行政边界区域环境法治的本体论、程序论与方法论探析

陈真亮，沈秋豪

(浙江农林大学 生态文明研究院，浙江 杭州 311300)

一、问题的提出

区域环境治理是环境治理领域的新发展，是区域议题与生态文明战略的深度融合，其不断影响、改变和重塑着环境法学的理论、价值和方法。[1](P2)目前，京津冀协同发展、长江流域大保护、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等地方实践，意味着从国家战略层面确立了区域协调发展的整体格局，一些区域层面也在探索跨行政区的协同立法、执法模式和司法协作。[2](P10)但纵观已有区域环境合作实践仍未绕开行政区划与自然空间特殊性的二者关系的双重羁绊，对环境行政的治理依赖也没有得到根本性缓解。区域环境治理依然面临广泛的府际竞争、地方政府缺乏区域环境保护的内生动力、相关利益主体缺位、长效机制缺乏等根本性困境。这些问题在“三不管”甚至“四不管”的行政交界区域长期聚集，导致部分区域和流域的生态环境问题更为尖锐，甚至可能出现行政交界区域有的地方政府集体不负责任的“公地悲剧”。

通过对当前区域环境法治研究的梳理，不少研究在宏观角度努力寻求京津冀、粤港澳大湾区、长三角等具体区域的环境治理合作模式，也有的在微观角度上关注区域环境法治产生的原因、[3](P33～34)法律体系构建、[4](P109)协同立法机制、[5](P17)执法联动机制以及纠纷解决等方面，这些研究对深化区域环境合作的认识具有积极意义。但是，当前相关研究要么侧重于“区域法治”“地方法治”等宏观层面的研究，要么局限于某个区域的具体环境法律问题就事论事，缺乏从中观层面运用体系思维、系统论、生态整体主义方法论来构建区域环境法治理论体系构造，也较少运用“解释论”来分析区域环境治理的形式理性与实质理性等方面问题。

近年来，国家开始大力实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略，区域协调发展体制机制逐渐完善。“十四五”规划要求省际交界地区探索建立统一规划、统一管理、合作共建、利益共享的合作新机制。在构建国土空间开发保护新格局的战略背景下，有必要聚焦行政边界区域环境协同治理过程中的各种理论窘境与现实难题，合理借鉴新区域主义、区域治理等理论，打破“行政权力依赖型”环境法治逻辑架构，建构相对体系化的区域环境治理的协同法治理论架构。

二、行政边界区域环境法治的本体论

从本体论意义上讲，空间性是法与法律现象的内在属性之一。[6](P12)空间是行政、市场与社会等一切行为的载体，自然成为赋予其他概念以意义的决定性来源。[7](P7)而空间是权力运行的重要载体，权力通过空间来发挥作用。[8](P72)随着城市化的推进与区域一体化的加强，城乡空间逐步被权力异化，不同区域、主体间可能产生差异化的环境治理诉求。因此，需要精准识别和理解“区域”概念，梳理国家环境法治与地方环境法治之间的互动关系，阐释“协同法治”的理论内涵与基本要素。

(一)概念内涵：行政边界区域环境法治的理解及思路框架

目前，大部分学科对于“区域”的定义主要聚焦在地理学层面，比如长三角区域、珠三角区域等。当然，法学视野下的“区域”亦不例外，其不仅建立在一定范围的地理空间之上，尤在于以此为依托来赋予自然地理区域法律的色彩与基因。环境法中的“区域”也是一个基于行政区划但又超脱行政区划之上的综合性概念。[9](P75～76)它立足于宪法行政法以及政治学意义的区域概念并以之为起点，合理借鉴社会学、生态学甚至经济学的区域概念，借以打破行政区划的制度惯性和治理路径依赖或方法偏好。环境法中的“需要特别保护的区域”等国家公园、自然保护区等自然保护地，作为一个“嵌套”于行政区域空间的自然地理空间，既涉及层级管理与属地管理，又涉及统一管理、专门管理与监督管理等。实际上，行政边界区域环境法治中的“区域”特指存在行政区划分割的具有生态功能整体性的自然地理区域。其中“行政边界区域”主要指省级行政边界区域，兼具主体多元性、利益多层性、诉求多样性等特征，是区域矛盾冲突现象普遍性缩影和主要表征。

