习近平法治社会治理思想：理念、体系与保障

徐 祥 民

(浙江工商大学，浙江 杭州 310018)

2020年11月16日至17日，在中央全面依法治国工作会议上，习近平总书记提出，要坚持“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，这是对2012年12月4日首都各界纪念现行宪法施行30周年大会上由习总书记首次提出，后来写进十八届三中全会、四中全会决定和十九大报告等重要文件的法治建设方案的再次强调。

在理论上，法治社会虽然是一个尚未达成共识的话题，但在实践中，却是一个在我国法治国家建设总目标中占据重要位置，与“两个一百年奋斗目标”和中华民族伟大复兴紧密联结在一起的重要建设对象，是我国法治建设的重要事业。为了完成这份事业，必须对作为法治新事物的法治社会的理论渊源作深入挖掘。习近平总书记不仅提出了法治社会这个崭新的法治理论概念[1]，而且解决了为什么建设法治社会和如何建设法治社会的问题[2]。习近平法治思想的重大贡献之一就是阐明了中国特色法治社会的治理理念，治理体系与保障，指明了建设法治社会的正确方向。

一、法治社会治理理念论

党的十八届三中全会制定的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”[3](P7)。这样的目标设计规定了其关键术语和关键概念是“治理”，即在国家管理和社会管理上实现了用“治理”取代“管理”，有学者将这一“取代”称为十八届三中全会的最大“创新”[4]。作为十八届三中全会之“创新”的治理，在十八届三中全会公报等文件中写作“国家治理”和“国家治理体系和治理能力”，其重要适用领域是社会管理或社会管理领域。在会议提出的六个“紧紧围绕”中，第四个“紧紧围绕”就包括“推进社会领域制度创新”“加快形成科学有效的社会治理体制”[3](P4)。这是在中共中央全会中首次出现“社会治理”一词，首次使用“社会治理”这一概念，首次给“四位一体”建设方略中的社会建设注入“社会治理”的内容。总之，这次会议在不同于国家事务的社会事务的处理上实现了从管理到治理的变革或者跨越，而这一历史性跨越敞开了走向法治社会的大门。

法治作为治国方略，起初的关照领域是政治国家，甚至可以说是以掌握国家权力为基本特点的国家机关。习近平总书记一再强调的“把权力关进制度的笼子里”虽然意在解决我国今天的法治建设中存在的问题，却也反映了原本意义上的法治的基本政治追求。法治要解决的核心问题是被学者、政治家加工为“至上”的法律与国家机关的权力之间的潜在的和经常发生的冲突。“已成立的法律获得普遍的服从”这一法治要求遇到的最大挑战来自“掌握国家权力”的“国家机关”。1997年9月12日，中国共产党第十五次全国代表大会宣布实行“依法治国，建设社会主义法治国家”。不久，全国人民代表大会修改《中华人民共和国宪法》，把“依法治国，建设社会主义法治国家”确定为治理国家的基本方略。“十五大”和“宪法修正案”所说的“法治国家”是与“民主政治”共生的概念，而与“民主政治”相对的是权力主导的政治或国家政权机关较少受制约的政治。在法治国家建设的进程中，许多重要举措都与政府有关，而其基本走向是把我国的政府建设成为法治政府。

在限制政府权力的法治概念下，社会是法治的看客，法治是社会评价国家机关及其所掌握的国家权力运行状况的尺度。这样的法治概念可以充当国家、政府的修饰语，可以接受“法治国家”“法治政府”这样的次生概念。在这样的法治概念中，社会和组成社会的公民只能是法治的监督者、评议者，在法治下的政府——国家的代表与社会之间发生的是管理和被管理的关系。被管理者与法治的关系一方面表现为法治的受益者，因为法治的政府比非法治的政府更重视公民的权利和利益。另一方面表现为法治建设水平的评价者。因为直接感受法治，所以可以运用宪法、法律赋予公民、企业等的权利以某种形式评价法治建设的情况。中国共产党第十六届四中全会是以构建社会主义和谐社会为主题的会议，会议提出了“推进社会建设与经济建设、政治建设、文化建设协调发展”的要求，并推动实现了中国特色社会主义事业总体布局“由社会主义经济建设、政治建设、文化建设三位一体发展为社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体”[5](P274)。十六届四中全会制定的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出要“加强社会管理”“创新社会管理体制”“整合社会管理资源，提高社会管理水平”[6](P25)。胡锦涛在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告中提出的与社会建设有关的要求包括“注重社会建设”“推进社会体制改革”“完善社会管理”[5](P642)。这里的“社会管理体制”已经包含“社会协同、公众参与”等反映社会意愿的要素。

