自然资源资产产权视角下的水资源现代治理制度改革取向

田贵良,王希为

(河海大学商学院，江苏 南京 211100)

1 我国水资源治理制度体系现状及改革动因

我国在水资源开发与管理领域具有悠久的历史，包括跨行政区域的水资源开发、利用、保护与防洪等[1-2]。当前，我国水资源治理已形成了以水资源规划制度和取水许可制度为主体的制度体系。治理机构体现明显的层级化，水利部总体负责全国水量规划与分配；流域机构负责跨省流域的水量分配；地方各级水行政主管部门负责省、市、县间的水量分配。黄河流域干旱缺水和水体断流的问题长期难以解决，致使我国加速出台了第一次水资源治理计划，极大促进了我国水资源治理制度的改革进程。

行政手段在我国水资源治理制度体系中占主导地位，对水资源治理产生了积极影响。2002年，我国通过立法的形式，确定了国家行政部门的法律职能，规定必须在办理取水许可证后才可以从河道或地下含水层取水。当前我国水资源治理的行政手段具有明显的制度优势，极大地解决了公共用水利益、重要事项的用水需求及跨区域的水资源冲突协调等问题。但是随着我国经济的快速发展，经济结构的转型升级加快，也逐渐暴露出我国在水资源治理方面的诸多问题和弊端，主要存在以下劣势。

1.1 水量分配模式固定使得水资源动态需求难以满足

作为一种典型的行政配置手段，水量分配具有自上而下的层级特征。在水资源配置方面，地方区域的自主权相对较小[3]，现行的水量分配制度不能满足新增企业与项目的相关用水需求[4]。另一方面，即使指标富余，现有的水量指标持有者也很少主动参与水量指标的优化配置，从而导致普遍存在指标富余者多取少用，甚至取而不用的问题。如果这种问题长期得不到解决，那么水资源将成为区域经济发展的重要限制性因素，不利于产业公平发展。水资源治理制度体系改革与新时代水资源现代治理制度体系的建立，其目标就是要实现配置的高效性、流动性和动态优化，类似于澳大利亚的水权制度改革，分离使用权与所有权。该国水资源治理制度走在世界前列，改革经验和模式具有较高借鉴性[5]。

1.2 取水许可制度对用水权益的保护不足，取水权交易制度不完善

在我国现行的水资源管理制度体系中，取水许可制度具有重要地位，却无法完全承担水权制度的作用[6]。很多学者提出，用户通过取水许可制度获取的取水权便是水权[7-8]。在实际操作中，取水许可与我国不同层次的水量分配衔接不够紧密[9]，加之取水许可的授权通常是针对用水个体单独考虑的，而与水资源的总体可用性无法直接建立联系。此外，从本质上看，取水许可需要遵循2004年颁布的《中华人民共和国行政许可法》，在法律框架内获得取水许可，除非得到相关法律制度许可，否则水权禁止转让。所以，就本质而言，取水权交易制度在我国的发展缺乏与之匹配的法律环境，水权的深层次内涵并没有得到全面挖掘。在这种情况下，制定完善的水权制度能够更明确、更好地保护用水户的权益，避免受到不当的侵犯，激发水权人的责任意识和义务履行动机。

1.3 行政化水治理体系中政府职能重叠、治理呈现高成本低成效

在水资源行政配置方面，作为治理主体的行政机构或者各级政府在水资源治理中承担多种职责，导致权责的界限模糊。胡鞍钢等[10]认为以行政手段对水资源进行配置，在很大程度上导致水资源价格偏离实际，而我国执行的福利供水和国家养水制度会导致政府和市场的双重失灵。钟华平等[11]认为政府主导、以行政区域管理为主的模式，是一种粗放型的水资源管理手段，重在满足水量供给为主要目标的宏观水利工程管理。龙爱华等[12]认为行政、管理主体的割据问题和日益严重的地方保护主义逐渐成为我国水资源治理改革的最大阻力。

同时，由于水资源治理中存在若干公共产品供给，政府机构在维护公共产品方面普遍存在效率较低，而成本较高的问题[13]。在这种背景下，党的十九大首次提出了建立统一的自然环境监管部门，对自然资源进行集中管理。

2 自然资源资产产权理论在水资源现代治理领域的表现形式

产权理论在水资源现代治理领域的表现形式为水权制度。作为自然资源产权制度的重要内容，水权制度对推动我国生态文明制度建设进程具有重要作用。根据国务院的整体规划，我国要大力建设生态文明，并在重要部署中提出“广泛地推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易试点”。不断提升自然资源产权制度的清晰度和成熟度，对水流等自然生态空间进行统一确权登记，同时要求推行水权交易体系[14]。十八届四中全会以来，中央政府明确要求加速建立水权制度，提升水权交易市场的规范化程度，以推动水权交易的良性发展，使自然资源治理体系的规范化程度日益提升。2014年，水利部选择江西、宁夏、河南等7个省级单位作为水权制度试点区域，涵盖了水权登记确认、市场交易流转以及水权制度建设3个方面。截至2017年底，试点地区基本完成水权改革任务，试点中坚持总量控制、确权到户、节水优先，初步建立水权确权、交易、监管等制度体系，形成流域间、流域上下游、区域间、行业间和用水户间等多种水权交易模式[15]。