行政边界区域环境法治的概念在内容上可以描述出区域生态系统的整体性被刚性行政区划分割的这一核心矛盾，在范围上可以精准把握住横向和纵向上的不同行政层级事权与财权关系。从规范的角度看，行政边界区域环境法治是指基于自然环境的区域性，在行政边界区域，为克服行政区划等人为分割区域环境所产生的不利影响，通过政府尤其是区域内各行政区政府、企业以及利益相关的居民和社会组织之间广泛、开放的协商与合作而推行的环境法治形态。[10](P69)行政边界区域环境法治需要超越封闭式的、自我割据式的地方环境保护主义和大城市中心主义，也更不应被置于省域环境法治范畴之中。否则，会遮蔽行政边界区域环境法治实践所蕴含的丰富内涵和独特价值。行政边界区域环境法治应该坚持以人为本，致力于围绕国家整体实践和地方具体法治的多元化理解，刺激国家权力与社会权力的自我反思，规范有序地达致区域环境利益动态均衡。

(二)理论借鉴：新区域主义与区域治理理论的融合创新

区域规划法治观并不是一种空洞的口号，不能单纯地停留在一种观念的灌输上，而必须打造其深厚的理论基础。[11](P15)行政边界区域环境治理尤其需要对可能相互冲突的利益进行更细致的权衡，需要更多的治理能力、法律协作和司法智慧，也迫切地需要寻求更适切的区域治理新模式与理论范式。新区域主义(New Regionalism)作为一种治理范式，[12](P2,48)可以为探讨法律与政治问题提供一个有益的分析框架，符合国家法治变革与社会变迁中的自上而下“还权于民”“简政放权”“优化营商环境”等方面的主体多元、观念多元、利益多元发展形势，有助于国家与社会、中央与地方、公权与私权主体之间的协商合作和互补，促进区域之间邻避困境或公地悲剧的合作治理。

现代区域治理是新区域主义、协同理论、整体政府模式理论在区域问题上的应用，并加以改进的公共治理理论。我国区域治理的未来走向正是两者彼此借鉴和共享，新区域主义强调多元治理主体共同参与社会治理；区域治理则强调围绕实质性的治理目标不断变换治理策略，通过开放、多元主体的平等协作，实现区域内良法善治的目标。新区域主义有助于分析区域环境法治中的多元主体及其主体间性，合理分配多元主体之间的权利、义务和责任关系，以法治化的方式来凝聚区域共识、利益主张，从而促进区域空间的法律化与法律的区域空间化，实现空间正义与城乡基本公共服务均等化。

区域环境治理问题聚集了区域环境决策中多元利益主体缺位和行政权力的封闭行使等诸多困境。开放、多元化治理的平等协作才是行政边界区域环境治理走出囚徒困境、实现可持续发展的理想路径。融合新区域主义的区域治理理论内在地孕育着行政边界区域环境法治的产生与发展，此理论架构有助于形塑行政边界区域环境法治的价值目标，即环境资源的区域分配均衡、区域协作以及城乡环境基本公共服务的均等化等理论与实践命题。因此，需要完善甚至重构行政边界区域环境法治的公共权力体系，引导行政边界区域环境法治主体机制、协作机制和纠纷解决机制的建构和完善，最终在法治框架下激活多元社会自我规制模式以促进区域环境治理的良法善治。

(三)价值诉求：协同法治与和谐法治良性互动下的区域法治观

自然地理空间与行政区域空间从形态上并不完全重合，甚至可能超出单一行政区划甚至省级行政区划的空间范围。这就给提升自然地理空间的生态系统完整性、生态要素关联性和功能共生性提出了挑战。如果仅仅追求形式层面的协同法治可能会掩盖利益主体的差异性及利益主体之间的相互对抗性，从而造成实质上的环境非正义。因此，需考量行政边界区域环境治理过程中的和谐法治、协同法治等问题。当然，和谐并不是追求客观性的标准答案，而是要探求区域环境问题的合理解决路径。这也意味着，要结合不同国家和区域本身的政治、经济和社会甚至自然环境状况而灵活运用法治的基本原理，寻找适切的区域环境治理方案。当然，和谐法治是一种“结果判断”，也是结果正义的一种重要考量标准。但是，正是因为和谐法治这一法理意识的分析、牵引、构建，才能超越“纯粹法治统一”目标而保持对良法善治的敏觉，才能避免陷入法治建设的绝对平均主义。[13](P127)

