嘉兴市大学生引才政策出台机制研究

摘要：嘉兴市在前期出台的各类人才引进政策基础上，于2020年9月新出台《嘉兴市大学生“550”引才实施意见》，进一步扩大引才对象，明确普通高校应届本科生和专科生的人才引进政策。本文基于多源流分析框架，通过对嘉兴市现有人才政策的分析，基于疫情导致的大学生就业实际，从问题流、政策流、政治流三个方面以及三源汇合打开政机会之窗，研究大学生引才政策出台机制，对于后期对大学生引才政策实施效果评估和政策优化有现实意义。

关键词：大学生;人才引进;多源流

一、大学生引才背景

人才是实现民族振兴、赢得国际竞争主动权的战略资源。随着近年来人才引进工作重要性的日益凸显和区域内经济高质量发展的内在需求，嘉兴市出台各类招才引智政策，主动适应新时代人才工作新形势、新变化，积极贯彻总书记人才工作重要思想和深化人才发展体制机制改革精神，不断加大改革落实和工作推进力度，进一步激发各领域人才创新创造创业活力，把各方面优秀人才集聚到嘉兴经济社会发展的各项事业中来。

2020年以前，嘉兴市人才引进政策对象以顶尖人才、高端人才和高级人才为主，辅助以优秀硕博人才配套政策，旨在抢抓长三角一体化发展重大机遇，发挥嘉兴接轨上海“桥头堡”优势，更高水平实施人才聚集行动。2020年9月1日，嘉兴市政府出台《嘉兴市大学生“550”引才实施意见》（以下简称《“550”引才实施意见》），指出大学生是实施创新驱动发展战略和推进大众创业、万众创新的生力军，要力争用5年左右时间引进50万名大学生，促进创新链、产业链、人才链和资金链深度融合。同时，于9月3日通过嘉兴人社网发布《“550”引才实施意见》深度解读，宣传大学生引才政策。《“550”引才实施意见》在前期关于硕博人才政策的基础上，将政策对象明确为“大学生”，从硕博人才扩大到全日制应届本科生和专科生。2020年，全国普通高等学校毕业生人数达874万，比2019年增加40万人，加上疫情对企业人员招聘计划规模的直接影响，2020年高校毕业生就业情况不容乐观。受疫情冲击，财政收支压力加大，在严格贯彻落实政府带头“过紧日子”的要求下，在平衡疫情常态化防控和经济社会发展的关键节点，嘉兴市委、市政府从长远出发，给予大学生引才工作更高的政策支持和更多的资源配置，《“550”引才实施意见》的出台无疑是万众瞩目。

二、多源流分析框架

（一）多源流框架

多源流框架是美国学者约翰·金登在上世纪八九十年代参考借鉴了科恩、马奇等人的垃圾桶决策模型，提出并逐步发展起来的一种政策过程理论。多源流理论体系包含三个源流：问题流、政策流和政治流。三个源流按照各自动态特征和规则发展，但当三者耦合时，机会之窗打开，在这个点上议案进入政府政策议程。一个社会问题要进入政策议程就是三源流汇合的过程，且三者缺一不可，某一条支流的缺失意味着机会之窗还未形成，社会问题就只能是社會问题，无法上升到政策议程。

1.问题源流是指问题如何被认知，状态如何被定义为问题。官员了解实际情况的方法主要有三种：焦点或危机事件;指数或是指标;信息反馈。首先，问题之所以引起政府的关注，首要原因是问题已经存在，并可以通过一些指数或指标的形式发现，如果这些指标出现了异常变动，即意味着问题发生。其次，一些焦点或危机事件会导致政府关注某个问题。最后，关于项目运作的反馈信息常会使问题受到政策制定者的关注。

2.政策源流是指知识与观点的积累、相关专家提出政策方案的过程。政策备选方案的意见和主张都是由政府官员、学者和利益集团组成的政策共同体中的专家们提出的。在政策共同体中，在“政策原汤”周围漂浮着多种意见和主张，它们相互碰撞，彼此结合。

3.政治源流对于政策进入议程也起到关键作用。包括公众情绪的变化、压力集团的争夺和政府的变更等因素。

4.机会之窗：上述三种源流在通常情况下是相互独立并且按照各自特征和规则发展。然而，在一个关键时点上，当三种源流汇聚在一起时，问题就会被提上议程，并且直接导致公共政策的形成。这里的机会之窗就是提案能够被政策制定者重视，进入政策议程而最终成为公共政策的时机。

（二）多源流框架在我国的适用力分析

金登的分析框架虽然是在西方情境下的理论模型，但在分析中国现实问题时确有其适用性。当政策问题已经在相当范围内成为共识，即大众媒介对政策问题的关注引发了社会范围内对群体性事件的讨论，当利益群体的诉求客观地凸显在政府面前，当政治精英和专家学者针对政策问题已存在高度的认识，政策问题进入议程的条件也就具备了。

