城乡建设用地“增减挂钩”减贫维度与效应研究

何 丹，吴九兴

(1.安徽商贸职业技术学院 经济贸易系，安徽 芜湖 241002；2.安徽师范大学 地理与旅游学院，安徽 芜湖 241002)

一、问题提出

城乡建设用地“增减挂钩”是指依据土地利用总体规划，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现建设用地总量不增加、耕地面积不减少、质量不降低、城乡用地布局更合理的目标[1]。从《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)提出实施城乡建设用地“增减挂钩”政策以来，该政策在推进城乡融合、建设美丽乡村、保护耕地资源等方面发挥了重要作用。2008年6月，国土资源部发布《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》(国土资发〔2008〕138号)，期望借此加强和规范城乡建设用地“增减挂钩”试点工作；2017年4月，《关于进一步运用增减挂钩政策支持脱贫攻坚的通知》(国土资发〔2017〕41号)，明确省级减贫开发工作重点县可将增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用，要求“没有开展节余指标流转交易的地方，要强化政策落地意识，抓紧行动起来，推进相关工作取得实质性进展，有力支撑脱贫攻坚工作。"鉴于此，本文旨在探讨增减挂钩政策对农民收入、农民居住、农民就业、农民生产、农民权利等的影响，以安徽省的部分贫困县区为对象，侧面分析增减挂钩政策的减贫效应，进而提出改进政策的建议。

二、文献回顾

近十六年来，国内学者针对城乡建设用地增减挂钩做了大量研究工作。在现实意义方面，“增减挂钩”被认为是破解土地制约城市化、工业化发展，改变农村建设用地低效利用，挖潜存量用地的途径。正如有研究指出，增减挂钩政策在耕地保护、提高土地利用程度、加快城乡统筹发展等方面成效突出。在运作模式方面，“增减挂钩”项目实施要以政府带头、市场推动、农民决策、阳光操作为原则，虽然增减挂钩的指标周转模式、地票交易模式的内在机理相同，但运作形式、实施效果却存在显著差别，特别地，政府主导模式和市场主导模式下增减挂钩的经济、社会、生态存在较大不同。从实施模式而言，按投融资主体差别可分为政府主导模式、企业主导模式、农村集体自主模式。在潜力测算方面，有学者针对天津市、武汉城市圈、重庆北碚区等地区，在不同层面上进行潜力估算。在收益分配方面，有学者分析宅基地增值收益形成路径，而用途变则是增值收益形成的关键；有学者分析增减挂钩中土地增值收益及其来源、土地增值机理及收益分配路径。在福利影响方面，有学者探讨农民自主型增减挂钩模式下农民福利的变动，发现自主模式在很大程度上增进了农民福利水平，还有基于森的可行能力理论的分析表明，市场主导型对农户福利改进有明显的积极作用，但效果仍有待加强。也有学者反对增减挂钩政策，认为增减挂钩政策的逻辑存在谬误，应当用公共政策取代增减挂钩政策转移资源的功能。从土地利用转型的理论来看，城乡建设用地增减挂钩政策可以促使城乡建设用地的转型，以节约集约利用和提高利用效率为政策目标。可见，现有研究在城乡建设用地增减挂钩政策分析取得了进展，在农村土地整治的增收或减贫方面也有探讨，但缺乏增减挂钩政策实施对农村经济发展和减低农村贫困影响的混合研究[2-26]。从权利剥夺和可行能力的视角来看，“贫困”可以被定义为对商品的支配能力的形成，是各种权利关系影响的结果。权利剥夺成为破解贫困问题的一个突破口。无论是内在的还是外在的，一旦将其纳入公共行为的视野，不管“贫困”被界定为剥夺本身，还是被定义为缺乏逃避剥夺的经济手段，都将会被用于贫困识别的优先考虑。国家对农村的投资，或转移支付，都是为了实现农村地区的减贫和农民增收，已有的文献研究表明，对农村教育、研发和道路、电力等基础设施投资取得了显著的减贫绩效，而面向农户的公共转移支付增加了农业产出从而降低了农村贫困发生率。作为一项农村公共政策，同时也是农村发展项目，城乡建设用地“增减挂钩”政策实施以来，城乡建设用地增减挂钩为扶贫攻坚提供一个新路径。增减挂钩政策的实质，就是以城带乡、以工补农的区域补偿制度。通过城市的资金带动农村的发展，更好地促进国家城镇化进程，增减用地指标兼具新增用地指标、建设用地规模、耕地占补平衡指标这三项功能，实现各方利益的最大化[27-31]。

