社保费中税务机关权责配置的优化：从征收到征管

冯铁拴

摘    要：税务机关征管社保费相较于税务机关征收社保费，不仅契合法治原则的内在要求，也更符合功能适当原则的内在逻辑。就法治原则契合性而言，税务征管更有助于增强缴费人的法律遵从程度，维护法律尊严，使得文本上的法律能够在现实中得以实施，同时还有助于打破社保经办机构在社保费征缴上权力过于集中引发的权力寻租;就功能适当原则的契合性而言，税务征管能够以最小的缴费遵从成本和行政执法成本最大程度上实现社保费足额征缴的目的。把社保费纳入税务征管是税务机关最佳权责配置，其实质是将社保部门及其经办机构在社保费征收环节拥有的管理职能移交税务机关。

关键词：社保费;税务征收;税务征管;法治原则;功能适当原则

中图分类号：D920.1               文献标识码：A              文章编号：2095-7394（2021）01-0052-08

2018年3月，十三届全国人大一次会议审议通过了《国务院机构改革方案》（以下简称《方案》）。《方案》明确提出“改革国税地税征管体制。将省级和省级以下国税地税机构合并，具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责。”2018年7月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发的《国税地税征管体制改革方案》（以下简称《改革方案》）进一步明确“从2019年1月1日起，将基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费、工伤保险费、生育保险费等各项社会保险费交由税务部门统一征收。”纵观《方案》与《改革方案》，它们就税务机关在社保费中的角色措辞似乎不尽一致，前者是“征管”，后者则是“征收”。若二者只是措辞不同，内涵与外延皆一致的话，《方案》与《改革方案》就不存在抵牾，对于合理配置税务机关与社保经办机构在社保费上的权、责、义没有问题。但是，若二者的内涵和外延皆有区别的话，那么《方案》和《改革方案》就税务机关在社保费中的功能定位的勾勒将不尽一致，对于国地税征管体制改革亦将平添诸多迷津。因此，当务之急就要尽快理顺税务机关在社保费中的最佳权责配置。基于此，文章用法解释方法对“征收”和“征管”的规范内涵加以阐释，明确二者各自的外延和内涵，进而运用法治原则与功能适当原则分别就税务机关“征收”社保费和“征管”社保费的内在契合性予以檢视。并在此基础上对税务机关介入社保费的最佳路径所仰赖的配套设施予以展望和勾勒。

一、征收与征管概念的混淆：社保费中税务机关权责配置混乱的根由

“概念是思维的重要工具，法律概念是法律规范的基础，也是进行法律思维和推理的根本环节。”[1]法律概念作为指引人们为或者不为的基础性准则，对同一概念的不同理解将直接导致人们对同一法律问题采取不同处理方法。“（社保费）征收”作为《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》）和《社会保险费征缴暂行条例》中的重要概念，为社保费征收主体的权限范围划定了边界，即仅限于“征收”。源起于《社会保险费征缴暂行条例》的赋权，各省级政府得以在税务机关和社保经办机构中择一作为该行政区域的社保费征收主体。然而，在我国省、地政府（含计划单列市）的税务机关征收社保费的实践中却出现两种模式：一种是“税务机关代征社保费”，另外一种是“税务机关全责征收社保费”。[2]在这两种模式下，税务机关的权责配置有着极大差异。以下对前述两部法律法规中的“征收”这一概念予以阐释，以检验出在社保费中立法者所希冀的税务机关的权责配置，并对社保费中税务机关权责配置较为混乱的根由予以探明。

（一）法解释视野下社保费“征收”与“征管”

从语义分析来看，“征管”系“征收管理”的简称，是由“征收”与“管理”共同构成的一个复合动词，从而与“征收”相区别。文义解释方法作为一种立基于法律规范的文本内涵的法解释方法，在诸多法解释方法中居于优先地位。[3]透过“征管”与“征收”的文本内涵，可以较为清晰地得出二者有着较大区别。社保费“征收”与社保费“征管”的区别就在于征收主体是否对社保费拥有管理权限。不过，诸多涉及社保费征管或征收语词的规范文本并未严格区分二者的差异。亦如《方案》与《改革方案》对同一法律问题的描绘就前后运用了不同的表达，前者为“征管”，后者为“征收”。即便是同一文件，也存在混用“征收”与“征管”的情形，《改革方案》便是混用的例证。例如“先合并国税地税机构再接收社会保险费和非税收入征管职责”便指明了税务机构在社保费和非税收入中的职责皆是“征管”而非“征收”;“从2019年1月1日起，将基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费、工伤保险费、生育保险费等各项社会保险费交由税务部门统一征收。”则指明税务部门从社会保险部门接受的职责是“征收”而非“征管”。如此，单从文义入手，想要对“征收”与“征管”的区别作出有说服力的解释也就颇为困难，并非如同二者泾渭分明的语词内涵差异一般。

