个人养老金制度箭在弦上

南方周末记者　周小铃

个人养老金制度的做大，国际上倾向依赖财政补贴和税收激励。南方周末记者❘冯飞❘摄

★“第一支柱要慢慢回归‘保基本，不要期望它能有很高的待遇。”

要形成以账户制为基础、个人自愿参加、国家财政从税收上给予支持、资金市场化投资运营的个人养老金制度。

个人养老产品是否吸引用户，取决于产品是否能直接带来收益、是否便利。

2021年2月26日，人社部副部长游钧在国务院举行的新闻发布会上说，要形成多层次的养老保险体系，目前第三个层次还是短板，但已形成了初步的构建思路，“总的考虑是以账户制为基础、个人自愿参加、国家财政从税收上给予支持、资金市场化投资运营的个人养老金制度”。

早在1991年，国务院就提出要建立养老保障体系的“三个支柱”。游钧介绍，作为第一支柱的基本养老保险，目前制度健全，职工养老保险加上城乡居民养老保险，已覆盖近十亿人；作为第二支柱的企业年金、职业年金制度初步建立，已覆盖5800多万人；作为第三支柱的个人养老金制度还没有出台。

养老金的“三个支柱”可以理解为，第一支柱是公共养老金，由国家强制设立的；第二支柱是雇主设立的；第三支柱则是个人或家庭购买的。

实际上，个人养老金制度的试点曾于2018年在上海市、福建省和苏州工业区三地开展，通过税收优惠，鼓励个人购买商业养老保险产品。

此次人社部提到，新制度要在试点的基础上形成。区别在于，税收优惠的对象并非某项具体产品，而是个人养老金账户。个人养老金账户内的资金都可享受到税优政策，消费者可以选择购买何种产品。

“第一支柱”承压

2019年4月，中国社科院世界社保研究中心发布的《中国养老金精算报告2019-2050》估算，国家养老资金累计结余将在2027年达到顶峰，并于2035年耗尽。

也就是说，养老金的“第一支柱”虽覆盖广泛，但难以承载全社会的高度依赖。

清华大学五道口金融学院中国保险与养老金研究中心研究总监朱俊生，向南方周末记者提供了他对2019年中美两国养老金体系资产分布的估算对比。

2019年，中国养老金体系累计总资产约为9.61万亿元，第一支柱6.29万亿元，占65.45%，后两支柱占比分别为18.73%和15.82%。美国积累的养老金总资产为35.1万亿美元，第一支柱占7.98%，第二支柱和第三支柱分别占54.13%、37.89%。

朱俊生认为，由于中国养老资产三支柱失衡，基本养老保险的支出压力过大，且退休人员的收入结构单一。

如果不发展第二、三支柱，能否通过提高基本养老保险缴纳比例的方法继续做大第一支柱？

事实上，基于给企业减负的目的，2015年以来，人社部先后6次降低社会保险费率，职工社保总费率从41%降至33.95%。其中，单位缴纳部分从30%降至23.45%。

职工社保总费率中，基本养老保险费率比重最大。在城镇职工基本养老保险中，个人缴纳占比8%，单位缴费比例16%。2019年5月前，单位缴费是20%。

清华大学社会科学学院教授、中国养老金融50人论坛秘书长董克用告诉南方周末记者，目前基本养老保险企业缴费比例高的原因之一是由于缴费基数不实，按照低标准缴费的企业将养老负担转嫁给了依法缴费的企业，造成高费率、低费基的现象，对制度的可持续性造成威胁。

基本养老保险的资金除了来自个人和企业，还有财政补贴等。“各级财政的补贴是必要的也是合理的。如果扣除所有财政补助，基本养老保险早在2015年就已经收不抵支。”董克用说。

“第一支柱要慢慢回归‘保基本，不要期望它能有很高的待遇。”董克用分析，1999年，在我国进入老龄化社会前夕，当时退休人员的养老金水平相当于当年社会平均工资的80%，而当下的退休人员领到的养老金仅相当于社会平均工资的45%，这个比率叫社会平均工资替代率，根据未来人口老龄化的发展状况，中国养老金替代率很难进一步提升，“能维持在目前水平就不错了”。