水权制度在党的十八大之后被上升到战略层面，并成为我国自然资源产权制度的核心内容之一，对我国生态文明建设具有重要意义。水权，顾名思义，就是水资源产权，是一种兼顾法学和经济学的概念，通常指的是某一主体依照法律对经济客体的拥有、处置、并获益等权利[16]。在国内，水权的具体形式表现为，国务院代表国家和全民对水资源行使所有权，国务院水行政主管部门及其地方机构行使水资源监督管理权。

在传统研究领域，学者们更强调水权在法律层面上的解释，相关的研究成果集中在所有权、使用权以及公私权之间的内在关联和法律关系[17]。但是，随着我国对水权认知水平的不断提升，人们更加关注权利主体的权责分配问题，尤其是区域、主体、实际情况等存在较大差异的前提下，如何分配水权，如何推动水权交易市场的建设，如何建立相应的制度体系和配套措施[18]。

3 自然资源资产产权制度是新时代水资源治理制度体系改革的制度基础

在国际上，以可持续发展为目标的水资源综合管理制度被广泛认可。许多学者对水资源综合管理进行了全面且深入的研究，Malin等[19]学者提出了一体化水资源管理机制的理论体系，并在其理论中首次提出了蓝水、绿水的概念。Savenije等[20]学者在水资源管理的视角下，建立了水资源综合管理理论框架。Gallego等[21]学者通过研究莫桑比亚的水资源管理情况，系统论证了利用层次分析法和SWOT分析法进行水资源综合管理的具体操作路径，以保障该地区水资源的可持续利用。进入新时代，国内对水资源治理的研究逐步考虑到我国的市场化现实，并与现代管理学、经济学、产权理论、协同学理论等结合起来。沈满洪等[22]认为水资源治理制度研究应以系统论作为方法论，综合研究水资源有偿使用和生态补偿的各个主要制度，提出相互耦合的机理和方式。高坚等[23]认为实施最严格水资源管理制度对水资源可持续发展具有时代意义，能够保证水资源配置得到进一步优化。

综上所述，新时代水资源现代治理制度体系构建应以权属改革为基础和核心。在自然资源的管理制度体系中，水权制度是其中的核心部分，是一项基础性制度[24]。通过引入自然资源资产产权理论，逐渐形成了基于水资源的水权制度。水权制度是新时代水资源治理体系改革的制度基础，它为水资源治理体系的改革理顺了以下几方面重要关系：

3.1 水权制度明晰了所有者、使用者和监管者等权利主体

水权制度建设的首要目标是归属清晰，表1列出的我国水资源权属管理的主要法律法规与政策性文件，分别对所有权、使用权和监管权进行了明确。①从水权所有者的角度，我国宪法、水法、物权法等基本法律均明确水资源属国家所有，并由国务院代表国家行使所有权人职能。②从使用者的角度，其一为依据2006年2月国务院颁布的《取水许可和水资源费征收管理条例》取得取水权的单位和个人，其二为使用本集体经济组织的水塘、水库中水的农村集体经济组织及其成员。③从水权监管者的角度，《水权交易管理暂行办法》规定，县级以及县级以上的各级水利主管部门负责监管下辖行政区的水权交易。水权制度的深入推进促使水资源治理主体的明晰化，能够打破地方政府的垄断，从基本权属的角度实现水资源治理制度体系的明晰化。

表1 水资源权属管理的主要法律法规和政策文件

3.2 水权制度明确了权利主体的责任范围

水权的不同权利主体，在行使水资源权益的同时，需要履行相应的责任义务。①国务院代表国家行使水资源所有权职能，其职能部门具有征收水资源费(税)的产权依据。同时，国务院及拟成立的国有自然资源统一管理机构具有促进水资源节约、实现水生态文明的所有权人责任。②将水资源使用权人纳入取水许可主体范畴，享有对水资源的所有权，但其责任是水资源用途必须接受严格的管制。③作为水权监管者的县级以上水行政主管部门，具有水权初始配置的权利，同时，履行水权使用、交易等环节的监管责任。