治理在我国和西方都有悠久的历史，(1)徐晓全先生曾指出：“国家治理是一个从古到今、从西方到东方都普遍存在的政治现象。”见张小劲,于晓虹，《推进国家治理体系和治理能力现代化六讲》，北京:人民出版社,2014年版，第28页。它与管理的含义曾经十分接近。但随着时代的进步，尤其在西方现代法治先行国家的政治实践中，治理慢慢远离管理，取得了新的含义(2)英国学者格里·斯托夫对“统治”与“治理”之间关系的看法可以支持本文的判断。他说：“无论传统用法或辞书上的解释，都以‘治理’为‘统治’的同义词。”这是两个词原本的关系。后来，在对“治理”的使用中，“治理”的内涵发生了“方向”性变化。“治理意味着”“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着统治的条件已经不同于前，或以新的方式实现统治”。参见格里·斯托夫，《作为理论的治理:五个观点》，《国际社会科学》,1999年第2期。。如果说管理是自上而下的活动，那么治理则是自上而下与自下而上双向并存的活动。如果说管理意味着政府对公民、企业等社会主体的命令与指挥，那么治理则可以容纳政府与社会主体的合作、协商。如果说管理的目标一般都是政府确定的，那么治理则容纳社会选择的目标并接受寻求政府和社会两者的共同目标。如果说管理把目标当成政府自己的目标，那么，治理则把目标归入政府和社会共同关心的公共事务、公共利益[7](80-84)。如此说来，从管理到治理并不是细微的变化，而是深刻的变革。

这场深刻的变革是由十八届三中全会完成的，但在习近平的思想中是慢慢发生的。把社会从简单的管理对象改变为接受社会的能动性的社会治理，关键的转变是对处于社会这个层面的主体的发现和对这些主体的主动地位的认可。习近平在浙江工作期间就已经发现了这种主体，并且已经实际地调动和运用了这些主体的能动性。习近平注意到的主体既是“关心就业怎么办、小孩上学怎么办、生病了怎么办、老了怎么办”的“老百姓”[8](P139)，同时也是享有“经济、政治、文化权益”[9](P197)的人民群众，是“理性合法有序的政治参与”者，是可以与“政府管理”结合起来的“社会自治”[10](P131)的主人。习近平更多地注意了农民，认为他们是“收入水平、生活水平和质量与城市居民”有“差距”[11](P45)的农民，同时也是“优美的山水风光和深厚的文化底蕴”的看护者，是运用“生态资源和人文资源”“发展旅游”的经营者[12](P76)，是“充满生机活力和特色魅力的富丽村庄”[13](P221)的主人。而且，他们正在变成“适应生产分工发展要求的高素质的新型农民”，变成“现代文明生活的农村新社区”的成员[14](P188)。习近平注意到的主体还有从“单位人”转变来的“社会人”[15](P239)以及正在建设着的“中等收入者为主体、高低收入者占少数的橄榄型”“社会结构”中的主要由“创业者群体”[16](P147)担当的“中等收入者”。因为有这样的已经展示了主动性和创造能力的社会主体，所以，习近平才反复强调“尊重群众的首创精神”[17](P105)，“增强农民群众的自我发展能力”[18](P102)，“激发农村的发展活力”“充分发挥农民的积极性”，开启“新农村建设”的“不竭的动力”[9](P197)之源。社会存在“自我发展能力”，社会上存在各种各样的主人、经营者、管理者，存在体现更优“社会结构”要求的“中等收入者”和愿意“承担社会责任”的“企业公民”[19](P251)，这是实行社会治理的必备条件。我国社会已经具备这一条件，习近平已经认识到这一条件的存在。从习近平的著作中可以发现，他在浙江工作期间非常重视社会建设，而十八届三中全会所做的关于社会治理的决定就是习近平进一步丰富发展了的社会建设思想的制度化。在国家管理社会的制度条件下，在社会被管理的制度环境中，不具备法治社会生长的土壤。作为管理的受体，不管是接受权力主体直接发出的命令，还是接受有章法的管理，社会都难以生长出法治。在那样的条件下，社会与法治文明的最近距离也不过是承受“依法”的管理。社会治理就大不相同了。治理容纳多元主体的参与，而多元主体的共同治理存在对规则的天然依赖。因为治理容纳政府与社会主体的合作、协商，而这两类地位、力量绝对悬殊的主体要顺畅、稳定地开展合作、协商，需要规范的保障。因为治理承认社会公共事务、公共利益的独立地位，甚至对于政府目标的优先地位，面对政府目标，公共事务的建设者、公共利益的主张者自然存在用“约法”维护社会公共事务、公共利益或其优先地位的要求。这些既是社会治理的存在状态，也是法治社会建设的动力。习近平接受社会治理，推动实行社会治理，也就为法治社会提供了存在的理由。