具体而言，和谐法治至少具有以下三层涵义。第一，环境法律需要平衡人与人、人与自然的关系。现代社会法律内部的规范性价值对区域整体的行为优化具有隐性作用，这意味着立法时需要在法律内部设定一种价值宣示，需要透彻地展现科学处理人与自然和谐共生的利益分配与矫正关系。第二，构建软法与硬法协同配合运行的区域环境治理体系。软法与硬法和而不同、协作互动的包容性发展方式适应了区域环境法治发展和完善的需要，也将会成为“环境减法时代”建设和谐法治体系的一个有效制度方案。[14](P67)第三，实现“共同但有区别”的区域环境治理责任机制。这种机制更加注重区域自然环境之间的整体性、差异性与协调性，致力于化解区域环境治理中的不平衡、不充分。

协同法治是和谐法治的本质特征，也是行政边界区域环境法治的法理依归，要强调以民生为本、有序约束公共权力以及利益的动态均衡性。行政边界区域环境治理的协同法治包括“法律至上，法、理、情相得益彰”“整体政府和责任政府”和“人民主体，区域社会共治”等实质要素，也包括协同立法、执法联动、权威司法和多元解纷机制等形式要素。这些法治要素共同揭示了行政边界区域环境法治的内在机理。总之，协同法治是追问行政边界区域环境治理实践的正当性依据，是良法善治的法理意识在区域空间向度上的投射。其指向的终极目标是和谐法治，也就是要实现区域环境治理的和谐状态。协同法治与和谐法治良性互动下的区域法治观正成为新发展格局下适应这一要求的理论回应。

三、行政边界区域环境法治的程序论

程序论视角下行政边界区域环境法治的建构，强调从立法、执法与司法三个层面切入，注重区域环境合作治理中的规范生成、规范执行、规范裁决。应然意义上的良法善治兼具自治性与回应性，以自治性的法律逻辑使区域环境协同立法会议制度及其程序机制更为规范化；以回应性的法律逻辑不断吸纳区域环境执法问题；以多维性的法律逻辑充分有效地调动硬法规范和多元软法规范。最终，在司法层面保障区域环境利益结构和权力结构的调整，将协同法治转化为多元协作机制并指导具象层面的行政边界区域环境法治程序论，从而实现行政边界区域环境和谐法治、良法善治。

(一)行政边界区域环境协同立法机制及实践考察

区域环境协同立法实质上是行政边界区域环境法治主体共同参与环境事务的综合决策，是“人民当家作主”的宪法原则在行政边界区域层面的落实，更是民意聚集、利益博弈并创制生成协同治理规则的正式过程。目前，区域环境协同立法实践存在以下问题。第一，区域环境协同立法面临一定的合宪性、合法性困境。在现行立法体制下地方权力机关无法跨区域行使立法权，地方立法的效力范围具有地域性，通过地方立法的环境保护合作协同行为或规定无行政区域外的法律效力，甚至协同立法行为“在很大程度上打乱了人民代表大会制度下的纵向地方国家机关体系，与宪法和地方组织法等法律关于地方国家机关行使职权范围的规定明显不符”，[15](P72)典型的如长三角大气污染防治的立法协作、京津冀机动车和非道路移动机械排放污染防治的协同立法。第二，区域环境协同立法制度化、体系化的协调机制尚付阙如。现阶段，省级地方立法还无权创设跨行政区的立法机关，因此缺乏深层次、真正意义上的区域协同立法机关、立法权限、立法程序等。各区域大多往往只限于立法信息分享、经验交流及立法通报等浅层次的协同与沟通，更多聚焦于区域共同行政行为、区域性职务协助行为和链条式行政行为等方面的区域行政机关的行政行为。[16](P79)第三，区域内的省域环境法规从立法准备阶段到立法完善的阶段未贯穿立法链条的全面协同，并且地方立法交叉备案审查、区域立法冲突解决、区域立法协同性评估、法规范动态清理等一系列协调机制都有待进一步研究和完善。

在区域污染防治和资源高效利用方面，倚重于地方政府间行政协议或合作宣言等，难以形成具有约束力的区域共识，不可能提供具有充分合法性的环境“良法”。对此，在区域立法回应方面，要运用准确的立法语言，将区域环境治理目标定位转化为立法具体规定及表述，需要寻求建立起一种适当的且成本较低的新型协同立法模式。当然，其立法权力的来源、立法主体、立法程序和立法监督等一系列制度都以现行立法体制为基础，[17](P28)而行政边界区域的相关省份要定期清理不符合“放管服”改革、生态文明建设和环境保护要求的规范性文件。