3.3 水权制度支撑了权利主体的财产权收益诉求

水权可以像土地使用权、林权、排污权一样，为水资源使用权持有者带来财产权收益。随着产权制度在水资源领域的改革深化，水权将具有更丰富、更系统的产权属性，形成法学领域的一种完整的财产权概念。水权持有人不仅享有物权的相关权利，还可充分发挥水权的债权权能，以水权进行抵押或质押，从而更灵活、更深层次地挖掘水权的财产权属性。

3.4 水权制度铺平了水资源市场化治理的道路

产权制度是市场机制的基础和前提，水权制度是水资源市场化治理的制度基础和实现途径。水权制度包括水资源确权、水权交易制度和水权监督管理制度。其中，水资源确权是水权交易、发挥市场对水资源配置决定性作用的先决条件。我国已出台的水权交易制度文件如表2所示，全国7个试点省份在试点过程中新出台或修订的制度文件如表3所示。和行政治理模式相比，基于水权交易的市场治理模式在水资源治理方面具有更大的优势。按照科斯定理的观点，通过市场机制，可以有效地优化分配模式，从而实现提升水资源的配置效率。由此可见，水权制度的提出和完善，为提升水资源的配置效率提供了有效路径。

表2 国家层面推进水权交易制度的相关文件

表3 试点地区层面推进水权交易的制度建设情况

3.5 水权制度为解决水资源利用的外部性提供新途径

从资源属性上讲，水资源具有明显的公共特征，水资源的开发利用往往伴随较明显的经济外部性，经济学通常使用庇古税模式和科斯产权模式解决。在产权不明确的情况下，通常由政府对产生负外部性的用水个人及单位征收一定的费用或罚金，以使水资源利用的私人成本提高至社会成本水平，或私人收益减少至社会收益水平。但通常，庇古税费用确定以及征收方式、征收对象等方面可能存在相应争议。相比于庇古税途径，以水权为载体和形式的科斯产权理论，能够充分兼顾水资源利用相关各方的权利关系，并能实时进行协商和市场化交易，为有效解决水权的负外部性问题提供新的协调手段。

4 基于水权制度的新时代水资源治理制度体系的改革方向

4.1 将水权制度与水资源系列规划相融合

水权制度应与水资源其他管理制度相互融合，互为支撑，新时代水资源治理制度体系是以产权制度为基础、各种管理制度为支撑的系统制度体系。新的体系构建要将水权与现有水资源宏观和综合管理活动有机融合，《中华人民共和国水法》明确了我国一系列水资源规划之间的关系，包括水量分配、水质保护、供水计划、防洪规划及水土保持规划等[25]。当前，我国水资源相关规划与水权制度建设需求仍然存在失调现象。2013年国务院办公厅印发《实行最严格水资源管理制度考核办法》，明确了各省(区、市)2030年用水总量控制指标，及2015、2020阶段性目标。但部分行政区域的用水总量控制指标存在较大富余，在用水指标无现实压力的情况下，水权交易也就缺乏了现实土壤。因此，新时代水资源现代治理制度体系需要思考如何将水权制度与上述规划相协调、相融合。其中，最为重要的是对省际用水总量控制指标进行重新配置，对用水总量存在明显富余的省级行政区域进行指标的动态核减，并加强用水总量控制指标执行和监督检查，通过用水总量控制指标，有效约束和引导各省市经济发展和产业布局，并为水权制度建设及培育水权交易市场创造前提条件。

4.2 以水权制度建设助推生态文明建设进程

生态文明建设已纳入“五位一体”总体布局，推行机构改革是保障生态文明建设取得实效的制度保障。水生态文明是生态文明体系的重要组成部分，其建设目标倒逼水资源治理制度体系的现代化改革，改革中的重要抓手即为水权制度。新时代水权制度以明晰所有权、监管权和使用权为导向，分离国家、水行政主管部门、地方政府和末端用水户的职能。

除机构改革外，价格改革也是生态文明建设框架下新时代水资源现代治理制度体系的应有之意。按照我国政府的整体规划，将进一步完善自然资源的有偿使用制度。生态环境和自然资源均具有类似产品一样的市场价格。在生态文明建设过程中，自然资源价格在资源市场配置环节具有重要作用，有利于提升资源的利用效率。目前，水权制度的深化改革主要集中在二级市场，可以预期我国将进一步完善相关的法律体系，在水权一级市场普及水权价格机制。通过将价格机制引入水权的初始分配阶段，有利于提升水资源的利用效率，获得更多的效益。

4.3 将明晰水权各项权能与全面建立河(湖)长制相结合

在水权制度的贯彻落实过程中，河(湖)长制无疑是一项重要的举措，是地方政府水资源所有人履行监管职能的重要方式。在河(湖)长制体系下，地方政府的主管领导代为履行所有权人职能。在实践过程中，水权所有人处于缺位状态，因此，实际所有人是人民政府。人民政府在生态保护、岸线管理、治理污染、修复生态等环节中发挥了重要作用。由此可见,河(湖)长制法理基础便是水权相关的法律理论。