基于立法者用词的不甚精准，“文义解释有诸多局限，需要其他解释方法来印证和检验，因此其并不具有优位性”[4]。究其根源，受限于立法技术，立法者制定的法律文本规范时常存在不合目的性、不周延性、模糊性以及滞后性的问题。[5]正因如此，对法律文本的解读在文义解释难以达致目标时候还有赖于包括体系解释方法在内的论理解释的引入。[6]与文义解释有所不同，体系解释等论理解释方法更强调对法律文本的内在逻辑的探寻，以追求法律文本的事物本质。

将体系解释方法引入对《社会保险法》和《社会保险费征缴暂行条例》中“征收”一词的解读，能够较为清晰地发现“征收”与“征管”的内涵并不相同。以《社会保险费征缴暂行条例》为例，其第六条谈及社保费征收主体可以是税务机关，其前面一条，也即第五条则明确劳动保障行政部门负责“社会保险费征缴管理和监督检查工作”。由此可以判断得出即便税务机关征收社保费，社保费的征缴管理权限依旧不属于税务机关，而属于劳动保障部门。除此之外，该条例第二章的相关内容也足以印证即便税务机关征收社保费，劳动保障行政部门设立的经办机构也还保有办理社保登记、社保费申报、社保费核定、建立社保缴费记录等业务的权责。由此来看，社保登记、申报、核定等事项虽然与社保费征收有密切关系，但终究并非征收所能覆盖。实际上，从《税收征收管理法》的章节结构名称也能够看出征收与征管的区别，即征管包括征收和管理，比征收多出的事项主要有登记、账簿凭证管理、申报等管理事项。

（二）税务机关“征收”社保费下的应然权责配置

经由文义解释和体系解释，“征收”与“征管”的内涵与外延不难勾勒，个中差别也较为清晰。但《社会保险法》与《社会保险费征缴暂行条例》关于税务机关在社会保险费中的权责配置并不完全一致。按照《社会保险费征缴暂行条例》规定，税务机关在社保费的“征收”上的职权主要涵盖收取款项、追缴款项、与款项征收相关的检查调查、与款项征收相关的行政处罚、加收滞纳金以及申请人民法院强制执行。而根据《社会保险法》的规定，税务机关的权限则不包括做出与社保费征收相关的行政处罚。

《社会保险法》作为新法、上位法和一般法，《社会保险费征缴暂行条例》作为旧法、下位法和特别法，在二者对税务机关在“征收”社保费中的权责配置不尽相同的情况下，有必要厘清以何者为准。通常而言，对于同一规定，上位法和新法的规定优先于下位法和旧法。鉴于《社会保险费征缴暂行条例》规定，用人单位逾期不缴纳社保费的，税务机关只能申请法院强制执行;而《社会保险法》则允许税务机关申请社保行政部门做出划拨决定，责令缴纳单位提供担保以及申请法院强制执行①，等等。二者规范的事项一致，但具体规定却不甚一致，显然应当优先适用《社会保险法》的规定。而就单位拖延缴纳社保费的情形，《社会保险费征繳暂行条例》允许税务机关征收滞纳金基础上作出行政处罚，而《社会保险法》中税务机关则仅有加收滞纳金，而无作出行政处罚的权限。对此可以本着有利于缴费人的原则，适用新法，进而否定税务机关对延迟缴费的单位作出行政处罚。至于《社会保险法》与《社会保险法征缴暂行条例》中规定的，税务机关对应缴费单位逾期拒绝缴纳保险费用的不同应对措施，亦应遵循《社会保险法》的规定，由税务机关依据不同情况采取不同的措施。

