乡村振兴战略实施的风险评价指标体系构建

李传桐，范意晨，徐 丹，秦若瑶

(山东工商学院 a.金融学院;b.经济学院;c.社会稳定风险研究评估中心，山东 烟台264005)

一、引言

党的十九大报告首次提出实施乡村振兴战略，指出“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重”。鉴于“三农”工作的复杂性，乡村振兴战略的实施也会受到来自决策、财政、生态、社会等诸多方面的不确定因素影响，对乡村振兴战略形成潜在威胁。在实践中，有些地区和部门往往更多关注对现实问题的解决，而忽视对潜在风险的研判，导致乡村振兴战略实施过程中出现盲目性、被动性、曲折化和停滞化，严重影响乡村振兴战略的良性实施，所以，做好乡村振兴战略实施的风险评价指标体系构建工作尤为必要。

二、文献综述

近年来，很多学者对乡村振兴战略实施过程中的风险进行了大量研究，尽管他们选取的研究角度不尽相同。郭晓鸣(2017)指出推进乡村振兴要防范的潜在风险可概括为过度行政化、过度形式化、过度产业化、过度外部化四个方面，并对“四化”风险提出了防范措施。宋栋国(2018)认为推进乡村振兴可能存在的潜在风险主要存在于乡村公路建设财政支持力度、农村医疗制度、乡村垃圾处理设施等三个主要方面，并据此提出相应的防范建议。王妙克(2018)通过对乡村振兴战略建设中不同PPP融资模式分析对比，总结出PPP项目融资风险主要分为政策性风险、信用风险、施工建设风险、运营风险，并对风险防范提出相应建议。薛明珠(2018)强调乡村振兴进程中的潜在风险主要有耕地消耗过大、乡村文化传承受阻、返流现象初露端倪、空心化问题突出、乡村情感弱化等。危旭芳(2018)认为要更好的推动乡村振兴尤其要重视和防范同质化、过度扩张化、主体错位化、发展非农化四方面的潜在风险。金伊始(2018)以毕节试验区乡村振兴为研究对象，指出毕节试验区在实施乡村振兴过程中面临着“人、地、钱”的困境，并指出毕节试验区乡村振兴战略实施过程中的风险主要表现为政府与农民角色定位不准、千篇一律忽视因地制宜、经济发展忽视协调发展。芦恒(2019)认为在乡村振兴战略的实施中的风险管理必须考虑“三农”的内在“抗逆力”，强调个体、家庭、社区、地域的主体性、能动性，认为这些主体会主动抵御风险。茆长宝、熊化忠(2019)从农村人口的角度分析了乡村目前存在“城市化”与“逆城市化”的人口问题以及人口生态恶化对乡村振兴战略实施产生削弱人口基础结构和阻碍实现乡村振兴预期目标的风险。崔煜雯、郭丽芳等(2019)从农业众筹的角度分析出乡村振兴战略实施过程中存在法律风险、产品质量风险、运营操作风险、信用风险，并在此基础上对筹资风险进行了评估。王国军、滕曼毓(2019)认为“三农”风险可以分为财产风险、人身风险、责任风险和信用风险四个大类。万树、徐玉胜(2018)从乡村振兴战略下特色小镇PPP模式融资角度进行分析，并建立出特色小镇PPP融资风险指标体系，最终通过风险测评得出主要风险，并提出相关防范建议[1-14]。

总体来看，目前我国对乡村振兴战略实施过程中的风险研究工作尚不成熟和全面，相关研究多停留在乡村目前存在的具体问题及相应的政策保障上，也有些学者对乡村振兴战略实施过程中的风险因素进行了简略罗列，但缺少对乡村振兴战略实施的风险进行全面系统的的研究，也没有建立相应的评价指标体系。