但我国的一些学者也提出，在中国情境中，源流间的独立性大大减弱，三者间有明显的互动与融合趋势，同时问题源流存在先导性，具体体现为：

1.三种源流间本身就存在着广泛联系：既可能表现为问题源流导引下社会舆论关注与政策共同体的同步形成;也可能出现社会问题以群体性事件的形式被激烈表达，随后引起政府关注，继而在政治流的推动下形成政策源流的情形。

2.政策活动中个人的角色转换以及能动作用的发挥也使源流的边界更加模糊。在我国现有的决策系统中，与西方拥有独立身份的“政策企业家不同”，构成政策共同体的专家学者、企业家代表多具有双重身份，同时扮演着人大代表、政协委员甚至是社会问题亲历者等多重角色，穿梭于三大源流之间，近距离接触和影响政策制定系统。

3.群体性事件或者突发性事件对政策领域的影响大，较易出现紧急政策。

三、嘉兴市大学生引才政策出台机制研究

（一）问题流

1.推动公共问题进入政策议程的焦点事件

2019年底，中共中央、国务院印发了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，嘉兴抢抓长三角一体化发展重大机遇，发挥嘉兴接轨上海优势，依托一体化发展示范区建设，不断研究制定承接上海人才溢出效应相关举措。

2021年是中国共产党建党百年，嘉兴作为党的诞生地，不断深化体制机制改革，人才引领发展的战略地位空前高涨。从长远发展的角度，增加人口净流入能够扩大人才储备，为全市高水平城市建设提供坚强的人才支撑、智力支撑、创新支撑。推动人才引进政策从高精尖向基础人才扩展，既是嘉兴历史机遇下的发展战略，也是当前经济发展放缓常态化背景下的战术策略。

2.指示问题形成的指标

2019年上半年，浙江省共引进顶尖人才131人，嘉兴占了24人，仅位于杭州之后;引进领军人才数达到44人，嘉兴位居浙江省第一。杭州、宁波、嘉兴成为全省集聚顶尖人才的主阵地，三地共引进76人，占全省的58%。近三年，嘉兴市引进大学生19.8万人，并保持年均20%以上的增长态势。

然而，当前全国各地对大学生的招引力度越来越大，周边城市人才政策快速迭代升级，人才引育的对象已从中高端人才逐渐延伸到以高校毕业生为主体的基础人才。嘉兴市想要塑造更高能级板块，亟需引进更多优秀青年人才，赋能引领高质量发展。而目前嘉兴市人才政策总体上侧重于中高端人才，亟需补齐政策短板，加强对高校毕业生的全面支持。人才工作在政府各项工作中具有重要地位， 年度人才引进工作开展的实践经验和政策短板能够直观的反馈能够及时的反映出人才工作的现状，有利于引才政策的优化和完善。

（二）政策流

1.中央层面

党的十八大以来，以党中央把科教兴国、人才强国和创新驱动发展战略摆在了国家发展全局的核心位置，高度重视人才工作，提出了一系列新思想、新论断和新要求，“我们比历史上任何时期都更接近实现中华民族伟大复兴的宏伟目标，我们也比历史上任何时期都更加渴求人才。”“在全社会大兴识才、爱才、敬才、用才之风”“择天下英才而用之”。 人才引进和培养工作已经成为应对我国人口老龄化问题、增强我国国际竞争力、实现国家经济社会转型以及可持续发展的重要保障。疫情发生以来，中共中央高度重视应届大学生就业情况，推出鼓励吸纳高校毕业生就业措施。

2.地方层面

2020年6月，浙江省委十四届七次全会通过《关于建设高素质强大人才队伍打造高水平创新型省份的决定》，明确把人才强省、创新强省作为首位战略，努力使人才和创新成为建设“新时代全面展示中国特色社会主义制度优越性的重要窗口”和新机遇新局面的中坚力量。2020年7月，嘉兴市委第八届九次全会通过《关于建设高素质强大人才队伍和高水平创新型城市打造面向未来创新活力新城的决定》，要求切实增强建设高素质强大人才队伍和高水平创新型城市的责任感、使命感、紧迫感，以前瞻性布局、现代化指向、超常规举措，集聚一流人才队伍、构筑一流科研体系、打造一流创新产业、营造一流创新生态，加快建设面向全球、接轨国际的长三角人才集聚“强磁场”和科技创新“桥头堡”，高水平推进省区域创新体系副中心建设，加快打造面向未来创新活力新城，擦亮最精彩板块中最耀眼的“创新蓝”。