(二)行政边界区域环境执法联动机制及实践考察

跨区域环境执法存在多元面向，既是一个专业判断问题，也是一个社会利益衡量问题，不仅涉及技术层面的方案设计，更牵涉如何在执法层面兼顾诸多主体的利益横平。随着我国环保机构垂直管理改革的推进，生态环境保护综合行政执法队伍及配套制度建设，试图通过集中环境执法权来统筹解决省域范围内跨区域、跨流域环境执法难题。在现行环境管理体制下，尝试建立跨省域的生态环境保护综合执法队伍的构想显然不具有可行性。而根据生态守法逻辑采取信息共享、沟通交流以培养环境法治共识，有助于形成多元协同的环境执法联动机制。

行政边界区域环境执法联动机制的关键在于沟通共识、信息共享、行动协调，其强调行政执法权主体(包括受委托执法者)、行政相对人与其他利益相关者，以及公众和专家等社会主体的协作过程。行政边界区域环境执法联动机制应从“事件导向型”转变为“共识达成型”，不同利益主体在执法联动过程中充分表达共识，而后基于沟通过程逐渐形成执法共识。具体而言：第一，环境执法联动的基础在于沟通协商。不同行政辖区内生态环境部门往往通过正式沟通与非正式沟通来确定执法工作重心、交流工作经验等，以降低协作过程中的沟通成本与提高合作持续性。沟通交流则意味着不同省之间的环保部门定期沟通，以此实现具体执法细节、执法举措、执法尺度和执法标准(包括裁量基准)层面的趋同。第二，环境执法联动的关键在于信息互通。不同行政辖区内环保部门的联动往往呈现为信息共享，通过共享信息的方式规避执法管辖权冲突，为彼此明确执法责任与执法重心。第三，环境执法联动的前提在于协同立法与司法协作。环境执法联动机制的长期运作，需要理顺行政边界区域环境立法、执法、司法、守法各环节之间的关系，形成主体参与、优势互补、过程协调的多中心区域环境治理协作机制。[18](P55)第四，环境执法联动的保障在于协调机制。行政边界区域环境执法联动需要更多配套性响应制度予以支持，不仅须注重行政边界区域环境执法平台构建，[19](P89～90)同时也需推进区域环境信息发布和共享制度、区域环境事件应急协同联动制度、区域环保督察制度等。

(三)行政边界区域环境司法协作机制及实践考察

环境问题的跨行政区划特征与环境司法的属地化部门化特征之间的矛盾，内在地要求开展区域环境司法协作。但当前我国区域环境司法协作普遍受制于固有的条块型司法管理体制与属地化配置的立法权格局，在实践中存在区域环境司法合作协议效力缺失、(1)如美国环保署推行的国家河口治理计划(National Estuary Program)，该计划意在对美国主要河流河口地带进行治理，实践过程中各河口附近的城市尽管签署了相关协议以达成理念上的共识，但受制于各城市的财政状况与议会倾向，这些协议只是作为象征性政策而难以落实到各城市环保部门工作规划与地方立法中。参见Lubell M, Collaborative Environmental Institutions: All talk and no action, Journal of policy analysis and management, Vol.23:3, p.563～565(2004).区域环境司法审判技术标准不一、区域环境司法运作缺乏外部协调等问题。针对这一矛盾，司法实务部门以审判为中心，以程序为依托，通过司法管辖权集中配置、司法管辖权分散协调、多机构共同参与等路径，构建由内到外的区域环境司法协作体系，有效地促进了系统协作行为与创制秩序之间的平衡，促进区域环境司法与区域环境治理的、区域法治发展与国家法治发展的双重良性互动。[20](P2)2014年，《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》强调以司法审判机构专门化与司法管辖模式集中化两种方案来解决跨区域环境司法运作问题；2016年，《北京、天津、河北法院环境资源审判协作框架协议》以及2020年《成渝地区双城经济圈环境资源审判协作框架协议》试图从司法系统内外部等角度提高环境司法的协同性水平。2020年，浙江省嘉兴市南湖、秀洲、海宁、桐乡，湖州市吴兴、南浔、德清、长兴、安吉、南太湖等10家法院联合签署《浙江环太湖流域生态环境保护司法协作备忘录》，通过平台共建、信息共享、纠纷共调、资源共用、机制共谋、生态共护等方面的协同共治，构建环太湖流域生态环境联动治理新体系。