二、法治社会治理体系论

习近平法治社会治理思想与其关于寻求国家治理体系和治理能力现代化的思想是紧密联系在一起的。如果说选择实行社会治理是因为注意到社会的构成越来越多样化，社会结构、社会矛盾因社会构成的变化而变得越来越复杂，注意到多元利益主体之间既存在相同相近利益，又存在利益冲突，那么，相同或相近的理由促成了国家层面的管理从管理向治理的转变，促成了国家治理概念的提出和为实行国家治理而开展的理论思考和制度设计。社会治理和国家治理之间的这种一致性，决定了社会治理对于国家治理的附属地位。习近平不仅提出了他的法治社会治理观，而且形成了对于国家治理和国家治理体系具有附属性特征的法治社会治理体系理论。

习近平的法治社会治理体系论主要包括以下两个方面的内容:

(一)国家治理体系论中的社会治理体系

习近平的国家治理体系论，更准确的表达应当是国家治理体系现代化论。在他看来，“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现”[20]。而“国家治理体系”就是“管理国家的制度体系”，“包括经济、政治、文化、社会、生态文明”和执政党建设等“体制机制、法律法规安排”，是“一整套紧密相连、相互协调的国家制度”[20]。每一个国家都有其治理体系。1949年成立的新中国“在国家治理体系和治理能力上”就“积累了丰富经验”，“取得了重大成果”[20]。而十八以来中央之所以一再研究国家治理体系和治理能力问题，就是因为在国家、社会建设中出现了新情况，这些新情况对国家治理体系和治理能力提出了新要求。这种新要求可以概括为一句话，那就是要求国家治理体系和治理能力实现现代化。

习近平对国家治理体系的思考大致是从关于党如何提高执政能力的讨论开始的。2004年8月26日，在中共中央发布《关于加强党的执政能力建设的决定》之前，他在一篇讨论树立科学“政绩观”“发展观”的文章中就谈道：“无论是发展观还是政绩观上的问题，都会削弱党的执政能力。”[21](P73)党的执政能力之所以成为一个需要讨论的问题，不是因为这个党自身发生了什么问题，而是因为国家和社会的发展造成了变化，这些变化要求执政党提高自己的执政能力。《关于加强党的执政能力建设的决定》对加强执政能力建设必要性的判断是：“社会利益关系更为复杂，新情况新问题层出不穷。”[22](P2)两年之后出台的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》将这些“新情况新问题”概括为四个“深刻”——“经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化”，认为“这种空前的社会变革”“必然带来这样那样的矛盾和问题”[6](P3)。适应这些“深刻”的变化，执政党既要提高自己的执政能力，又要领导国家加强制度和文化等的建设。国家治理体系和治理能力现代化的要求就是在这样的背景下提出来的。习近平谈道：“推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。”[20]从习近平的相关论述和在其领导下制定的决策文件来看，一方面，他对国家治理体系的基本观点就是实现国家治理体系现代化；另一方面，他的国家治理体系现代化论与他的社会治理论是一致的。