鉴于此，依据现行法律法规，税务机关“征收”社保费的权责配置如下：按时足额征收社会保险费;用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，责令其限期缴纳或者补足，并自欠缴之日起，按日加收万分之五的滞纳金;用人单位逾期仍未缴纳或者补足社会保险费的，可以依次向银行和其他金融机构查询其存款账户、申请县级以上有关行政部门作出划拨社会保险费的决定、要求用人单位提供担保并签订延期缴费协议，也可申请人民法院扣押、查封、拍卖价值相当于用人单位应当缴纳社会保险费的财产，以拍卖所得抵缴社会保险费以及社保费征收相关的检查工作。实际上，结合粤劳社函〔2008〕1789号文件来看，这种权责配置方式更接近于税务机关代征社保费的模式，而非包括广东省在内的实行税务机关全责征收社保费模式。当然，这并不意味税务机关代征社保费模式就完全契合现行法律法规的规定。根据豫政〔2016〕77号文件，河南省作为税务机关代征社保费模式的典型，但税务机关在社保费征收中的一些权责配置同样与现行法律法规存在一定的不一致，例如：税务机关对逾期仍不缴纳社保费的单位进行行政处罚以及划拨社保费的行政强制权的规定就与《社会保险法》中“有关行政部门”的规定存在不一致。毕竟按照《社会保险法》的规定来看，社会保险征收机构与“有关行政部门”并非同一主体，否则便无“申请”的必要与可能。

总体而言，无论是税务机关代征社保费模式还是税务机关全责征收社保费的模式，它们大都或多或少地背离了税务机关“征收”社保费的初衷。而个中根由则在于混淆了“征收”与“征管”这一对法律概念，使得税务机关除了肩负社保费“征收”职责外，还或多或少地承担了一定的“行政管理”职责。

二、超越税务征收：法治原则的悖反

“法治应是以民主为前提和目标，以严格依法办事为核心，以制约权力为关键的社会管理机制、社会活动方式和社会秩序状态。”[7]法治作为现代国家治国理政的重要方式以及希望实现的社会秩序状态，它不仅强调有法必依，还要求所依循的法律皆为良法。衡量一部法律是否为良法的关键在于该法是否奉行权力制约原则与以人为本的理念。行政机关作为国家公权力的代言人，尤应遵循法治原则的两大要求，即行政机关应当依法行政并且遵循行政权力彼此相互制约。

（一）税务机关征收社保费模式的合法性危机突出

在税务机关作为社会保险费征收机构的地区，绝大多数的税务机关在社保费征收中长期以来都处于辅助地位，也因如此被理论和实务界称为“税务代征”。在税务机关征收（代征）社保费的地区，社保费的申报、核定权限都配置给了社会保险经办机构，税务机关并无过多介入空间。社保经办机构具有确定社保费的费基、费率核定权，税务机关只能依据社保经办机构核定的应征社保费数额向缴费人征收社保费。理想情况下，无论是社保经办机构核定社保费还是税务机关核定社保费，缴费义务人都应该依法足额缴纳。不过，在社会保险费征缴实践中，不同机关掌握核定社保费的权限会出现程度不同的缴费遵从。一般而言，社保经办机构核定社保费的情形下，税务机关并不掌握与缴费义务人缴费的费基和费率相关基础信息，而社保经办机构基于各种主客观原因又难以对缴费义务人申报缴费的信息展开实质性核查比对;与之相应，社保费缴费主体也就会利用此等信息不对称瞒报、谎报应缴社保费的费基或者费率，进而逃避依法应当缴纳的社保费。如此，社会保险相关立法规定也就形同虚设，名义社保费率与实际社保费率出现较大出入。需要说明的是，随着“金税三期”的稳步推进，尽管一些地方，如前文提及的河南省在豫政〔2016〕77号文件中就明确要求“社会保险经办机构要及时将核定的用人单位和个人应缴费额传递给地方税务机关，作为地方税务机关据实征收的依据”，这对于打破信息孤岛，减少缴费人因信息不对称逃避缴纳社保费是大有裨益的。但也应当意识到，此种情况下税务机关只是被动接受社保经办部门核定的最终缴费数据，并不掌握核定社保费所依赖的基础数据，也就难以保证社保经办机构的核定完全合乎立法意旨，对缴费人缴费行为的合法性展开实质性的稽查比对更是无从谈起。实际上，2018年度以来国务院多次召开常务会议明令禁止各地擅自对欠缴社保费的单位进行追缴，就是对现行社保费征缴的法律遵从度较为低下的真实写照。毫无疑问，在社保法律法规运行不畅、效果难彰的当下，言及社保费征收法治化尚为时过早。