三、城乡建设用地增减挂钩减贫效应理论分析

(一)增减挂钩对农民收入、居住和就业的正向影响

1.增减挂钩对农民收入的正向影响。根据现行法律、法规和政策，农村宅基地不得买卖，使得农村宅基地的流转价格较低、流转范围受限、流转市场发育滞后。从长远看，这会导致废弃闲置宅基地无法得到充分利用，农户无法从土地中获取收益。但是，借助实施增减挂钩项目，进行土地整理及复垦，可以实现节约集约用地，特别是将农村闲置、废弃宅基地利用起来。创设土地发展权并进行交易，实施增减挂钩政策后农村集体经济组织可盘活闲置的存量宅基地，实现土地资源向土地资产转化，使农民收入得到一定程度提高。收入的来源主要有两个方面：一方面拆旧地块在土地整理复垦后，农户可得到一定的补偿费用；另一方面通过复垦整理增加耕地面积，获得耕地耕种收入。

2.增减挂钩对农民居住的正向影响。农村人居环境整治是党中央从战略和全局高度作的一项重大决策。农村人居环境是农村居民福利的重要部分。在缺少村庄规划和国土整治之前，农村居民点多呈现为零星分布的状态，尤其在山区、丘陵、河网等地貌的地区。因为通乡、通村道路交通不便，农村基础设施也就难以跟进，导致基础设施和服务设施较差。从增减挂钩政策实施以来，实地调查表明已拆旧地块在一定程度上可以给农民带来增收和居住环境改善的好处，农民进入城镇，可以享受着便利的基础设施和服务设施。

3.增减挂钩对农民就业的正向影响。城乡建设用地增减挂钩政策不会直接地作用于农民就业，但会通过改变农民财产权而使得农民就业选择行为发生变化，增减挂钩虽减少了农民拥有的土地资产，但使农民获得了货币补偿。从短期来看，财产变现可以使得农民的收入得到一定的增长。从长期来看，农民只有转变就业方式，从农业生产转向非农生产才有可能获得更高的收入。一方面非农就业机会增多，不再局限于农业生产方面，农民的就业选择更加多样化，完全可根据自身能力和需求选择适合自己的工作；另一方面，城镇的工作待遇也高于农村，工作的弹性更大，生活方式发生较大变化。

(二)增减挂钩对农业生产和农民权益的负向影响

1.增减挂钩对农业生产的负向影响。农业生产具有特有的生产季节性、监督困难性和临近田间的必要性。在传统农区，农民的居住地选择都与耕作的田间保持合适的地理距离。这种距离叫做耕作半径，超过耕作半径会使得农民的生产成本上升，无论是时间的支出还是费用的支出，都会有较大增加。增减挂钩项目的实施状况表明，在农民房屋未拆迁前，农民的居住地一般距离自家的田地较近，耕作较为便利。在一定程度上，耕地的区域分布状况诱导农民住房的区位选择。实施增减挂钩、集中居住后，无论是将拆迁户进行集中安置到中心村还是安置到城镇居住，所形成的耕作距离相比原先的耕作半径而言有较大变化，导致农民的耕作成本提高，耕作意愿也随之降低。