“烫手”的试点

如何鼓励做大个人和家庭缴纳的“第三支柱”？　国际通行做法，是财政补贴和税收激励。

采取财政补贴最典型的是德国的里斯特养老金，除了参保人全额津贴补助外，个人多缴，财政多补，鼓励中低收入人群参与。德国也是最早建立社会保险养老制度多支柱的国家，作用也在于减轻第一支柱的负担。

其他国家多采用税收减免和抵扣的方式。主要有三种类型，按照资金的缴费期、投资期和领取期，E为免税，T为征税，分别是EEE（全程免税）、EET（领取时缴税，即税收递延）、TEE（缴费时缴税）。

2007年，天津、上海等地都提出过推动税收递延型养老保险产品试点，但直到2018年才正式落地。董克用形容是“十年磨一剑”。

2008年5月，原保监会曾在天津滨海新区开展个人税延型补充养老保险试点，规定最高可以用个人薪资的30%缴纳税延补充养老保险，享受税前列支的个税优惠。8月，国税总局对此提出异议，涉及个税优惠的试点工作随即停止。

上海也在2013年就向财政部提交了税延养老险试点方案。2017年，时任中国保监会副主席黄洪公开回应，试点迟迟未落地是因为税延养老险是一项全新的制度设计，需要考虑税收公平和实际操作的便捷性。

直到2018年4月，财政部、税务总局、中国银保监会等五部门联合发布税延养老险试点通知，上海、福建省、苏州工业区纳入试点，为期一年。

试点产品采取EET模式，即领取时缴税。税优额度是月薪资收入的6%且不超过1000元，个体户不超过当年应税收入6%或12000元。领取时缴纳的个税约合7.5%。

目前，试点已经延期近一年半，被业内评价为“不及预期”。

2019年10月，中国社会科学院社会保障实验室首席专家郑秉文在一场研讨会上，指出税延养老险试点沦为“烫手山芋”：“个人不积极、保险公司不积极、有关部门不积极”。

郑秉文将原因归结为：现有税收制度下抵扣税费必然存在个人、单位和保险企业多方的配合，无形增加制度交易成本；税延限额需逐月确认，计算方式复杂，容易错算、漏算；税优额度对用户激励有限，领取时税率较高；税延养老产品费用率限高2%，远低于其他个险产品的费用率，销售人员积极性不高。

制度设计的局限外，“试点”也没遇上好时机。试点开展不久，恰好赶上个税调整，起征点由3500元调至5000元，低收入群体不需要缴纳个税。税率也调低了，从10%降为3%，远低于税优养老险在领取时缴纳的7.5%税率。

上海银保监局自2007年就在推动税延养老保险，南方周末记者向其致函约访，但未获回复。

从产品制到账户制

税延养老险产品试点开始后，中国社会保险学会开始对养老金第三支柱试点进行跟踪研究，该课题委托给董克用教授及其研究团队。

经过半年多的研究，2019年1月12日，课题组发布研究成果，提出建设中国特色的第三支柱个人养老金制度，明确建议建立以个人养老金账户为基础、经济活动人口自愿参与、个人拥有投资选择权的积累型养老金制度。

“目前，用账户制替代产品制已经成为社会共识。”董克用说，此前产品制试点存在制度障碍，考虑到未来养老投资产品类型扩大，涵盖保险、基金、理财，再结合国际其他经济体的做法，课题组提出应转变思路，由对产品税优转变为对账户税优。

账户税优，即基于缴费账户来实施个税优惠政策，而非针对某一特定产品。

武汉科技大学金融证券研究所所长董登新对美国养老金模式研究深入，他向南方周末记者解释，应该设立两种税优模式，用户自行选择。

EET（领取时缴税）更吸引中高收入群体。而TEE（缴费时缴税）对中低收入群体更有吸引力，因为如果前期没有达到个税起征点，等于是免税。

董克用课题组还建议个人养老金制度从税优政策扩展为财税政策。例如，希望将个人养老账户资金纳入个人所得税税前专项扣除。对于纳税人群，降低领取时的税率。对于非纳税人群，应考虑在一定程度内给予财政补贴，并实行EEE模式（全程免税），扩大制度覆盖人群，特别关注中低收入群体。