三、乡村振兴战略实施面临的主要风险类别识别

乡村振兴战略实施过程中将会受到各种风险因素的影响。确定各种风险因素进而加以管控是保障乡村振兴战略顺利实施的必要前提。本文在借鉴乡村振兴战略相关风险因素文献和数据信息的基础上，建立风险因素清单，然后采用访谈法，对领域专家和具体经营项目的管理者进行访谈，对乡村振兴战略实施过程中可能遭遇的风险因素进行整理筛选。最终将乡村振兴战略实施过程中的风险因素归纳为7个一级风险类别，具体解释如下。

(一)政策风险

在政策制定和实施的过程中，领导能力、法律保障、经济水平、公众意愿等多方面因素都有可能导致政策的合法性、合理性、可行性和可控性呈现不确定的状态，形成政策风险。主要包括政策合法性风险、政策合理性风险、政策可控性风险。政策合法性风险是指政策在制定过程中由于决策权限、内容、程序违反法律规定而产生的风险；政策合理性风险是指政策制定不能为社会所接纳而产生的风险，如利益群体接受度、配套措施完善度、出台时机成熟度、弱势群体针对性、公平性等；政策可控性风险是指由于政策施行、政策影响脱离主导控制而产生的风险。我国属于一个政策主导型国家，政策是我国制度改革、经济发展的重要先手和手段，乡村振兴战略实施要以相应的政策作为引导和支撑。公共政策的制定与执行往往牵一发而动全身，会对政治、经济、社会稳定产生不可估量的影响。政策作为一种对社会价值的权威分配，涉及社会的方方面面，而我国社会正处于重要转型期，政策风险的防范对社会稳定与发展显得更为重要[15]。如果政府对政策制定与执行过程中存在的潜在风险估计不足，政策的制定与执行缺乏合理性、合法性、可控性，最终形成政府“想”与群众“不想”的悖论，政策风险就极易引起政策类群体事件的发生，如2012年河南“周口平坟运动”，周口市政府出台“平坟复耕”政策，该事件最终演变成群众游行抗议的社会恶性事件，影响社会稳定和政府权威，严重影响乡村振兴战略实施的进度和质量。

(二)财政风险

财政具有规模性、持续性、公共服务性的特征。乡村振兴战略是重大国家战略，影响面大，持续时间长，公共性特征明显。乡村振兴战略实施中，乡村产业建设、农业补贴、生态保护、人才引进、文化传承和基础设施建设都离不开“金钱”，需要大量的财政拨款作为支撑。财政作为“三农”发展的重要支柱，是乡村项目发展的经济来源[16]。从某种程度上讲，国家财政支持是乡村振兴的血脉。无论从农业的发展现状和特殊地位来看，还是从财政的职能和性质来看，财政在实施乡村振兴战略中都发挥着重要的稳定作用、支撑作用和推动作用[17]。由于财政在乡村振兴战略中的重要作用，也导致财政风险成为乡村振兴战略实施过程中不可轻视的一类风险。主要包括财政规模风险、财政稳定风险、财政配置风险。财政规模风险是指财政投入量有而不足，难以满足需要而产生的风险，原因主要为投入额度小、部门层层盘剥克扣等；财政稳定风险是指由于政策导向、财政收入、项目建设时长等因素导致财政投入不可持续而产生的风险；财政配置风险是指财政投入方向偏差而产生的风险，可能是政企寻租导致。近年来，由于财政风险防范不当而导致乡村振兴项目实施失败的案例比比皆是，如河南禹亳铁路事件，该铁路修建是国家本着服务河南东部乡村发展的宗旨，但由于寻租、部门盘剥等原因导致财政款项不能下拨或下拨额度小等问题，导致项目建设处于搁浅停滞状态，陷入既占用耕地，又不能创造经济效益的尴尬境地。反观财政风险产生的原因主要是由于财政额度、稳定和配置等方面缺乏科学性而导致乡村振兴战略难以获得所需财政支持进而导致项目失败的风险。所以，积极识别和防范财政风险，确保乡村振兴战略实施的高速、高质、高效，是非常有必要的。

