿缺乏，因此给予极少的农业转移人口城市户籍和市民身份。农业转移人口也因较高的城市生活成本，原本较强的市民化意愿却无法达成。

3 对策

3.1 完善土地交易市场以推动补偿合理化

推进宅基地有偿退出，需打破宅基地只能在本集体经济组织内部流转的限制，探索宅基地跨村镇甚至跨省流转[6]。

（1）完善宅基地退出和流转市场。改变只有部分深度贫困地区与发达地区以扶贫名义进行宅基地复垦与城市建设用地指标挂钩的情况，尽快将正常流转范围由目前的集体经济组织内部扩大到县域或省域，甚至跨省。

（2）确定宅基地的基础价格。宅基地退出复垦为耕地所形成的城市建设用地指标，上市价格由基础价格与调整系数决定，价格=（耕地基准价+粮食产能价）×省份调整系数。最终交易价格与用指标的省市发展程度有关。V=S·P·k，V是总价，S是面积（亩），单价为P，k为调整系数（取值为自然数）。假定A市要从B地区购置1亩城市建设用地，目标为每亩基准价为10万元的普通耕地，产能价依据农用地分等定级成果对应的标准粮食产能确定为每亩每百公斤2万元，以亩产1 000kg来计算，产能价就是20万元。基础价格为10+20=30万元，再乘以省份调整系数（设两个地区的调整系数为2），总价款即A市要付给B地区的总额为30×2=60万元。

（3）构建市场定价机制。各地的宅基地退出和流转中，大多数情况下都是由政府进行基础定价，其弊端是缺少市场价格参考，价格无论高低，都不具有无可置疑的正当性。只有建立市场化的交易和定价机制，农户在宅基地退出和流转中的权益才能够得到根本保证。应先形成市场，允许集体与开发商进行谈判，建立按贡献获益的讨价还价模型[7]。在综合考虑开垦费、新增建设用地土地有偿使用费等因素的基础上，再制定出统一的城乡建设用地挂钩指标交易基准价格，供交易双方参考。

3.2 增加建设用地转化渠道，实现价值补偿

农村宅基地自愿有偿退出有效地推动市民化，离不开完善城乡统一的建设用地市场。而退出的宅基地与农村经营性建设用地关系模糊，需要根据新《土地管理法》规定，循序渐进，统筹安排退出的宅基地与农村经营性建设用地转化渠道，正确引导农村经营性建设用地进入市场。

（1）建立退出宅基地与农村经营性建设用地之间转化机制，增强改革的系统性、整体性与协同性。农村宅基地属于公益性建设用地，退出后可以根据农民或集体经济组织的自身需求允许其自愿转为经营性建设用地。如果把宅基地与集体经营性建设用地强行分开，地方政府可能会通过各种手段将宅基地纳入农村经营性建设用地范畴，最终因对这类行为进行监管的成本很高而难以实施。

（2）摒弃“三块地”限制，打通已退出宅基地与农村经营性建设用地障碍。结合农村经营性建设用地上市政策，研究其与宅基地有偿退出的关系，畅通宅基地转化为农村经营性建设用地渠道，设定相应程序并给予村集体相应选择权，将退出的宅基地与经营性建设用地转化情况上报乡镇土地管理部门。宅基地有偿退出和集体经营性建设用地入市两项改革具有明显的联动效应，不可能单兵突进。因此，构建二者之间的互动机制，必须通过法律或政策明确农村宅基地与集体经营性建设用地之间的划分标准和变更程序。

3.3 建立“人-地”挂钩机制对农民及政府双边激励

“人-地”脱钩让政府与农业转移人口无法形成市民化合力，按照推拉理论，应设计宅基地退出复垦项目换取建设用地指标的使用方式，以“人-地”挂钩的利益共享机制形成对政府和农业转移人口的双边激励，加大宅基地有偿退出对市民化的推拉作用。“人-地”挂钩的农业转移人口携地进城、同向流动制度，即农民工进城携带宅基地复垦换取的指标，尤其是跨省农民工携地进城，把指标卖（或者免费）给输入地城市政府作为建设用地，构建了农业转移人口和政府的双边激励机制。从推力方面，设计出建设用地指标获得的利润由输出地政府和农民共享机制，二者同时被激励，增加推动农民进城的资源和动力。而从拉力方面，缓解输入地政府基础设施、居民住房等建设用地不足的压力，激励当地城市政府吸纳农村转移人口。

围绕市民化的推拉力构建宅基地有偿退出制度，即通过完善土地交易市场推动补偿合理化，将退出的宅基地转化为农村建设用地，充分实现宅基地有偿退出的价值补偿来增加农民和集体经济组织收入，建立“人-地”挂钩机制使城市政府在吸纳农业转移人口中获得城市建设用地，与农民分享在宅基地退出中的利益，形成对二者双边激励以强化市民化的推力和拉力。

3个策略以市场为核心，互动协作，推动农业转移人口市民化。

4 结论

分析宅基地退出制度及农业转移人口市民化问题，发现宅基地退出补偿不合理、退出的宅基地与农村经营性建设用地关系模糊及“人-地”脱钩无法形成政府和农民的市民化合力等是推进农业转移人口市民化的制约因素。提出完善土地交易市场以推动补偿合理化、增加建设用地转化渠道充分实现价值补偿以及通过建立“人-地”挂钩机制对农民及政府双边激励等建议，充分实现宅基地补偿价格，发挥宅基地有偿退出制度在农业转移人口市民化过程中的推动作用。构建宅基地有偿退出的市场机制是发挥这一制度推进作用的核心，也是今后值得进行深入研究的重点。