习近平的法治社会治理论和国家治理体系现代化论建立在共同的基础上，即经过几十年的建设发展，我国社会出现了新情况、发生了新问题、爆发了新矛盾，这一起因上的同一性决定了它们在理论产出上的一致性或相近性。不过，习近平的社会治理论与其国家治理体系论之间的一致性还不只是二者的“同源”性造成的结果，因为国家治理体系是涵盖了“经济、政治、文化、社会、生态文明”和执政党建设的宏大制度体系，是包含了社会治理或此前的社会管理的国家制度体系[23](P10-14)。社会治理对于国家治理体系来说是部分与整体的关系。与此相一致，习近平的国家治理体系现代化论是包含社会治理论的宏大理论。习近平认识到社会利益关系的变化、社会结构的变动等，在社会管理层面提出社会治理观点，在国家管理层面提出国家治理体系现代化的观点。在理论上，习近平的社会治理论是其国家治理体系现代化论的有机组成部分，而在制度层面，社会治理是国家治理的一个方面，社会治理体系是国家治理体系的一个分支体系。在习近平关于“党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化”的国家治理现代化规划中，包含“社会”这类“事务”“治理”的“制度化、规范化、程序化”。习近平勾画的体现“现代化”要求的“国家制度”覆盖经济、政治、文化等领域，其中一个领域就是社会领域。

社会治理论与国家治理体系现代化论同源、同体，所以它们也分享共同的原理，或者说社会治理论及其制度凝结——社会治理体系——分享国家治理体系现代化论及其制度形态——现代化国家治理体系——的原理和基本原则。习近平的国家治理体系现代化论加给国家治理体系的突出的形式特征——适应21世纪中国共产党执政要求、新时代中国特色社会主义事业发展要求的形式特征——是实行法治。十八届三中全会为全面深化改革规定的“总目标”是“完善和发展中国特色社会主义制度”，包括“社会领域制度”。“推进国家治理体系和治理能力现代化”，包含社会治理的国家治理体系现代化。党的十八届四中全会提出了另外一个包含“国家治理体系和治理能力现代化”这个基本要求的“全面推进依法治国”“总目标”——“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家……促进国家治理体系和治理能力现代化”[24](P4)。如果说十八届三中全会规定的国家治理体系现代化是通过全面深化改革而达致的，那么，十八届四中全会确定的国家治理体系现代化则是渗透法治精神、被中国特色社会主义法治体系规范化、格式化的治理体系[25]。现代化的国家治理体系是法治化的体系，作为现代化国家治理体系之分支体系的社会治理体系，无疑也应当是被法治精神濡染、被法治体系规制的社会治理体系，在这样的治理体系治理下的社会只能是法治社会。

(二)中国特色社会主义社会治理体系论

十八届三中全会给实现国家治理体系现代化规定的重要任务是到2020年“形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”。在习近平思想中，这个制度体系包括社会治理制度、反映社会治理需要的社会治理体系或社会治理制度体系。习近平给这个体系的称谓是“中国特色社会主义社会治理体系”[26]，而习近平关于中国特色社会主义社会治理体系的理论观点则是他贡献给国家治理理论宝库的中国特色社会主义社会治理体系论。

习近平中国特色社会主义社会治理体系论的重要支撑观点是关于社会治理方式的系统治理观。习近平曾专门解释社会治理和社会管理的不同，而系统治理是习近平关于治理之不同于管理的四个特点之一。在参加十二届全国人大二次会议上海代表团的审议时，习近平指出，“治理和管理”虽然只有“一字之差”，但含义差别却很大。后者“体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策”[27]。对系统治理，十八届三中全会给出了准确内涵，即“加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”[3](P49)。系统治理是一种治理方式，是与“依法治理”“源头治理”等并行的治理策略，而治理体系是按照系统治理、依法治理等治理策略而建设的治理制度，是按照这样的治理策略而设计的治理机制等。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中的《完善社会治理体系》一章规定的“体系”就反映了系统治理的要求。它规定的“政府治理和社会调节、居民自治良性互动”与十八届三中全会提出的要求是一致的。