(三)法律风险

乡村振兴战略作为一项以国家政策为引导、产业建设为支撑的发展乡村的持久性、战略性工程，及时的法律供给和司法支持体系建设至关重要。2014年10月27日，习近平在中央全面深化改革领导会议上指出[18]：“要实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革发展需要。” 2018年中央一号文件提出“完善乡村振兴法律法规和标准体系，充分发挥立法在乡村振兴中的保障和推动作用。”乡村振兴战略规划涉及经济、生态、社会、文化等多个方面，是法律风险发生的高发地[19]。关于乡村振兴实施过程中法律风险不断发生的原因，一方面，由于乡村振兴战略实施过程中会面临各种新情况、新问题，法律供给和司法体系的建设存在滞后性，不能及时为各种新情况提供法律保障。另一方面，由于不少农民法律意识薄弱，为追求利益最大化而不严格按照合同行使权力和义务，容易造成违约风险。简言之，法律风险可以概括为法律创新风险和法律遵循风险。法律创新风险主要指对有关项目不能及时提供相应法律保障而引起的风险，如法律供给、司法支持体系建设等；法律遵循风险主要指乡村产业由于在招标、经营、合同履行等过程中没有严格按照法律规定进行而产生的风险。在乡村振兴战略实施过程中必须重视法律不可或缺的保障作用，必须积极主动对法律风险进行预测、防范和管控。

(四)生态风险

生态环境安全是国家安全的重要组成部分，是经济社会持续健康发展的重要保障。习近平总书记强调指出[20]，“建设生态文明，关系国家未来，关系人民福祉，关系中华民族永续发展。”乡村振兴作为一项系统性国家战略工程，涉及到经济、土地、文化、环境等多个方面。因此，他进一步指出[21]：“生态宜居是乡村振兴的关键”。强调了生态在乡村振兴战略中的重要性。在乡村振兴战略实施过程中，要以产业建设为支撑，建厂用地、产业能耗、生产生活垃圾等都不可避免，这些问题很可能导致生态系统结构和功能的损伤，形成生态风险。主要包括本体风险和外部环境风险。生态本体风险主要是生态系统自身状况而产生的风险，如生态敏感性、生态恢复性、资源丰富度等；外部环境风险是指生态之外的因素导致生态系统结构和功能损伤而产生的风险，如公众环保意识、补偿机制、监惩力度等。目前，生态风险已经成为全面建成小康社会的突出短板，所以，首先要树立“绿水青山就是金山银山”的理念。生态风险的存在最终会导致生态系统和功能的损坏，有违乡村振兴战略实施的初衷。因此，生态风险是乡村振兴战略实施过程中的一个关键风险类别。

(五)社会风险

习近平总书记指出[22]：“我们面临的风险既包括国内的经济、政治、意识形态、社会风险以及来自自然界的风险，也包括国际经济、政治、军事风险等。”其中，社会风险因素极易在经济、金融、科技、国际政治等风险因素的作用下放大，并向政治等领域传导[23]。这句话既体现出社会领域风险的交织叠加，也反映出对社会风险进行防范的必要性与严峻性。当前我国正处于社会转型的关键时期，不断出现的新情况、新变化在一定程度上导致社会不稳定因素的增多，导致社会风险呈现影响大、覆盖广、频发性等特征。乡村振兴战略作为我国当前时期的一项重大战略，良好的社会稳定环境是其成功实施的必要前提和基础。在乡村振兴战略实施过程中，涉及社会主体众多，不可避免会涉及到政府、企业、城乡公众等各方利益，但不管任何一方的利益受到损害，都会引起社会风险的产生，进而引发一系列社会问题。社会风险主要包括人力资源风险、社会文化风险、舆情风险和社会稳定风险。人力资源风险是指由于人口数量、质量、结构及其配置偏离社会需求而产生的风险；社会文化风险是指社会对外来文化高度认可而对本国传统文化摒弃所产生的风险；舆情风险是指政府或企业进行活动过程中，可能面临社会谣言、虚假信息，这些负面信息经过进一步发酵进而影响社会稳定的风险；社会稳定风险是指由于政府行为、社会事件违背社会价值取向和公众利益进而引起社会公众不满或不安的风险。乡村振兴战略实施过程中更需注重和面对存在的隐性社会风险，积极防范，努力将社会风险点降到最低，以保障乡村振兴战略的顺利实施。