程序论意义上的司法协作要求将司法最终原则作为基本原则之一，法律运行要从当前的行政依赖转向以司法逻辑贯穿始终，[21](P120)要求践行经由形式主义的实质法治的司法形式主义。具体而言：第一，在整体规划层面明确管辖权集中与制度性构建的优序。在区域内部各省实现管辖权的相对集中，通过指定特定法院管辖或设立环境资源法庭的方式将环境资源类审判管辖权集中于特定法院。在各省实现行政区划内管辖权相对集中的前提下，可以由各省高院牵头，在指定管辖的环境资源类案件审理法院或环境资源法庭中选取试点展开常态化的司法协作。(2)如南京中院在2020年针对《长三角洲地区人民法院环境资源司法协作框架协议》制定的工作方案值得借鉴与推广。该工作方案将协作机制与工作流程切实转化为可量化的法院内部工作机制。第二，在司法能力与程序衔接层面提炼积累区域的环境类司法知识，优化法院系统内部及法院系统—外部系统之间的程序衔接。有必要充分发挥类案检索制度、发布跨区域典型案例、展开审判经验研讨、探索区域环境司法裁判标准化等。第三，构建跨行政区的信息共享机制和沟通平台，促进智能化与数字化治理。虽然一些区域在信息沟通上已取得一定成效，诸多会议的开办增进了不同区域内法官的熟悉程度与合作水平，但数据信息的共享则受制于技术平台与规范依据而进展缓慢，未来可以考虑在上述层面予以进一步完善。

四、行政边界区域环境法治的方法论

正所谓“一切理论探讨，最终都可以归结为其研究方法论的探讨；一切理论变革又首先依赖于对其研究方法论的变革，只有方法论上的科学更新才能带来该学科的重大突破”。[22](P42)当下我国的区域重大战略和区域协调发展战略，需借助行政边界区域环境法治这一理念范式和方法论视角加以总结经验、发现规律。行政边界区域环境法治不仅仅是一个概念的证成、理论的建构，其背后更蕴藏着丰富的方法论意义。未来区域环境治理现代化的法治转型，应注重从地方法制到区域法治、从城乡正义到空间正义、从个体主义到生态整体主义方法论的三大转向。

(一)作为制度论的区域环境法治：从地方法制到区域法治

从制度生成与变迁的角度看，区域法治研究的发展主线历经了先行法治化、地方法制、地方法治、区域法治(发展)的阶段转型，有益于在经验总结与反思基础上推进区域环境治理现代化的法治转型。从“地方法制”到“区域法治”的观念嬗变，并非是一个突如其来的变化，而是当前社会结构、经济形态、空间构造转变的必然趋势与外在反映，是在融合与冲突中逐步嵌入到法治的结构中来的。在社会系统理论下，区域法治成型需要建立在地方法治的主动性、积极性基础之上的，这种自主能动性是区域法治不可或缺的现实基础和真实支撑力量，但是自上而下的政府推进型路径的缺陷并不必然导致区域法治，诸多法治地方实践更无力有效证成区域法治概念，这些生动鲜活的事实只不过能引起学界对区域法治迟到的重视与法治回应。

区域法治发展不应是地方法治发展的简单罗列与叠加，而应是区域内部各地方法治整体有机联系的严密结构，[23](P59～62)是区域之间成功法治经验的有机整合与制度互补。区域法治概念的独特空间特征使其成为连接国家法治与地方法治的重要血缘纽带，其表征着主权国家内一种法治过程或状态，在法治统一的框架下逐步塑造出有序的跨行政区区域性事务(尤其是行政边界区域法治协作事务)。通过有序的法治协作构建来实现相关主体之间贯彻实施宪法和法律，有效协调并贯彻实施地方法律法规，克服行政区划等人为分割区域所产生的不利影响，最终从整体上实现区域利益动态均衡的目标。[24](P126～127)因此区域法治概念无疑是地方法制概念的必要补充、适度延展与转型升级，也标志着地方法制建设步入到一个治理体系的合作化和融合化的新阶段。