中国特色社会主义社会治理体系的主要构建有三部分。第一部分是“党委领导”。中国特色社会主义社会治理体系中的“党委领导”就是党的各级委员会和基层组织领导相应层级的社会治理工作，党的各级委员会和基层组织在社会治理制度中处于领导地位。在整体的国家治理中，中国共产党是领导核心。“党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”是“完善和发展中国特色社会主义制度”，“推进国家治理体系和治理能力现代化”的基本准则[3](P4)。在作为国家治理体系组成部分的社会治理中，包括在基层的社会治理中，党委和基层党组织也是领导核心。对这一点，习近平的看法是始终如一的。早在担任中共浙江省委书记时他就清楚地认识到，“基层是加强党的执政能力建设的基础”。做出这一判断的重要理由是“党的基层组织是党联系群众的桥梁和纽带，是包括村委会在内的各类社会基层组织的政治核心”。“党和国家的各项方针政策和工作部署……最终要靠广大基层干部团结带领群众去贯彻和实施，人民群众的经济、政治、文化利益也要靠广大基层干部组织引导群众去实现”[28](P111)。他所说的“党的基层组织”，在农村就是“村级党组织”。习近平曾做出毫不含糊的判断：“村级党组织是党在农村全部工作的基础。”[29](P200)按照这一判断，村级党组织自然也是党在农村的社会治理工作的基础。

第二部分是“政府负责”。所谓“政府负责”就是各级政府应当将社会治理列入工作日程，为社会治理作人力物力财力等安排，提供有利于社会治理的制度、政策，解决社会治理中遇到的社会组织、公民等无力解决的问题，努力提高社会治理水平。之所以要求政府对社会治理负责，是因为很少有可以脱离政府治理的社会治理事务，是因为几乎所有重大社会问题的解决都离不开政府，都需要当地政府运用本地或本行政区的力量，甚至需要上级政府调动更大的国家力量。对此，习近平有充分的认识和亲自领导解决相关问题的体验。比如，“三农”问题是农村社会治理中最突出的问题。习近平把能否“正确处理城乡关系、工农关系，实现一、二、三产业协调发展和城乡共同进步”，看做是“构建现代和谐社会的重要基础”，是我国“现代化进程中最重要、最棘手的一大难题”[30](P103)。怎样解决这个难题呢？习近平认为是：“工业反哺农业、城市支持乡村。”而“反哺”“支持”不是简单的救济或“施舍”，而是工和农、城和乡“共赢的事业”，是对“国家长治久安和民族伟大复兴”[31](P105-106)具有保障意义的事业。要解决这样的问题，没有“政府负责”这一条是不可能做到的。习近平对彻底解决这个问题提出的工作思路是：“把农业的发展放到整个国民经济发展中统筹考虑，把农村的繁荣进步放到整个社会进步中统筹规划，把农民的增收放到国民收入分配的总格局中统筹安排……把农村和城市作为一个有机统一的整体统筹协调[30](P103-104)。“三农”问题的彻底解决需要实行这几个“统筹”，而能够实行这几个“统筹”的只有政府。

第三部分，“社会协同、公众参与”。中国特色社会主义社会治理体系中的“社会协同”是对“政府负责”的社会治理制度、政策、活动等的“协同”，而“公众参与”就是各社会主体对社会治理活动的“参与”，对制定社会治理制度、政策等的“参与”。关于“负责”与“协同”的关系，习近平曾做了一个十分形象生动的比喻，即将社会治理中的政府比作“掌舵人”。在2015年的中央城市工作会议上，习近平就“创新城市治理方式”等发表讲话，他提出，应当“把市民和政府的关系从‘你和我’变成‘我们’”，“城市政府应该从‘划桨人’转变为‘掌舵人’，同市场、企业、市民一起管理城市事务、承担社会责任”[32](P133)。在这个比喻中，政府无疑处于“负责”者的地位，而企业、市民、村民、社会组织是负责“划桨”的“协同”者。政府摆脱“划桨人”身份，“划桨”就自然变成了企业、市民、村民、社会组织的任务。由负责“划桨”的企业、市民、村民、社会组织等构成的社会对于“负责”的政府来说，处于“协同”的地位。对“公众参与”，习近平的基本主张是充分调动所有社会主体参与社会治理。习近平谈论过的“公众”主要包括居民、村民、社会组织、企业等，这与他对作为社会治理动力源的多种多样社会主体的发现是一致的。