2.增减挂钩对农民权益的负向影响。在增减挂钩政策实施中，农民失去的是宅基地使用权，且具有恒久性、不可逆性。农民还失去了土地收益分配权利，因为宅基地变成了耕地等地类，不再提供居住等功能。农村土地发展权被转为城市边缘区的土地发展权，土地用途的空间置换导致了增值收益、发展机会减少的问题，使得农民的土地发展权利也受到损失。实施增减挂钩政策，既会使农民丧失建设用地的使用权，收益增加的同时伴随着权利的丧失，又会因为无法继承未来该土地上产生的增值收入导致长远收入损失。当宅基地被收回或农房被拆后，农民便无法行使该权利，也不能分享这片土地的增值。

四、城乡建设用地“增减挂钩”减贫效应实证分析

(一)增减挂钩减贫效应的测度方法

有关贫困测度的方法，主要包括收入贫困测度方法和多维贫困指数方法。其中，简单的方法就是用收入来直接表达贫困；复杂的方法就是借助多维贫困指数方法，即用多个指标来构造多维贫困指数，衡量一个人是否处于多维贫困下[32]。对中国农村的贫困度量，也需从多个维度来展开。若对贫困地区选的维度和指标比较单一化，就不能完整准确地获取贫困地区的发展趋势。

在实证分析中，多采用Watts多维度贫困指数、多维贫困指数MPI、人类发展指数HDI和人类贫困指数HPI等方法[33]。鉴于多维贫困指数计算的复杂性，本文则考虑以收入贫困作为贫困程度的表达，用收入的绝对数和贫困线进行比较来衡量贫困的状况。按照国家有关政策规定，目前最新的贫困线为3000元/人(2016年的贫困线标准)，更多时候采取2011年的2300元/人不变价作为基准来划定贫困人口。

(二)增减挂钩减贫效应的侧面印证

根据《安徽统计年鉴》(2015年-2019年)查得，2014年安徽省农村居民人均纯收入为9916元，而2018年农村居民人均可支配收入为13996元，可计算得到年均增长率为9.0%。对比安徽省的平均增长率和各贫困县的年均增长率，发现近5年来各贫困县的农村居民人均可支配收入增长率绝大多数高于省平均值，仅有寿县、砀山县低于省平均值。在此，本文以安徽省20个贫困县统计数据中有关农民人均收入变化情况从侧面说明“增减挂钩”的减贫效应(表1)。

表1 安徽省20个贫困县区农村居民人均收入及其增长率(2014-2018年)

表1显示,大多数的贫困县区的农村居民人均收入在2014-2018年间实现较高速度的增长，年均增长速度在9.10%以上的县区有潜山县、太湖县、宿松县、岳西县、望江县、临泉县、阜南县、颍东区、金寨县、裕安区、利辛县、萧县、灵璧县、泗县、舒城县、石台县、颍上县、砀山县十八个县区；其余2个县区，包括寿县、霍邱县，农民人均收入的年均增长率分别为9.07%、9.03%。总体上，农村居民的人均收入实现了持续地增长，带动了农村贫困居民的渐进脱贫。无疑，贫困县区都充分利用增减挂钩政策，实施土地发展权在市域范围内交易，既增加项目实施区农户的收入，又缓解市域范围内建设用地指标的紧张状况。

根据对安徽省国土资源厅网站中有关城乡建设用地增减挂钩节余指标流转使用挂牌转让交易公告的简要分析可知：从交易数量来看，交易的次数呈现明显的增加趋势；从交易的金额来看，交易总额呈现出增长的态势；从交易的单价来看，单价有所下降，从最初的720万元/hm2的价格下降至600万元/ hm2，后来被严格限定在600万元/ hm2的价格水平上。从节余指标转出方来看，主要有金寨县、岳西县、泗县、潜山县、宿松县、利辛县等落后的国家级贫困县，但也存在个别的非贫困县区，如埇桥区也在转出节余指标。从各个县区的转让金额来看，金寨县作为安徽省面积最大县，转出的节余指标也最多。截止2018年底，金寨县转出增减挂钩建设用地节约指标1 377.99 hm2转出交易总金额总计为90亿元以上；泗县、岳西县、潜山县、宿松县的节余指标转出交易总金额都达到9亿元(表2)。