正是身处“国家法治与地方法治交汇”的境遇，赋予了作为制度论意义上的区域环境法治独特法律内涵。第一，区域环境法治是在国家法治统一框架下环境治理体系和治理能力现代化的重要创新。区域环境治理并不是环境治理现代化之外的存在物，也不是对于其的简单依附或者寄生，是现代环境治理体系和治理能力的内在品格和应有秉性，蕴含于其中、体现于其中、作用于其中。[25](P5)第二，区域环境法治并不是一个与法治相割裂的本体概念。它运用精妙的法治手段平衡行政区划制度与区域整体性的矛盾，改良与重新诠释传统环境法律制度及其运行，唤醒区域环境本身的自然整体状态，提供了一种独特的“空间视角”，这种“空间转向”学术现象的广泛渗透也来源于第三代环境法的方法论范式与治理机制。[26](P126～127)

(二)作为生态正义论的区域环境法治：从城乡正义到空间正义

从深层次的角度看，城乡环境正义的失衡见证于中国经济结构、区域结构、城乡结构、产业结构和权力结构等结构性陷阱，由此产生的“以沿海为中心”“以城市为中心”和“以经济发展为中心”“以污染治理为中心”等环境立法特征进一步加剧了城乡环境权益的非均衡性。鉴于社会进步同时所伴生的各区域经济发展不平衡、环境资源配置不对等、城乡环境污染转移及法律调整机制失灵等窘迫现状，生态正义论亟需从传统的城乡正义向以民生为本的空间正义转型。在此过程中，空间正义的价值和目标要求对区域环境公共权力加以限制和协调；将群众诉求、民生呼唤融入区域的政策制定和改革规划，推进区域居民环境权益的普惠化和均等化；切实矫正环境治理进程中的核心区域与边缘区域、发达区域与落后区域、城市与农村之间的环境权益分配性问题，形成个人利益、区域利益与国家利益的有机统一。[27](P52)

然而，在区域环境问题上要达到一种完全的公正是非常困难的，这是因为环境污染具有普遍性，但是环境污染的后果并不具有普遍性。本来，按照“谁污染谁负担”的原则，获利多且污染严重的地方政府、企业和个人应该承担更多的环境责任，但事实并非如此。环境损害的影响并不是同时而又平等地作用于所有人的，它反映人的生物本质以及人类社会的结构，受害最深的是处于弱势的国家、地区和群体。具有重要生态功能的西部欠发达地区不仅承担较为繁重的环境保护义务，而且在环境利益表达和话语权上往往处于弱势地位。相反，东部发达地区不仅消耗自身和其他地区提供的环境资源，还将环境损害的后果更多地留给弱势地区承受。所以，如果以“经济发展至上”作为区域一体化发展的共同需要、共同目标，并以之为由允许环境污染的出现，忽略了不同地区的禀赋差异、地缘特征和国家整体发展战略需要，则掩盖了利益的对等性和发展的公平性，堵塞了环境利益的表达和补偿机制，从而造成了实质上的环境权益分配不公。(3)在区域协调发展战略下有必要实施开放性的环境治理思路和模式，通过区际利益补偿等制度设计实现环境权益的公平负担和分享。参见陈婉玲：《区际利益补偿权利生成与基本构造》，载《中国法学》2020年第6期，第142、156页。

“正是经由权利的倾斜性配置向区域共同发展原则之下，关注区域差异事实的法律调整机制转换，使刚性的权利倾斜性配置变成为区别对待的柔性利益平衡法则。”[28](P6)这也意味着，区域环境法治的建构要充分认识到不同个体的差异性，充分利用个体之间的群体共同需求来作为正义观念的基本前提。将一般正义观中的“合乎每一个人的正义”转变为“合乎最少受惠者的最大利益”，即以弱势群体的利益能否满足视为区域环境治理是否公正的标准。故此，若要改变区域环境问题上的不公正现象，就必须通过区域资源权属交易、区际利益补偿、环境税费制度等环境法律调整机制使区域内“强者”承担责任，“弱者”的环境权益得到补偿与满足，是以区域民生为本，实现区域环境正义、保障公民基本环境权益的必然途径，也是协同法治的内在要求。[29](P12)最终构建以区域环境协调法律法规体系为主体、以空间正义为价值依托的区域环境法治体系。