业内普遍认可，个人累积的养老金账户可以打通第二支柱中的年金账户。由于个人养老金账户跟着人走，不会出现更换单位就无法接续的情况，账户打通不存在制度成本。

董登新认为应该允许养老年金账户向个人养老金账户转账。“这样方便累计计算个人年金账户和个人养老金账户缴存费用，给每个人相同的天花板，以保证税收公平。”

然而，对于个人养老金账户打通基本养老保险中的个人缴纳部分，董克用认为，基本养老保险已经回归“现收现支”的功能，目前要做的是把第一支柱稳住，“如果只是保基本，收缴做实，财政继续补贴，‘现收现付可能不用24%的费率，有可能进一步降低”。

董登新也不建议将第一支柱中个人缴纳的部分取到第三支柱中。“取出来反而吃亏，财政不仅补贴社会统筹账户，也会补贴个人账户，比如城乡居民养老保险，财政根据居民缴纳分档补贴。”

为什么要把钱留在个人养老金账户？

当前工作的这一代人既要为上一代养老，还要为自己养老，“这肯定是压力。”董克用坦言，第三支柱是自愿参与的，年轻人可以根据需要选择。养老金融教育只能告诉大家未来面对的养老金保障形势，“一支柱‘保基本还是没问题的”。

当前，第三支柱主要以个人储蓄养老保险和商业养老保险为主，仍是储蓄养老的思路。“我们设计的个人养老金制度是要把钱存起来交给专业机构打理，是投资养老”。

根据董克用课题组的设想，凡是划转到个人养老金账户内的资金，可以根据客户需求，自由选择符合条件的养老金产品。除了目前保险业推出的养老金产品外，还有基金业的目标日期基金、目标风险基金、银行的养老理财产品等。

不同养老产品满足不同的收益需求。比如，年轻人有足够长的时间去承担较高的风险，来换取较高的投资回报，临近退休的人则可以购买低风险、回报稳定的产品。

董克用提醒，从年轻开始，每个月省下一笔钱，投资的时间越长，复利越可观。如果到了五十岁再想起来存，就没时间了。

存入个人养老账户和自己拿存款投资，都是投资，年轻人为何要选择前者？

“基金市场常有‘基金赚钱，基民亏钱的情况。”董克用解释，散户常常追涨杀跌、短期持有，养老金账户内的资金则是长期的，交由专业机构打理，避免不理性操作，获得合理的长期收益。

董登新认为应对投资行为实行适度管制，只要保证产品锁定时间的稳定性，无论交给保险、银行还是券商都能获得较高的长期投资收益。鉴于个人养老金账户对投资者缴费、投资、领取等方面设置的多种限制，惟有高收益才能吸引用户参与。

个人养老金账户制的难点

目前，个人养老金制度在紧锣密鼓的推进中。设计一套个人养老金账户制度需要考虑搭建账户的公共信息平台、税优环节设计、产品细则及配套政策，复杂程度可想而知。

董克用透露，个人养老金制度的账户建设就相当复杂，要能够买入产品，却不能随时存取，除非有特殊需求，一般要到退休后才能领取。“目前银行的三类账号都不具备这一条件，需要创新。”账户内的资金可以买不同的养老金产品，这也需要各金融机构共同合作，打造方便参与者的平台。

董登新则认为，个人养老账户背后是一个信息集成平台，需要部级单位的协调配合，包括人社部、国家税务总局。而用户在哪家平台开户，由哪个金融机构托管，对账户没有影响。

“既然是账户制，金融机构该享有同等的开户权。”董登新解释，根据美国IRA（个人退休账户）的经验，为了节约每一分成本，不应让太多角色参与其中，他更倾向于“谁开户，谁托管，谁投资”三合一的账户管理模式。

上海对外经贸大学教授、保险系主任郭振华此前曾在上海某家保险企业兼职销售。他对南方周末记者说，至少是在2008年之前，上海不少保险公司都曾推出商业性的纯粹养老保险，即提前交费、退休后才可领取，“几乎都卖不出去”。之后，保险公司将领取方式改为可提前领取后，才卖得出去。

郭振华分析消费者行为发现，不管是商业养老保险还是税延养老保险试点，又或是个人养老金账户制度，是否真正能够吸引用户，关键取决于产品是否能直接带来收益、是否便利，而非对未来收益或长寿收益的理性预期。“不能把消费者当作理性人，否则就不需要激励政策了。”