水行政主管部门对河长进行监督、考核，行使水权监管权。应充分发挥国家、流域、省、市、县、乡等各级水行政主管部门在推进河(湖)长制工作中的协调、指导、监督、监测作用。此外，在落实中央关于自然资源资产核算和领导干部离任审计的总体要求下，水行政主管部门应加强对河(湖)长任期内水资源资产负债核算工作，探索编制水资源资产负债表，将水资源资产及水污染负债同时纳入核算体系，从而充分行使水行政主管部门在水权制度中的监督管理权职能。

4.4 以水权为依据引导流域实施横向生态补偿机制

在水权制度深化改革过程中，防治水污染是推动水资源治理现代化进程的重要路径，使得生态补偿机制更加完善。

a. 向水体排放污染物实质上消耗了相应水权。水体中污染物需要一定的水量进行稀释和净化，因此，污染治理所需要的水资源量等同于排污者消耗的水权量。

b. 在跨界河流中，依据水质交接断面的氨氮、总磷等指标，按照上述方法折算为对应水权量，计入上游地区消耗水权总量，当这一总量高于约定标准时，实施上游对下游补偿；相反，当这一总量低于约定标准时，下游地区对上游地区补偿。从而形成流域内横向行政区域之间的基于水权量的“对赌式”生态补偿模式。

c. 依靠流域横向生态补偿拓展生态治理融资渠道。随着供给侧改革的持续深化，以中央财政为核心的污染治理和工程建设缺乏持续性，各级政府应该鼓励社会资本积极参与流域生态治理，激发水权交易市场的活力，为流域生态治理扩展更多的融资渠道。

4.5 以水权交易吸引社会资本参与水利工程建设和更新改造

随着市场经济体制的不断完善和深化，水利项目建设以政府财政为唯一资金来源缺乏持续性。为确保水利项目建设资金投入的长期性和稳定性，需推行以水权制度为核心的市场交易体系，以水利项目的基础设施建设为核心，扩展更多的融资渠道。我国逐渐形成以企业投资为主体的水资源资本流通模式，社会资本和用水企业在水资源治理中地位和作用不断提升，极大提升了相关工程和项目的建设速度，加速了更新周期。以内蒙古试点为例，该地区通过转让和投资等模式，先后引导30亿元进行灌区节水改造，为农业灌溉工程节水改造提供了更多的资金支持[26]。

4.6 以“双证并行”方式实现水权证对取水许可证的功能补充

以水权制度为核心的现代治理体系，同样存在取水许可制度。大量的事实显示，取水许可制度在用水结构优化、提升水资源管理规范性、合理利用水资源等方面具有重要作用。水权制度改革并不意味着消除原有的取水制度，而是在优化基础上，引进更完善的制度，从而形成优势互补的制度协调体系。

a. 依据取水许可全面实施规范的水权确权。在水权分配过程中，取水许可制度，提升了分配原则和核算机制的规范化程度。在取水许可工作完善和规范的前提下，相关的主管机构应该按照许可发放的水权证，推动确权登记工作的开展。

b. 充分发挥水权证对取水许可证的功能补充。按照我国目前的制度体系，取水许可管理和水权制度的相关要求并不完全匹配。前者是一种典型的行政许可，其交易功能存在一定的限制条件，而水权制度则是财产权的具体体现，可以通过交易、转让、抵押等常规的市场手段进行流通，也正是水权证独有的功能。

c. 灵活解决取水许可证与水权证期限不同问题。通常情况下，取水许可的有限期限是五年，而水权证的使用期限相对更长。在期限方面，尚没有形成统一的观点，但是为有效提升水权的资产属性，水权证需要保持稳定的、长时间的归属。目前普遍的观点是水权证期限应该保持在20年，甚至是25年以上。

5 结 语

以水权制度为核心的现代水资源治理体系是一项综合性的改革计划，涉及的制度和内容相对较多，但是现代自然资源资产产权制度的指导地位应得到法律确认。各级政府应该充分考量水资源的公共和经济双重属性，明确其中的权、责、利关系，对各种现行制度之间的逻辑关系进行梳理确认，在提升国家所有权的同时，提升水权市场的灵活性和规范性。综上所述，现代化的水资源治理机制应该在确权登记的前提下，以水权为标的，通过市场的调节和配置，解决传统水资源治理中的低效率、职能重复交叉、手段固态化等问题，从而明确水资源相关权责关系，建立高效、明确、顺畅的治理体系。生态文明建设是我国的重要战略，而水生态文明建设更是其中的关键内容，因此，推进水资源现代治理体系改革将为生态文明建设提供强大助力。