(六)投资风险

2015年9月15日，习近平总书记在深改领导小组第十六次会议上指出[24]：“要坚定不移扩大引进外资和外来技术，为经济发展注入新动力、增添新活力、拓展新空间”。强调了招商引资对地方经济发展的重要性。乡村振兴战略作为一项庞大工程，需要大量资金和技术的投入，所以，必须抓住招商这个“牛鼻子”。同时，投资决策也不可小视，每个投资主体在对产业进行投资时，首先会考量当地的资本市场、经济波动、人力资源、设施保障、气候地理等因素。也恰恰是这些因素往往存在着很大的不确定性，可能导致乡村振兴战略实施过程中投资风险的产生。投资风险主要体现在两个方面，一方面是招商困难，招不来“金凤凰”，表现为投资主体对乡村振兴产业投资不敢投，或者投资额度不足。这将导致乡村振兴战略缺少项目支持，唱空头戏。二是融资困难，很多金融机构考虑乡村天然投资弱势，对乡村产业融资项目业务开通很少，资金流向扭曲[25]，导致乡村振兴融资渠道单一，致使有意进入乡村的资金，也面临“无路可走，无门可投”的困境。三是乡村投资盲目追求“热门”产业，缺乏实际调研而盲目上马投产，最终形成“烂尾”工程或项目建成后没有市场。所以，如果不能很好防范投资风险，会严重影响乡村振兴战略实施。简要之，投资风险主要包括资本市场风险、投资环境风险和产品风险。资本市场风险是指由于汇率、利率、资本市场规模及其健全度等因素发生变动而导致资本缩水的风险；投资环境风险是指资本投入过程中对投资区域情况判断不准而产生的风险，如区域政策导向、区域产业集聚度和配套设施完善度；产品风险是指产品质量、功能和成本没有达到预期的投资收益所产生的风险。

(七)经营风险

实施乡村振兴战略，必须构建现代农业生产体系、经营体系，发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体，健全农业社会化服务体系。运营是产业项目的关键。直接决定乡村振兴战略实施的成功。但乡村普遍存在人才匮乏、信息闭塞、技术低下、需求不足等不利因素，这些因素将导致经营者对市场竞争、市场需求、经营管理等方面的预期不准，形成经营风险。主要包括经营竞争风险、经营需求风险和经营管理风险。经营竞争风险是指企业经营过程中由于产品、信誉、价格等方面的不足而导致市场竞争趋于弱势的风险。经营需求风险是指社会对产品需求不足导致经营失败的风险，原因主要来自于国民习俗偏好和国民收入水平。经营管理风险是指由于决策失误、财务混乱、奖惩机制不完善、应急机制不健全等因素而导致经营管理不能取得良好效益的风险。目前，很多乡村振兴产业都面临“守江山难”的困境，主要是由于缺乏对产业、消费主体、国家经济等因素的全面评估，导致很多乡村项目产业建设之后，面临无人消费或消费不足的风险。经营风险的发生会导致乡村产业面临需求不足、竞争弱势、效益低下等困境，农民致富也就无从谈起，同时还会浪费要素资源，破坏乡村生态环境。所以，科学防范经营风险对推动乡村振兴至关重要。

四、乡村振兴战略实施的风险指标体系构建

综上所述，乡村振兴战略实施过程中主要面临七大风险，在此基础上，又对上述各类风险所包含的各类风险因素进行筛选、整理，构建出乡村振兴战略实施过程中的风险评价指标体系。该指标体系包括7个一级指标风险类别、20个二级指标风险因素、61个三级指标风险点，见表1及续表1。