表2 部分县区城乡建设用地增减挂钩节余指标交易状况(2016年12月-2018年12月)

(三)增减挂钩减贫效应的案例分析

1.对增加耕地和增长收入的影响。在推动“增减挂钩”政策下，废弃、闲置宅基地拆迁，通过土地整治转化为耕地，增加了有效耕地面积，提高了土地的利用效率。实施整治后，土地的生产能力有所增加，生产的便捷度也得到改善，有利于机械化耕作。以金寨县为例，截至2018年年底，金寨县共退出宅基地4.4万余户，腾退宅基地3 265.25公顷，户均增加有效耕地面积1.2亩。通过省级交易平台，交易节余指标1 378公顷，金额达到90.16亿元。可见，从整体来讲，实现节约集约利用土地，增加了有效耕地面积，有利于实现农民增收，推进农村脱贫工作目标的实现。

2.对人居环境和用地结构的影响。实施“增减挂钩”政策是贯彻习近平总书记的“绿水青山就是金山银山”的新发展理念。开展增减挂钩项目，需要注重保护生态环境和人居环境，通过生物措施和工程措施提高复垦后耕地的质量。同时，通过完善灌溉设施以提高水资源利用效率。从土地利用角度来看，增减挂钩起到优化国土空间布局的作用，可以为乡村新业态发展提供用地保障。以金寨县为例，在2014-2018年城乡建设用地增减挂钩实践中，结合农村宅基地制度改革，完成新建安置点485个，部分贫困户不掏钱也能搬住新房。实施增减挂钩项目，既改善项目区的生态条件，又美化新建集中居住点的人居环境，很好地优化项目区的用地结构，实现了很好的经济社会效益。

3.对宅地价值和旧房价值的影响。实施“增减挂钩”政策将农村闲置的宅基地、破旧农房的价值显化出来，建立以土地发展权交易为工具的资源到资产的转换机制。无论是增减挂钩指标的市内交易，还是增减挂钩指标的跨市交易，都能在一定程度上、短期内增加增减挂钩项目中农户的实际经济收入。对节余指标的转入方而言，用40万元/亩的价格获得了将城市周边土地转换为城市建设用地的可能，再通过土地征收、土地出让机制，也实现了土地资产的增长。以金寨县为例，通过增减挂钩不仅增加了地方政府的收入，还增加农民集体和农民个人的收入，将原本沉睡的废弃宅基地和旧房等资产显化出来，并通过政府的经济补偿机制，实现确确实实的收入增加。可见，城乡建设用地增减挂钩是显化闲置宅基地和旧房产价值的有效政策工具，也是促进交易多方共赢的重要经济手段。

短期内，城乡建设用地增减挂钩政策是推动减贫的有效路径，通过土地发展权交易实现以城带乡、以工补农的政策目标，以城市资金带动农村发展，同时更好地促进城镇化。城乡建设用地增减挂钩政策的减贫效应，包括对农民收入、农民居住、农民就业、农民生产、农民权利等方面。实施增减挂钩政策时，力争使得政策实施后农民满意度高。减贫效应测度可使用收入贫困测度方法和多维贫困指数方法。对部分县区城乡建设用地增减挂钩政策的成效分析，印证了城乡建设用地增减挂钩政策对农村减贫的作用。

在城乡建设用地增减挂钩政策实施中，需要建构起科学合理的增值收益分配机制，在增值收益分配方面应向集体经济组织、农户适当倾斜的制度安排。要综合考虑土地发展权转让可能带来的负面效应，转出方短期内获得了经济利益，却失去了内部发展的机会，进而造成长期利益受损的可能性。要实施多维贫困检视方案，通过以农民能力培育或人力资本增长方式达成收入增长目标，而非借土地发展权交易来达到短期目标。