（三）政治流

1.政府工作要求

以党中央人才战略放到国家发展核心位置，并提出诸多重要论断：加快实施人才强国战略、树立强烈的人才意识、深化人才发展体制机制改革、聚天下英才而用之、宣传表彰优秀人才等，对地方政策开展人才工作有极为重要的引导作用。2020年2月，李克强总理主持召开国务院常务会议，推出鼓励吸纳高校毕业生就业措施。6月，浙江省委发布《关于建设高素质强大人才队伍，打造高水平创新型省份的决定》，提出把人才强省和创新强省作为首位战略，到2025年新增就业大学生500万名。8月，嘉兴市委发布《关于建设高素质强大人才队伍和高水平创新型城市打造面向未来创新活力新城的决定》，提出把人才强市和创新强市作为推进高质量发展的核心支撑，目标到2025年新增博士5000名、硕士3万名、大学生50万名。各级政府对大学生就业和人才引进工作的重视，对大学生引才问题进入政策议程十分有利。

2.人才竞争

2019年12月25日，中办国办印发的《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》正式向社会公布。其中明确，全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，全面放宽城区常住人口300万至500万的大城市落户条件。随后，2020年4月3日，国家发展改革委下发《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》，提出督促城区常住人口300万以下城市全面取消落户限制，推动城区常住人口300万以上城市基本取消重点人群落户限制，人才争夺战愈演愈烈。

嘉兴市作为浙江省11个地级市之一，在人才引进政策上，主要与湖州、绍兴等城市进行比较，各城市之间往往在政策制定上通过“补助资金上浮”“标准定的高一点”等方式提高人才吸引力。虽然受到疫情影响，但各地“抢人才”的脚步却没有放慢。大学生引才政策是嘉兴、湖州和绍兴等城市近期都在研究出台的新政，从城市间人才争夺的角度，嘉兴出台大学生引才政策实属必然。

（四）机会之窗

问题流、政策流、政治流彼此独立，在我国的适用力分析中，可适当增加政治流的影响力。当三个源流在某个关键时间点上汇合时，就打开了政策窗口。

2020年以来，受疫情影响，大学生求职就业普遍遭遇困难，而高校毕业生又是“稳就业”的重要群体。大学生引才快速進入政策议程，加之人才争夺战并未因疫情发生而放缓脚步，当前全国各地对大学生的招引力度越来越大，嘉兴周边城市人才政策快速迭代升级，促使三条溪流汇合，嘉兴市大学生引才政策应运而生。

四、建议

近年来，人才工作以前所未有的高度走向国家发展全局核心位置，各地陆续出台一系列引才政策以吸引人才，随着人才争夺战的发展，各地人才政策不断优化完善，人才引进和平台建设协同共进，在疫情引发的大学生就业难的历史时点，大学生引才政策出台。大学生引才政策是在问题流、政策流、政治流三个源流在合适的时机汇合的情况下提出的。多源流理论能够揭示特定政策或公共事件开启机会之窗的可能性，为后续根据人才工作和大学生就业问题实际对大学生引才政策进行适时调整给予新的视角和新的思路。但大学生引才政策作为一项辐射范围广、受补助面大的政策，在实际工作中仍然面临较多挑战，现提出以下三个建议：

（一）建立大学生引才政策投入一体化机制。

大学生引才工作涉及大学生就业补助，可定期组织召开人才补助联合会议，对大学生引才政策执行情况进行及时的梳理和分析，结合嘉兴市企业发展需要，对企业急需类人才予以政策倾斜，制订更加符合区域实际的更灵活、更全面的“大学生引才政策”实施细则。并及时将梳理的政策和细则变化要点多渠道予以宣传讲解。

（二）建立大学生引才补助资金绩效目标申报和评价机制。

通过对大学生引才政策补助资金的绩效目标申报和绩效评价考核，督促业务主管部门更加科学的申报人才专项资金，更加规范的使用财政资金。在绩效目标申报时，对于人才专项资金需细化经济性、效率性、有效性三个维度指标，通过政策的必要性和科学性、执行效率和管理效率、政策效果和政策满意度等多个评价指标对申报资金进行详细的阐述，强化引才绩效的理念。在执行年度后，对年度资金使用情况进行绩效评价，将资金使用的效果和大学生引才的成果进行全面的分析，通过绩效评价结果，对财政投入政策进行适当调整，有利于促进管理期内的人才和人才项目优质发展。

（三）建立大学生引才补助基层主导机制。

在项目补助资格认定通过后，财政资金如何及时高效的落实到位至关重要，以往补助流程为从上而下层层配套落实，但往往流程较长。基层部门作为审批和资金拨付流程中与企业联系最密切的一环，可将资金根据补助标准予以落实，再与上级财政部门进行清算，一方面有利于上级部门集中统筹管理市内各区的人才补助项目，另一方面也有利于各级财政部门提高资金执行效率、强化资金执行进度管理。

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作者简介：

郭子芳（1989-），女，浙江嘉兴人，上海交通大学国际与公共事务学院2019级MPA研究生，研究方向：公共管理。

上海交通大学 国际与公共事务学院  郭子芳