习近平勾画的社会治理体系的突出特点是“政府治理”与“民间治理”相结合。“党委领导，政府负责”属于“政府治理”，而“社会协同，公众参与”属于“民间治理”。十九大报告提出的“实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”[33](P49)就反映了这一特点。其中的“社会调节、居民自治”亦即“民间治理”，在制度体系中表现为“社会协同、公众参与”。而“政府治理”代表的是国家，反映整个国家治理体系的一致性和党在国家治理、社会治理中的核心地位。上述“掌舵人”之喻的另外一重意义在于，它揭示了中国特色社会主义社会治理体系的本质特征。习近平提出的中国特色社会主义社会治理体系，不是什么社会自治的体系，而是由政府担任“掌舵人”的体系。

三、法治社会治理保障论

习近平总书记在十九大报告中提到“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”，其中“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”说的是中国特色社会主义社会治理体系，而“法治保障”则是这个治理体系运行的保障。十九大报告指出和提高社会治理的“法治化”“水平”[33](P49)，既是对社会治理提出的一般要求，也是对法治的保障地位的强化。如果说习近平的法治社会治理体系论，尤其是中国特色社会主义社会治理体系论，已经从统一的国家治理体系那里为法治社会的产生提供了理由，那么，他的法治社会治理保障论，又为法治社会的产生提供了直接的根据，因为社会治理法治化水平的提高必然推进法治社会的形成。

习近平的法治社会治理保障论主要由两部分组成：一部分是对社会的依法治理；另一部分是社会依法自治。

(一)对社会依法治理

法治社会的建设无疑需要法律保障。没有法律的社会治理有回到社会管理上去的危险。要建设法治社会，必须具备法治社会建设所需要的法律资源。习近平清楚地意识到这一点，并明确提出为开展社会治理创新法律制度的要求。

习近平很早就树立了“依法执政”的观念，并提出“把党依法执政的过程作为实现人民当家作主和实行依法治国的过程”[34](P207)。“依法执政”的观念投放到国家治理上为“依法治国”，投放到社会治理上就是依法治理社会。在2013年的中央农村工作会议上，在谈加强和创新农村社会管理时，习近平就强调，对社会要“依法治理”[35](P681)。2014年，在十二届全国人大第二次会议上，习近平对人口服务管理等提出的要求之一是运用“法治化手段”[27]。2016年，习近平就加强和创新社会治理作出指示，提出的治理方式是“依法治理”[36]。一年之后，在参加十二届全国人大五次会议时，他又提出要“走出一条符合大城市特点和规律的社会治理新路子”，即“强化依法治理”，“运用法治思维和方式解决城市治理顽症难题”[37]。2018年11月7日，在考察上海时，他就“深化社会治理创新”提出的具体要求之一是“提高社会治理”“法治化水平”[38]。习近平依法治理社会的主张已经被固化为社会治理的制度和党的方针政策。在习近平领导下制定的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》对社会治理提出“坚持依法治理，加强法治保障”的要求，其中包括“运用法治思维和法治方式化解社会矛盾”[3](P29-50)。一年后颁布的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》就“推进法治社会建设”做出的决定之一是“推进多层次多领域依法治理”，其中包括“依法妥善处置涉及民族、宗教等因素的社会问题”，“引导和监督”“在华境外非政府组织”“依法开展活动”[39](P50-51)等。