(三)作为社会系统论的区域环境法治：从个体主义到生态整体主义

传统的行政区域管理刚性地拆解了自然生态系统的整体性，使生态系统的自然发展需求得不到满足，区域环境治理打破了这种行政分割，按自然生态边界划分的区域治理生态环境。从社会系统论的角度看，区域内的各省(直辖市)是一个有机的社会—生态系统，任何一个环节受到破坏，整个区域生态系统就会失衡。在生态规律面前，生态系统的循环和污染的蔓延都不受人为疆界的限制，任何行政区域的生态破坏或环境污染都会危及周边其他区域甚至整个生态区域。因此，传统的单个行政区域的环境治理已经不能独善其身，即使其奋力治理也会因为周边区域的不作为、慢作为甚至是乱作为而功亏一篑。因此，自然区域内的各行政区域合作治理必然代替各行政区闭关自守的单打独斗，单个行政区域的环境治理必然走向自然生态区域内各行政区域的联合治理。相应地，伴随着地方法治系统“开放性”属性的逐步凸显，环境治理思维方式也必然要经历从法律思维到法治思维的演进。这种思维方式发生演进的根本原因在于法律思维所对应的“封闭”法律系统的“不自足”所导致的对纷繁社会事务的应对无力，[30](P93)这就要求区域层面在整体上能够迅速对各种环境健康风险问题做出反应与法治回应，同时还要与其他子系统协同配合，方能实现可持续发展。

区域环境法治是国家整体法治和具体地方法治的能动性与必然性有机结合。当然，区域环境问题不能脱离自上而下的建构型法治的顶层设计与有效协调，同样也不能缺乏自下而上的演进型法治的支持与有力执行，代表着一种整体主义与个体主义有机结合的环境法学研究路径。[31](P109)再者，作为社会系统论的区域环境法治孕育与发展，亟待摒弃个体主义方法论，转而寻求生态整体主义立场、系统论方法的法理指引。对象更为宏观的区域性、循特定自然环境之特殊性、整体性而动的法律形式成为环境法治实践中更为有效的制度规范。[32](P91)这也意味着需要将整体主义环境治理观作为价值考量，整体主义方法论、系统论、体系化思维为主要理论支撑，更多地关注区域之间不同行动和制度安排对生态系统整体性及生态要素、单元之间的相关性和协调性的影响，关注区域之间的政策与立法互动、区域立法协作、规则体系的内洽以及制度体系的优化与整合。

结 语

环境法治的叙事方式与研究视角日益与各区域、各行业乃至各环境要素紧密结合，呈现出精细化、具体化与本土化特性，勾勒出不同的地形与风貌，[33](P21)展现出不同类型的区域法治、地方法治和基层法治等具体法治的新样态。比如，国家生态文明试验区、自然保护地、国家公园、国家文化公园、长三角生态绿色一体化发展示范区等方面的区域法治问题。区域环境法治存在其空间向度、空间特殊性，不同的空间定义塑造出不同的法治协同路径，展示着法治中国的地方实践和具体表现。无论是权力推动型的区域环境法治如京津冀协同发展、国家公园体制试点的法治实践，还是市场驱动型的区域环境法治如长三角生态绿色一体化发展示范区的法治探索，[34](P93～94)抑或是立法导向型的区域环境法治如长江、黄河等流域生态保护逐步走向法治的中心地带，无不蕴含着不同空间场域下的区域环境法治变革现象逻辑。

从制度变迁角度来看，新时代环境治理体系和能力现代化在研究视角上以区域环境法治为思维工具，在法律规制对象上以环境与健康风险为基调，在价值取向上以空间正义为正当性依托，进一步向环境治理的“第三次现代化”迈进。现代环境法尤其是第二代环境法向第三代环境法转型过程中，提供了诸如可持续发展、环境秩序、环境安全、环境正义、生态文明、综合生态系统管理、公私合作、多中心共治等一系列新理念与新方法。其总体趋势是更加规范化、体系化、法理化，并向战略化、综合化、法典化迈进。从传统环境法向现代环境法转型的重要内容在于环境治理体系和治理能力的现代化，在于促进环境法的现代化转型，增强其现代性的法律品格。当然，区域环境法治的各国实践只是环境治理现代化转型的一种表现类型，各国环境法仍然需要在相互借鉴中不断趋同、同质化，其共通的基本价值取向是可持续发展与人的全面发展，以及促进环境法的现代性与全球环境法的发展。