（二）税务机关征收社保费模式不利于贯彻权力制约原则

“法治把权力与法律的关系置于一种新的格局，法律不但得到权力的有效支持，而且它作为一种非人格化的力量对权力发挥着制约的作用。”[8]在一个法治国家，公权力之间应当彼此相互制约，避免一权独大。具体到社保费征收问题上，现行税务机关代征社保费模式较之于社保经办机构全责征收一定程度上有利于发挥税务机关的征收能力优势，但社保费政策制定权、费基和费率核定权乃至行政强制权、行政处罚权皆由社保部门垄断。税务机关的“代征”角色使之难以对社保部门的权力充分制约，加之社保部门又非垂直管理部门，沦为各地方政府进行招商引资、变相降低费率的重要工具也就不足为奇。举例而言，由社保经办机构核定社保费、税务机构代征模式下，缴费单位按照核定缴纳的社保费就时常与其本应当缴纳的社保费数额有较大出入，这固然与社保经办部门的信息劣势有关，但核定权作为社保经办部门的自由裁量地带，其在缺乏外界的权力制约和监督情形下滥用核定权以实现地方政府特定的政策目标也就数见不鲜。除此之外，绝大多数推行社保核定税务征收模式的地区，其社保费收支差距不断扩大，进而需要公共财政收入大量填补缺漏的现实也是愈演愈烈，这与社会保险费收入与支出自求平衡的基本原则不相匹配;其中，固然有人口年龄结构变化的因素，但社保部門权力集中、缺乏制约与之亦不无关联。究其原因，社保部门在社保费征收上一旦权力过于集中，其权力寻租的空间也就越大，降低缴费人实际缴费率的反向激励也就愈加凸出。

三、迈向税务征管：基于功能适当原则的检视

功能适当原则作为国家权力配置的指引性原则，它可以适用于以下两种场景：一方面，当某项国家职能需要分配时候，寻找在组织、结构、程序、人员上最具有优势、最适合承担该项职能的国家机关;另一方面，当某项国家职能已经配置给某个机关，探寻应该对该机关的组织、结构、程序、人员进行何等程度的调整，以便其更有效率地承担该项国家职能。[9]与法治原则的着眼点不甚相同，功能适当原则的重心在于功能配置的正确性与效率性，即便某项职能配置看似违法。[10]功能适当原则作为检视国家职能配置的重要标尺，毫无疑问可以应用于社保费是否应当由税务机关征管这一问题的反思。税务机关征管社保费是否符合功能适当原则，可以从以下两方面考察：其一，税务机关征管社保费是否有助于社保费征管目的的实现;其二，税务机关征管社保费是否契合成本-效益原则。也即税务机关只有以最具有效率的方式最大程度地实现社保费征管目的，才能说明社保费征管职能能且仅能配置给税务机关。实际上这也是对税务机关征管社保费的必要性与可行性的考察。

（一）税务机关征管社保费有助于社保费征管目的达成

就立法目的而言，“它不仅是立法活动的重要方向指引和法律规范化、完整性的内在要求，而且是法律解释的重要标准和法律修改、完善的重要参考。”[11]绝大多数法律文本中，立法者皆有设置立法目的条款的习惯，某种意义上洞察一部法律的立法目的也就可以转化为对该法律的立法目的条款加以解读。

与社会保险费征管有关的两部法律法规分别是《社会保险费征缴暂行条例》和《社会保险法》。前者立法目的为“加强和规范社会保险费征缴工作，保障社会保险金的发放”，后者立法目的为“规范社会保险关系，维护公民参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益，使公民共享发展成果，促进社会和谐稳定。”这两部立法的目的条款有着诸多相似之处，其目的亦可归纳为“规范─保障”目的。其中，规范目的是直接目的，是指规范社会保险征管关系;保障目的是根本目的、终极目的，是指充分保障公民依法享受社会保险待遇，也即实现中共十九大报告所称的“覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。”“社会保险与政府财政是两套不同的体系。社会保险奉行精算平衡，其收入来自参保人的缴费，根据开支大小决定缴费水平，且支出标准受法律保障。”[12]因此，社会保险待遇给付的可持续性毫无疑问需要建立在社会保险资金筹集的可持续性基础上。易言之，社会保险费能否被征缴机关依法按时足额筹集到也就成了社会保险费征管的最主要目的。申言之，评判税务机关征管社保费是否有助于社保费征管目的的达成，也就取决于税务机关在社保费征管上是否较社保经办机构征管社保费、税务机关征收社保费更有助于社保费的依法足额筹集。