五、乡村振兴战略实施的风险测度

本文采用综合风险指数法，其基本思想是首先对每个单因素风险进行赋值权重，且所有权重加和为1，并已知单因素风险程度,则所有的单因素风险等级指数就为单因素权重与单因素风险程度进行乘积。下面进行模型构建。

第一，先进行指标属性集设定：i的不同取值代表不同的一级指标风险类别；j不同取值代表每个一级指标风险类别下的不同二级指标风险因素；k的不同取值代表二级指标风险因素下的不同三级指标风险点。则可以建立一级、二级、三级风险评价指标属性集。如(1)所示。

Xi={X1,X2,X3,…,Xn}

Xij={Xi1,Xi2,Xi3,…,Xnj}.

(1)

Xij={Xi1,Xi2,Xi3,…,Xnj}(i,j,k=1,2,3,…n)

第二，进行等级指数测度：首先对单因素指标风险的风险程度R进行确定如(2)所示，其中P表示单因素风险概率，Q表示单因素风险影响程度。

Rij=Pij×Qij.

(2)

Rij=Pij×Qij

其次对各级指标风险进行赋值权重如(3)所示，其中W代表赋值权重，其中Wij代表各个二级指标风险因素的赋值权重Wijk代表各个三级指标风险点的赋值权重。

表1 乡村振兴战略实施的风险评价指标体系

续表1 乡村振兴战略实施的风险评价指标体系

(3)

然后将风险程度与权重进行乘积，得出单因素风险指数T如(4)所示；再将所有的单因素的风险指数加和即为综合风险指数。

(4)

第三，在计算出单因素风险指数及综合风险指数之后，可以根据风险指数划分标准对乡村振兴战略实施过程中风险的等级进行判定。

六、结论与政策建议

(一)结论

1.本文在文献参考、专家访谈和问卷调查的基础之上发现乡村振兴战略实施过程中面临的风险主要分为政策风险、财政风险、法律风险、生态风险、社会风险、投资风险、经营风险等7大类别。

2.构建了乡村振兴战略实施风险评价指标体系，该指标体系主要包括7个一级指标风险类别、20个二级指标风险因素、61个三级指标风险点。

3.建立了风险指数测度模型，为乡村振兴战略实施过程中的风险评估提供客观的理论支撑。

这一指标体系仅是对于一般情形下乡村振兴战略实施的风险进行了总结。但由于各地、各个不同时期乡村振兴战略实施可能面临不同的环境和条件及具有涉及面广、指标繁多的特征，因此，在进行风险评价时，尽可能多的选取指标，并根据情况对各级风险指标进行相应的取舍。针对乡村振兴战略实施的风险，提出以下几点具体的措施意见。

(二)政策建议

1.加强对乡村振兴战略实施的风险识别和研究。风险贯穿乡村振兴战略实施的整个过程，战略实施的不同阶段也存在着不同的风险因素，而战略实施者对这些风险因素的承受能力也各不相同，因此，在战略实施的期前、期中、期后都不可以放松警惕，要尽可能准确地将潜在的风险列识别出来，进行风险评价和管理，以保障乡村振兴战略的顺利实施。

2.确立合理的风险分担机制。乡村振兴战略实施过程中涉及政府、企业、民众等多方利益主体，各种潜在风险不可避免地会影响或损害有关主体权益，所造成的影响必须由相应主体合理分担显得至关重要。应明确投资参与各方的权利和义务，减少因承担风险责任而产生的矛盾，降低因风险发生所带来的损失。

3.组建专业化风险评估团队。乡村振兴战略实施的风险涉及政策、经济、生态、社会等多个方面，对风险评估人员的专业要求非常之高。因此，要认真甄别第三方评估机构的专业性，力戒风险评估套路化、程序化，让风险评估真正成为推动乡村振兴战略实施的保障机制。