“政府治理”意义上对社会的依法治理要求具备开展社会治理的准据——法律。习近平提倡的依法治理包含着对社会治理的法律需求。《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出的“推进社会治理体制创新法律制度建设”就反映了这一需求。其中提到的“社会组织立法”“教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、食品安全、扶贫、慈善、社会救助和妇女儿童、老年人、残疾人合法权益保护等方面的法律法规”[24](P14)，都是依法治理社会所需要的法律规范。

与习近平的中国特色社会主义社会治理体系包含“政府治理”与“社会调节、居民自治”之间的结合相一致，政府对社会依法治理所需要的这些法律以及这些法律所建立的制度等，构成社会治理的国家制度。与此相对应，由村镇和社区等社会单元、社会组织等沿袭或制定的习俗、章程及其所包含的制度等，则构成社会治理的民间制度。

(二)社会依法自治

法治社会建设所需要的法律资源的另一个来源是社会积累或创制的市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等。

与很早就发现了社会结构、社会利益格局等的变化相一致，习近平早已认可社会组织自治的合理性，接受包括社会组织自治在内的一定程度的社会自治这个事实。他曾谈道，“社团组织是独立的组织群体”，应当允许它们“自我管理”[40](P250)，依法自治。如果说在社会事务处理上十八届三中全会实现了“从管理到治理”的创新，那么，这个创新的最大亮点是采用了习近平的社会依法自治观点。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确规定，要“正确处理政府和社会关系”，“推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”[3](P50)。在此之后，习近平又多次就社会依法自治发表看法。比如，2015年6月在贵州调研时，习近平要求当地干部“高度关注”“自治组织”。他所说的“关注”就是要按照十八届三中全会的规定，“明确”社会自治组织的“权责”，使之“依法自治”[41]。后来，习近平社会依法自治的思想又写进十九大报告，要求“健全”的“乡村治理体系”是以“自治”为治理方式之一的治理体系。

习近平所说的社会依法自治包括基层自治组织自治。2003年4月17日，在浙江全省城市社区工作会议上，习近平明确指出，“必须按照宪法和城市居民委员会组织法的要求，正确处理政府行使职能与社区居民自治的关系”“保障社区自治权利”。他还提出，要“建立和完善社区成员代表大会、社区居委会、社区议事协商委员会等社区自治组织”[40](P381-382)。2005年6月17日，在金华市调研时，习近平把“发端于武义并正在金华推广”的“后陈经验”称为“农村基层民主政治建设的有益探索”。他对金华市基层民主政治建设中贯彻的“自治”精神，对那里开展的“村委会、村监督委员会、村经济合作社”“村民代表大会”[40](P381-383)等组织建设，都给予了充分肯定。这些事例说明，居民委员会、村民委员会等基层自治组织或“基层群众性自治组织”都是习近平思想中的可以“依法自治”的独立的自治主体。

实行社会依法自治意味着对由历史发展自然形成的社会单位、政府规划建立的社会单位、公民或企业自主建立的社会组织等自我约束的规章制度的接受。《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提到的“市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程”[24](P28)等就属于此类。这些公约、章程及其所包含或创制的制度属于社会治理的民间制度。

按照习近平对社会依法治理的主张，国家应实施社会治理国家制度建设。按照习近平社会依法自治的思想，社会单元和社会组织将适时开展社会治理民间制度建设。有这两个方面的努力，不愁不能给社会治理提供丰富的法律和其他行为规范资源。在丰富的法律和民间规范的调整下开展治理的社会必将成为法治社会。有社会治理国家制度建设、民间制度建设两方面的努力，再加上十八届四中全会决定规定的“完备的法律服务体系”“依法维权和化解纠纷机制”[24](P28-30)，作为国家治理体系组成部分的社会治理必然结出丰富多样的法治社会果实。

四、结语

习近平的法治社会治理理念、国家治理体系现代化思想、中国特色社会主义社会治理体系思想、法治社会治理保障思想等，作为习近平法治思想的重要组成部分，从理论上阐明了中国特色法治社会的特征。按照习近平的法治社会思想，我国正在建设的法治社会应当是中国特色社会主义法治体系中的法治社会，应当是中国特色社会主义社会治理体系下的法治社会。