税务机关征管社保费很大程度上就是学术界所指称的税务机关全责征收社保费模式。较之于税务机关征收（代征）社保费这种情形，税务机关拥有核定、处罚、划拨、稽查等权限，与征收税费并无本质区别。此种情形下，税务机关拥有的费源费基管理的独特优势得以充分发挥，进而可以在最大程度上做实做大社保费费基。[13]另外，税务机关还可以借助其颇为成熟的诸如分类分级管理和风险管理的税收征管手段，有效提升社保缴费专业化管理水平，进而确保社保费应收尽收。[14]有研究表明税务机关全责征收社保费相较于税务机关代征社保费更有利于扩大社保费征缴覆盖范围[15]。社保费征缴覆盖范围的扩大毫无疑问有助于实现社保费应收尽收的目标，进而确保社保待遇支付的可持续性。

（二）税务机关征管社保费最符合成本效益原则

“法律作为一种制度安排，也应当满足效率的要求，以最小的法律成本获得最大的收益。”[16]源起于法的效率价值，法经济学学者发展出了一系列用来衡量某个法律或者某一项制度是否有效率的指标或方法，尤以“成本-效益”原则最为重要。

衡量税务机关征管社保费是否最具有效率，可以运用“成本-效益”原则对其予以分析。前已述及税务机关征管社保费较税务机关征收社保费更有利于达致依法足额收集社保缴费的目的，进而维持社会保险待遇支付的可持续性。在既定目标之下，若税务机关征管社保费的成本更小，税务机关征管社保费就更为符合“成本-效益”原则，也即最有效率。

税务机关征管社保费模式下，一方面，缴费人不必分别向税务机关申报税款以及向社保经办机构申报社保缴费，只需要向同一个行政主体——税务机关进行申报社保缴费与申报纳税即可，显然有助于减少纳税人、缴费人的法律遵从成本;另一方面，税务机关与社保经办机构的权责配置将摆脱“二龙治水”下的模糊、重叠与推诿，提高征收效率。

更为重要的是，税务机关全责征管社保费后，税务机关可以充分利用现有的资源优势，不需要额外增加过多的人员和经费。具体而言，税务机关全责征收社保费，一方面可以省去大量与社保经办机构在社保费征缴协调上的大量行政成本[17];另一方面，税务机关借助现行的稽查局，不需要再设置专门的机构即可完成对社保费的稽查，而这是社保经办机构在同样情况下难以企及的。[2]

四、配套机制：税务机关征管社保费的配套措施

透过法治原则与功能适当原则的分析，可以发现：一方面，税务机关征管社保费相较于税务机关征收社保费更有优势，它不仅更有助于增强缴费人的法律遵从程度，维护法律尊严，使得文本上的法律能够在现实中得以实施，还有助于打破社保经办机构在社保费征缴上权力过于集中并由此引发的权力寻租;另一方面，税务机关征管较之于税务机关征收社保费，无论是在缴费人法律遵从成本上还是行政机关征缴社保费的行政成本上都更低，而征集的社保费总额却更高。这足以说明税务机关征管社保费是税务机关在社保费中最为理想的权责配置。不过，考虑到我国现行社会保险费实体立法以及征管立法尚存诸多不足，若不加以应对，税务机关征管社保费的优势难免打折扣，而这有赖于相关配套制度设计的进一步完善。

（一）《社会保险法》应进一步明确社保费费基和费率

税收法定原则作为税法的一项基本原则，其强调税基、税率皆应由法律加以规定，以限制行政机关恣意侵犯纳税人财产权。近几年来，非税收入法定的呼声也日益增强[18]。尽管社保费与税收有所区别，但是它同样属于广义上的政府收入。一方面，社保费的缴纳与待遇的享受并非完全对等关系，而是融入了社会收入再分配的功能，也是对缴费人财产的某种剥夺;另一方面 ，社保费与税收在构成企业或者个人生产经营成本或者负担上亦无本质区别，基于此，由法律明定其费基、费率自有其必要性。

反观社保费费基、费率的法制实践，除了《工伤保险条例》以及《社会保险法》分别对工伤保险以及养老保险的费基做出原则性规定外，其他各类社会保险费的费率和费基皆无法律法规依据。如此以来，各类社会保险费的费率只能依据国务院及其社会保障行政部门制定的规范性文件予以征收，加之国务院基于阶段性减税降费的目的，社保费费率也时常变动，各地之间的社保费费率也不尽一致。社保费的费基情况略好一些，但即便是工伤保险费和养老保险费的费基也在各地呈现出不同的表现样态，更不必说立法未规定费基的险种收费。[19]社会保险费费基、费率缺乏明确法律规定不仅不利于规范社保费的征缴，也在很大程度上加剧了缴费人的遵从成本，更有可能沦为各地方政府招商引资，开展区域间不当竞争的工具。

基于此，有必要在《社会保险法》中明确各保险费项目的费基，在税务机关征管社保费的机制下，可以将社保费的费基参照所得税中有关基数加以确定。其中，建议企业负担的职工总工资与企业所得税税前扣除的工资薪金总额保持一致。这样不仅有利于税务机关对企业是否足额缴纳社保费进行监管，减少税务机关自身执法风险，也有利于减少企业社保费缴纳中的法律风险。其中，个人缴纳社保费的基数则与个人所得税中的工资薪金数额保持一致。至于社保费的费率，《社会保险法》亦应做出规定，考虑到社保费费率的调控经济功能，可以将之设定在一定的幅度区间内，同时授权国务院或各省级人大及其常委会分别就全国统筹和省级统筹的社保费费率在区间内相机调控，并报全國人大常委会备案。

除此之外，还应当明确与社保费费基、费率具体应用相关的行政解释权应当由国税总局行使，毕竟在税务机关征管社保费模式下，税务机关与缴费人的距离更近，更了解社保缴费中的争议问题，制定的规范性文件也更符合执法的需要。

（二）《税收征收管理法》应明确税务机关征管社保费参照适用

税务机关征管社保费，而非征收社保费，其中最大的区别就是“管理”。也正是“管理”权力的有无在很大程度上影响了税务机关征收或征管社保费是否合符法治原则以及功能适当原则的要求。税务机关“管理”社保费的优势集中体现在核定缴费、接受缴费申报以及缴费稽查、风险评估、作出行政处罚、采取强制措施和强制执行等方面。主张让税务机关征管社保费，实际上就是希冀税务机关能够像征收税款一样征收社保费。基于此，税务机关征管社保费的突出优势正是其征管税款的经验优势。

不过，依据《税收征收管理法》的规定，只有税务机关征收的税收才能适用该法，税务机关征收的非税收入暂时还不能适用该法。而税务机关征管社保费无疑也需要一定的征管法律规范作出明确规定，若《税收征收管理法》不能适用，就必须尽快制定一部专门规范税务机关征收非税收入的法规。不过，考虑到税务机关征收非税收入尚处于过渡期，制定专门的非税收入征收管理法时机尚不成熟，不宜操之过急。为满足税务机关征管非税收入的需要，过渡期可以考虑在《税收征收管理法》的附则部分对非税收入征管，尤其是社保费征管作出参照适用的规定。

值得注意的是，社保费征管参照适用《税收征收管理法》并不代表社保费征收应当完全适用该法，毕竟社保费不仅涉及职工社保，还涉及城乡居民社保，对于城乡居民社保部分未必能够完全适用。这就需要国务院结合税务机关征管社保费的特殊之处，尽快制定配套可操作的行政法规。

五、结语

在社会保障基金缺口问题愈加突出的当下，加强社会保险费的征缴不仅是弥补缺口的重要方法，也是新时代实现财政收入与社保支出之间相对分离的应有之义。税务机关较之于社保经办机构在征收社保费上的巨大优势使之得以成为社保费的征收主体。不过，无论是推进党和国家机构改革的建议，还是对于国务院机构改革的决定，都未能厘清税务机关在社保费中的具体权责配置，这对于提升社保费治理现代化绝无裨益。在包括社保费在内的非税收入中，超越税务征收、迈向税务征管理应成为新时代税务机关的应有角色。非税收入治理能力的提升固然离不开一系列的配套制度，但顶层设计的清晰化也绝不能缺席。

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责任编辑    赵文清

Abstract： Compared with tax authorities collection of social security fees， social security fees charged by tax authorities which not only conforms to the inherent requirements of the rule of law， but also conforms to the inherent logic of the principle of appropriate function. In terms of the suitability of principle of the rule of law， tax administration will help to strengthen the legal compliance of contributors， maintain legal dignity， enable laws to be implemented in the real life， and help break the utmost concentration of fee collection and the resulting power rent-seeking of the social insurance agency. In terms of the suitability of the principle of appropriate function， tax collection and management can achieve the full collection of social security fees with the minimal payment compliance and administrative law enforcement costs. To put social security fees into the collection and management of tax is the best authority and responsibility allocation of the tax authorities， the essence is to transfer the management functions of the social security department and its processing agencies to the tax authorities.

Key  words： social security fees; tax collection; tax collection and management; principle of the rule of law; principle of appropriate function